實(shí)現(xiàn)開(kāi)發(fā)性金融與財(cái)政的協(xié)調(diào)互動(dòng)

胡琳柟 2005-07-18

展開(kāi)全文

財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所課題組（執(zhí)筆人：賈康閻坤陳新平）

　　內(nèi)容提要

　　開(kāi)發(fā)性金融與財(cái)政關(guān)系密切，二者同為政府配置社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源的重要方式，均須服務(wù)于國(guó)家的發(fā)展戰(zhàn)略，在貫徹國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策時(shí)存在協(xié)同效應(yīng)。在運(yùn)行機(jī)理、側(cè)重領(lǐng)域等方面，開(kāi)發(fā)性金融與財(cái)政又有所不同，二者需要相互支持與協(xié)調(diào)。

　　本報(bào)告提出了在協(xié)調(diào)配合中進(jìn)一步發(fā)揮開(kāi)發(fā)性金融重要作用的四個(gè)方面的建議：（一）構(gòu)建財(cái)政和開(kāi)發(fā)性金融的互動(dòng)機(jī)制；（二）財(cái)政在國(guó)家全局利益和預(yù)算約束下為開(kāi)發(fā)性金融適當(dāng)提供后續(xù)資金支持；（三）形成開(kāi)發(fā)性金融與財(cái)政的決策協(xié)調(diào)機(jī)制；（四）確定開(kāi)發(fā)性金融的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略。

　　如何界定開(kāi)發(fā)性金融與財(cái)政的關(guān)系

　　開(kāi)發(fā)性金融的特點(diǎn)首先在于它的有償性，對(duì)其資金的使用不僅要還本，還要支付相應(yīng)的代價(jià)——資金利息，其次才是基于金融之上的開(kāi)發(fā)性活動(dòng)，以及寓于開(kāi)發(fā)性活動(dòng)之中的適當(dāng)政府背景、政府引導(dǎo)和政策性功能。因此，我國(guó)的開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)已不是簡(jiǎn)單地、被動(dòng)地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)它的政策傾斜要求，而是通過(guò)“建設(shè)市場(chǎng)、建設(shè)制度”這種方式，更為積極地、主動(dòng)地以金融手段創(chuàng)造供給，與市場(chǎng)兼容并通過(guò)其開(kāi)拓性投融資活動(dòng)引導(dǎo)社會(huì)資金流向，提高社會(huì)資本形成率，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)，擴(kuò)大社會(huì)需求并強(qiáng)有力地優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。在一定意義上，開(kāi)發(fā)性金融已定位于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和結(jié)構(gòu)升級(jí)的先導(dǎo)因素與推動(dòng)力，有必要與時(shí)俱進(jìn)地合理調(diào)整、優(yōu)化財(cái)政與開(kāi)發(fā)性金融的關(guān)系，進(jìn)一步發(fā)掘與提升開(kāi)發(fā)性金融的功能，使其在構(gòu)建和諧社會(huì)、全面小康社會(huì)過(guò)程中，更為充分地發(fā)揮其作用。

　　由于開(kāi)發(fā)性金融是在政策性金融的基礎(chǔ)上通過(guò)制度創(chuàng)新演變而來(lái)的，所以它與財(cái)政在某種程度上必然承接政策性金融與國(guó)家之間的傳統(tǒng)關(guān)系，即國(guó)家向這種特定的金融機(jī)構(gòu)提供資金支持，掌握控制開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的資本，在其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的方向和戰(zhàn)略方針上給予特殊指導(dǎo)。反過(guò)來(lái)，開(kāi)發(fā)性金融的經(jīng)營(yíng)方針不能偏離國(guó)家的發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域發(fā)展政策，以及技術(shù)經(jīng)濟(jì)政策的整體導(dǎo)向等，其業(yè)務(wù)目標(biāo)要圍繞著政府的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略意圖而展開(kāi)，其業(yè)務(wù)范圍應(yīng)該涵蓋以下幾個(gè)方面：商業(yè)性金融和市場(chǎng)不愿做的；商業(yè)性金融和市場(chǎng)做不到的；商業(yè)性金融和市場(chǎng)能做，但滿(mǎn)足不了的；有專(zhuān)門(mén)政府機(jī)構(gòu)能做，但明顯不足的。

　　1、公共財(cái)政與開(kāi)發(fā)性金融均服從和服務(wù)于國(guó)家的發(fā)展戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)政策，但運(yùn)行機(jī)理有不同

　　在我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，公共財(cái)政與開(kāi)發(fā)性金融均為國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施手段和工具，只是二者的運(yùn)行機(jī)理有不同之處。公共財(cái)政是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)提供公共服務(wù)、滿(mǎn)足社會(huì)公共需要的分配活動(dòng)與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，收支的無(wú)償性是其除國(guó)債部分之外的基本特征和整體而言的重要特征，其服從和服務(wù)于國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)政策的職能，也主要以無(wú)償性的收支方式寓于公共財(cái)政的活動(dòng)之中。至于開(kāi)發(fā)性金融，國(guó)家是開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的唯一出資人，設(shè)立其的初衷就是與商業(yè)性金融分軌運(yùn)行而實(shí)施政策性投融資。由政策性金融發(fā)展而來(lái)的開(kāi)發(fā)性金融的投融資活動(dòng)，仍然必須符合國(guó)家的政策意圖，其信貸資金的運(yùn)用服務(wù)于國(guó)家的產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域發(fā)展政策，這一點(diǎn)與財(cái)政的職能是相同的，但在具體的運(yùn)行中，開(kāi)發(fā)性金融卻要采取“有償性”為基本特征的操作方式。而且，與財(cái)政信用范疇的國(guó)債資金運(yùn)行相比較的重大不同之處是，開(kāi)發(fā)性金融“有償”操作管理主體的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和運(yùn)行規(guī)劃，要明確地按照企業(yè)樣式來(lái)構(gòu)建。因此，開(kāi)發(fā)性金融適宜于成為政府與市場(chǎng)之間的橋梁，也是政府作用于市場(chǎng)的一種有效途徑。

　　2、公共財(cái)政與開(kāi)發(fā)性金融都是政府配置社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源的重要方式，但在“準(zhǔn)公共品”上的側(cè)重領(lǐng)域有所不同

　　財(cái)政是政府配置資源的手段，而這一點(diǎn)開(kāi)發(fā)性金融是同樣的，兩者著眼的都是公共目標(biāo)。但在“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”提供方面作比較，財(cái)政更為側(cè)重的是較接近于純公共產(chǎn)品一端的準(zhǔn)公共產(chǎn)品的政府支出責(zé)任，而開(kāi)發(fā)性金融所側(cè)重的則是較接近于私人產(chǎn)品一端的、宜于比照商業(yè)化模式來(lái)管理和運(yùn)行的、公共性較弱的準(zhǔn)公共產(chǎn)品的提供責(zé)任。居于兩個(gè)極端之間的一般準(zhǔn)公共產(chǎn)品，則需要根據(jù)體制、市場(chǎng)、技術(shù)等方面的變動(dòng)因素，因地、因時(shí)制宜地大體劃為兩塊不同的側(cè)重領(lǐng)域（當(dāng)然往往有重合、交叉，不是截然分明）。

　　3、公共財(cái)政與開(kāi)發(fā)性金融領(lǐng)域的交叉、相互支持與協(xié)調(diào)

　　概略地說(shuō)，整個(gè)社會(huì)產(chǎn)品可以分為純公共品、私人品，以及介于二者之間的準(zhǔn)公共品。隨一系列相關(guān)因素的變動(dòng)，這條“光譜”上各個(gè)部分的邊界，是有彈性的和可漂移的。在準(zhǔn)公共產(chǎn)品領(lǐng)域，往往也有財(cái)政與開(kāi)發(fā)性金融的重合與交叉?，F(xiàn)階段，在我國(guó)，基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，以及支柱性產(chǎn)業(yè)（“兩基一支”）等準(zhǔn)公共品領(lǐng)域是公共財(cái)政與開(kāi)發(fā)性金融投資范圍交叉最為集中的領(lǐng)域。

　　“兩基一支”是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中具有戰(zhàn)略地位。從近年來(lái)我國(guó)煤、電、油、運(yùn)等能源交通供應(yīng)又趨緊張的局勢(shì)看，基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)建設(shè)仍是國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)，也是國(guó)家公共財(cái)政需要繼續(xù)關(guān)注的問(wèn)題。但鑒于公共預(yù)算資金的有限性與不斷增長(zhǎng)的準(zhǔn)公共品需求之間的矛盾，僅憑國(guó)家財(cái)政支出無(wú)法解決所有的公共供應(yīng)問(wèn)題。同時(shí)，由于“兩基一支”領(lǐng)域周期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)大、盈利性差，純商業(yè)性資金不愿輕易進(jìn)入這類(lèi)準(zhǔn)公共品領(lǐng)域，所以投資這些領(lǐng)域成為開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)義不容辭的責(zé)任，并應(yīng)在提供過(guò)程中與財(cái)政相互支持，在交叉、重疊的部分更需強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)。

　　構(gòu)建財(cái)政和開(kāi)發(fā)性金融的互動(dòng)機(jī)制

　　針對(duì)目前財(cái)政與開(kāi)發(fā)性金融在投資中存在著決策分散、協(xié)調(diào)不夠等問(wèn)題，有必要進(jìn)一步協(xié)調(diào)好財(cái)政投資政策與開(kāi)發(fā)性金融信貸政策之間的關(guān)系，促進(jìn)兩者良性互動(dòng)，以更好地發(fā)揮在配置和調(diào)節(jié)社會(huì)資源中的作用。二者的互動(dòng)機(jī)制具體體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

　　1、國(guó)家信用與市場(chǎng)的兼容及有機(jī)統(tǒng)一

　　以國(guó)家信用為基礎(chǔ)，以市場(chǎng)業(yè)績(jī)?yōu)橹е?，通過(guò)市場(chǎng)建設(shè)和制度建設(shè)來(lái)實(shí)現(xiàn)政府的發(fā)展目標(biāo)，這是開(kāi)發(fā)性金融的核心內(nèi)容。同時(shí)，在政府和市場(chǎng)之間充分發(fā)揮橋梁與紐帶作用，也是開(kāi)發(fā)性金融對(duì)政策性金融的深化和發(fā)展。

　　開(kāi)發(fā)性金融在金融規(guī)則約束下管理和運(yùn)作政府信用資金，在企業(yè)發(fā)展的初期和將來(lái)之間搭起一座橋梁，用國(guó)家信用熨平經(jīng)濟(jì)發(fā)展的周期波動(dòng)，有效覆蓋和承擔(dān)單個(gè)項(xiàng)目波動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)，降低成本，加快市場(chǎng)化進(jìn)程，促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)，增強(qiáng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。在當(dāng)前我國(guó)債券市場(chǎng)發(fā)育落后、社會(huì)信用缺失的條件下，開(kāi)發(fā)性金融把國(guó)家信用和市場(chǎng)有機(jī)結(jié)合，在支持國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的前提下保證了政府資金使用的效果和資源配置的效率。

　　2、良性互動(dòng)的資金融通機(jī)制和提高政府資金使用效益的特定安排

　　針對(duì)目前我國(guó)規(guī)劃水平和市場(chǎng)制度建設(shè)比較落后，容易引發(fā)經(jīng)濟(jì)泡沫和重復(fù)建設(shè)的問(wèn)題，開(kāi)發(fā)性金融應(yīng)該以科學(xué)發(fā)展觀(guān)為指導(dǎo)，通過(guò)規(guī)劃先行和國(guó)家及政府組織增信，以逐筆融資為載體，在更高層次上將開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的融資優(yōu)勢(shì)和政府組織優(yōu)勢(shì)相結(jié)合，借助“捆綁式”區(qū)域授信的方式來(lái)大力推進(jìn)市場(chǎng)建設(shè)和信用建設(shè)。

　　通過(guò)合理的“捆綁式”區(qū)域授信，開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)和地方政府可以共同強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，既能有效刺激國(guó)內(nèi)需求，迅速帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又能避免重復(fù)建設(shè)，有利于調(diào)整改善投資與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。同時(shí)，雙方的合作還能兼顧各級(jí)財(cái)政的承受能力，把地方的風(fēng)險(xiǎn)控制和風(fēng)險(xiǎn)約束整體納入可持續(xù)發(fā)展和國(guó)家宏觀(guān)調(diào)控政策之中，確保資產(chǎn)質(zhì)量和項(xiàng)目建設(shè)的成功，使經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的效果進(jìn)一步提高，使合作各方合規(guī)操作、共同發(fā)展，實(shí)現(xiàn)共贏。另外，開(kāi)發(fā)性金融和地方政府合作，投資風(fēng)險(xiǎn)小，長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益好，能為閑散資金找到出路，為下崗職工和農(nóng)村剩余勞動(dòng)力創(chuàng)造較多的就業(yè)機(jī)會(huì)，有利于增加城鄉(xiāng)居民消費(fèi)，實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的良性循環(huán)和長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展。

　　3、投資決策優(yōu)化、資本管理優(yōu)化和信貸優(yōu)化的互為依存機(jī)制

　　開(kāi)發(fā)性金融和財(cái)政的互動(dòng)機(jī)制，還表現(xiàn)在投資決策優(yōu)化、資本管理優(yōu)化和信貸優(yōu)化的互為依存方面。實(shí)行政策性和有償性兼顧的原則通常不是由政府直接進(jìn)行投資和管理，而是向若干中介機(jī)構(gòu)——財(cái)政投融資機(jī)構(gòu)提供融資，由它們進(jìn)行特定項(xiàng)目的投資。在我國(guó)，開(kāi)發(fā)性金融擔(dān)當(dāng)了這一重要角色。

　　在投資決策方面，財(cái)政重點(diǎn)在制定宏觀(guān)的投資政策和投資方向上，而開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的重點(diǎn)是通過(guò)自身優(yōu)勢(shì)選擇具體的投資項(xiàng)目，所以雙方的優(yōu)勢(shì)可以互補(bǔ)。在與財(cái)政資金形成共同投資時(shí)，綜合雙方兩個(gè)層面的意見(jiàn)，有利于保證投資項(xiàng)目的可靠性。同時(shí)，開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)利用自己的人力資源優(yōu)勢(shì)，對(duì)投放的資金進(jìn)行監(jiān)督和管理，保證了貸款項(xiàng)目的正常進(jìn)行，這也保證財(cái)政支出的有效性。由于財(cái)政的資金和國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行資金的投入目的都是一致的，即保證公益性，因而放大了資金的規(guī)模效應(yīng)，保證了項(xiàng)目資金來(lái)源的充足性，促進(jìn)了投資決策的貫徹和實(shí)施。

　　在資本管理方面，由于國(guó)家財(cái)政支出和開(kāi)發(fā)性金融信貸對(duì)象主要是涉及一些國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可缺少、但經(jīng)濟(jì)效益外溢、投資規(guī)模巨大、風(fēng)險(xiǎn)高、個(gè)別資本難于或不愿意承擔(dān)的低效益或根本無(wú)效益的領(lǐng)域，因此對(duì)于資本管理能力的要求非常高。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，由于沒(méi)有實(shí)施完善的投資后資本管理，財(cái)政投資并沒(méi)有發(fā)揮出很好的效果。而通過(guò)國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行向各領(lǐng)域投資，并進(jìn)行資本管理，提高了監(jiān)督能力，控制了風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)揮了資本管理的優(yōu)勢(shì)。

　　在信貸優(yōu)化方面，對(duì)于符合國(guó)家政策的信貸項(xiàng)目，財(cái)政會(huì)相應(yīng)給予貼息。財(cái)政貼息，一般是先計(jì)收利息然后返還，這能使開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)處于比較主動(dòng)和有利的地位，既在一定程度上保證了銀行貸款的政策性?xún)?yōu)惠，又能對(duì)政府優(yōu)惠性政策的運(yùn)用形成雙重的制約和監(jiān)督，有利于保證政策優(yōu)惠合理運(yùn)用，使政策具有較強(qiáng)的主動(dòng)性和靈活性。

　　總之，開(kāi)發(fā)性金融和財(cái)政的合作開(kāi)發(fā)，促進(jìn)了雙方在投資決策優(yōu)化、資本管理優(yōu)化、信貸優(yōu)化方面的成效。國(guó)家財(cái)政部確定投資方向、投資力度，開(kāi)發(fā)性金融嚴(yán)格遵照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的信用原則，對(duì)投資資金進(jìn)行流動(dòng)性、安全性管理，遏制了“撒胡椒粉”式地實(shí)施平均主義投資，也阻止了對(duì)已經(jīng)扭虧無(wú)望的國(guó)有企業(yè)仍一味地“扶貧幫困”，發(fā)放貸款等。

　　財(cái)政為開(kāi)發(fā)性金融提供后續(xù)資金支持

　　政府對(duì)開(kāi)發(fā)性金融的后續(xù)資金支持，取決于一個(gè)國(guó)家所處的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、經(jīng)濟(jì)金融環(huán)境和制度，更直接取決于國(guó)家政府對(duì)經(jīng)濟(jì)金融的干預(yù)程度及金融市場(chǎng)的發(fā)達(dá)程度。對(duì)于市場(chǎng)機(jī)制力量小的國(guó)家，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)金融干預(yù)程度高，其資金供給量就大，政府供給資金在政策性銀行資金來(lái)源中的比例就高；對(duì)于充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用的國(guó)家，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)金融的干預(yù)較弱，不僅政策性銀行少，而且政府對(duì)政策性銀行的資金供給量也少，政府供給資金在政策性銀行資金來(lái)源中的比例就小，尤其是無(wú)償供給資金就更少。

　　從我國(guó)目前的固定資產(chǎn)和資本金管理制度出發(fā)，足夠的財(cái)政撥補(bǔ)資金是辦好政策性銀行的首要條件，世界各國(guó)政策性銀行資金來(lái)源中，財(cái)政資金占相當(dāng)高的比重，有的高達(dá)70%以上。此外為辦好政策性銀行，國(guó)家財(cái)政要不斷增加資金投入，隨著政策性銀行信貸資金的增加定期撥補(bǔ)資本金數(shù)額，以壯大政策性銀行的資本實(shí)力，但增撥資本金的形式各國(guó)有所不同。例如，德國(guó)復(fù)興銀行注冊(cè)資本為10億馬克，由于政府予以免交所得稅和不給股東分紅的優(yōu)惠政策，1998年實(shí)際擁有資本已達(dá)96億馬克。韓國(guó)國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行法規(guī)定，韓國(guó)國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行凈利潤(rùn)全部轉(zhuǎn)為準(zhǔn)備金。根據(jù)國(guó)外開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)財(cái)政除了向國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行撥付資本金，還應(yīng)注重增加資本準(zhǔn)備，逐漸形成增加資本準(zhǔn)備的渠道。

　　國(guó)家財(cái)政對(duì)政策性銀行的后續(xù)資金支持，還可以財(cái)政貼息的形式體現(xiàn)。對(duì)政策性銀行實(shí)行財(cái)政貼息，一是簡(jiǎn)化了政府制定利率政策的工作量，實(shí)現(xiàn)了整體金融領(lǐng)域貸款利率的統(tǒng)一，有利于發(fā)揮貸款利率對(duì)整個(gè)金融業(yè)的調(diào)節(jié)功能；二是先計(jì)收利息然后返還能使政策性銀行處于比較主動(dòng)，有利的地位，在一定程度上既保證了銀行貸款的政策性?xún)?yōu)惠，又能對(duì)政府優(yōu)惠性政策的運(yùn)用形成雙重的制約和監(jiān)督，有利于保證政策優(yōu)惠合理運(yùn)用。并且由于貸款的事后貼息返還，貼息標(biāo)準(zhǔn)或返還數(shù)額取決于政府的財(cái)力和安排，還能使優(yōu)惠政策的運(yùn)用具有較強(qiáng)的主動(dòng)性和靈活性。

　　除了上述各種支持方式外，政府還可以通過(guò)稅收扶持、利潤(rùn)返還，或發(fā)行財(cái)政擔(dān)保特種債券等方式來(lái)增加開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的資本準(zhǔn)備，也可以通過(guò)規(guī)定郵政儲(chǔ)蓄、社保、醫(yī)保、養(yǎng)老保險(xiǎn)基金必須按一定的比例將其資金交由開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)運(yùn)用的方式，來(lái)拓寬開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)獲取長(zhǎng)期資金的渠道。

　　形成開(kāi)發(fā)性金融與財(cái)政的決策協(xié)調(diào)機(jī)制

　　由于公共財(cái)政和開(kāi)發(fā)性金融均服從和服務(wù)于國(guó)家的整體發(fā)展戰(zhàn)略，所以這是二者能夠從戰(zhàn)略上進(jìn)行決策機(jī)制協(xié)調(diào)的基點(diǎn)。“十一五”是我國(guó)全面建設(shè)小康社會(huì)的重要時(shí)期，解決瓶頸制約，需要投入巨額資金，客觀(guān)上要求開(kāi)發(fā)性金融和財(cái)政在作用方向上形成合力，以保持國(guó)家經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。

　　在戰(zhàn)略協(xié)調(diào)方面，國(guó)家財(cái)政和開(kāi)發(fā)性金融應(yīng)該以國(guó)家政策為發(fā)展方向，共同制定戰(zhàn)略規(guī)劃，而且應(yīng)在戰(zhàn)略規(guī)劃實(shí)施時(shí)共同協(xié)調(diào)，以更好的支持國(guó)家政策和經(jīng)濟(jì)建設(shè)。首先，界定開(kāi)發(fā)性金融業(yè)務(wù)范圍。開(kāi)發(fā)性金融應(yīng)以國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策為基礎(chǔ)，以財(cái)政政策和貨幣政策為支撐，業(yè)務(wù)隨國(guó)家產(chǎn)業(yè)及區(qū)域政策和國(guó)家宏觀(guān)調(diào)控的需要而不斷調(diào)整，并作為政府彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制“缺失”的有效調(diào)控手段，業(yè)務(wù)范圍應(yīng)界定在非競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的特定范疇。其次，強(qiáng)化開(kāi)發(fā)性金融的獨(dú)立性。為了實(shí)質(zhì)性地改革我國(guó)的金融體系，可以將支持開(kāi)發(fā)性金融與國(guó)有商業(yè)銀行改革相結(jié)合，徹底剝離商業(yè)銀行的政策性業(yè)務(wù)；要與郵政儲(chǔ)蓄體制改革相結(jié)合，讓郵政儲(chǔ)蓄資金與開(kāi)發(fā)性金融直接對(duì)接，直接購(gòu)買(mǎi)開(kāi)發(fā)性金融債券；完善開(kāi)發(fā)性金融自主經(jīng)營(yíng)機(jī)制，強(qiáng)化其獨(dú)立性，從而使開(kāi)發(fā)性金融完全發(fā)揮出潛在的力量。第三，確保穩(wěn)定資金來(lái)源。由于開(kāi)發(fā)性金融主要信貸對(duì)象多數(shù)是微利項(xiàng)目，為了保證開(kāi)發(fā)性金融的長(zhǎng)期運(yùn)轉(zhuǎn)，國(guó)家財(cái)政要確保開(kāi)發(fā)性金融有穩(wěn)定的資金來(lái)源。通過(guò)國(guó)家信用證券化，授予開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)有主權(quán)級(jí)或有條件主權(quán)級(jí)信用，在國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)向金融機(jī)構(gòu)和個(gè)人發(fā)行債券籌資，切斷開(kāi)發(fā)性金融與央行基礎(chǔ)貨幣的聯(lián)系；通過(guò)間接化注資，提高政策性銀行的資本充足率。第四，重視社會(huì)性和效益性的統(tǒng)一。政策性信貸資金的使用，既不同于財(cái)政資金具有無(wú)償性和保障性特征，又不象商業(yè)性信貸資金以追求利潤(rùn)最大化為目標(biāo)，應(yīng)該是社會(huì)性和效益性的統(tǒng)一，既要執(zhí)行國(guó)家政策，又要防范信貸風(fēng)險(xiǎn)。要借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，按照法人——銀行框架來(lái)運(yùn)營(yíng)，排除外部各種非理性因素的干擾，自主地在戰(zhàn)略規(guī)劃、產(chǎn)品創(chuàng)新方面加以改進(jìn)。既實(shí)現(xiàn)政府的政策意圖，又遵循銀行的一般規(guī)律。要?jiǎng)澢遑?cái)政性資金和政策性開(kāi)發(fā)資金的界限，政策性開(kāi)發(fā)資金必須遵循金融運(yùn)行規(guī)律，有借有還，提高效率。

　　在資金運(yùn)作上，為了解決“兩基一支”及其他領(lǐng)域的瓶頸矛盾，國(guó)家財(cái)政需要籌集規(guī)模巨大的資金，不斷注入到社會(huì)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行之中。根據(jù)財(cái)政資金收支無(wú)償性，開(kāi)發(fā)性金融資金有償使用的原則，在資金投放上，對(duì)于經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，應(yīng)以財(cái)政資金為主，開(kāi)發(fā)性金融為輔，而對(duì)于一些較發(fā)達(dá)地區(qū)，應(yīng)以開(kāi)發(fā)性金融為主，財(cái)政資金為輔；同時(shí)，在純公共品的投資上，應(yīng)以財(cái)政資金為主，對(duì)于其它項(xiàng)目（如準(zhǔn)公共品的提供上），應(yīng)考慮多利用開(kāi)發(fā)性金融資金，最終形成財(cái)政、開(kāi)發(fā)性金融的共贏局面。

　　在管理協(xié)調(diào)方面，根據(jù)開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期監(jiān)管主體缺位等問(wèn)題，有必要在財(cái)政與開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)之間建立起一種規(guī)范制約的管理模式，即通過(guò)立法立規(guī)，明確在賦予開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)較大的業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的同時(shí)，作為目前開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)唯一出資人的財(cái)政部，還要建立和完善對(duì)開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，促其依法開(kāi)展投融資活動(dòng)，也即明確財(cái)政作為開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)出資人的管理職責(zé)。

　　確定開(kāi)發(fā)性金融的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略

　　在社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，我們將在一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)面臨著資源配置效率不高、制度缺失等問(wèn)題。正是因?yàn)槿绱?，我們需要進(jìn)一步強(qiáng)化開(kāi)發(fā)性金融“建設(shè)市場(chǎng)、建設(shè)制度”的功能，使其將國(guó)家信用與市場(chǎng)業(yè)績(jī)有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，在支持國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的同時(shí)加快自身建設(shè)。

　　在管理方向上，應(yīng)堅(jiān)持將追求國(guó)際水準(zhǔn)而言的先進(jìn)市場(chǎng)業(yè)績(jī)作為開(kāi)發(fā)性金融的管理方向。開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)必須是一個(gè)講求微觀(guān)效益的機(jī)構(gòu)，否則將喪失其獨(dú)特之處，并且其長(zhǎng)期的經(jīng)營(yíng)與發(fā)展也難以為繼；由于我國(guó)處于社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，政府財(cái)力十分有限，不可能通過(guò)無(wú)節(jié)制的注資或補(bǔ)貼形式向開(kāi)發(fā)性金融提供資金支持。

　　在總體金融格局層面，應(yīng)堅(jiān)持將國(guó)家金融經(jīng)濟(jì)主動(dòng)權(quán)牢牢掌握在我們自己手中。在維護(hù)經(jīng)濟(jì)安全與升級(jí)、提高國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力方面，開(kāi)發(fā)性金融最大的優(yōu)勢(shì)就是能以國(guó)家信用為支點(diǎn)，在“建設(shè)市場(chǎng)、建設(shè)制度”的過(guò)程中，將資源導(dǎo)向政府認(rèn)為應(yīng)優(yōu)先發(fā)展的產(chǎn)業(yè)或國(guó)內(nèi)企業(yè)中去，導(dǎo)向?qū)?guó)家經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展起基礎(chǔ)支撐作用的產(chǎn)業(yè)或區(qū)域中去。在經(jīng)濟(jì)全球一體化程度不斷提高的今天，將國(guó)家金融經(jīng)濟(jì)主動(dòng)權(quán)牢牢掌握在我們自己手中。

　　在實(shí)現(xiàn)政府導(dǎo)向的發(fā)展路徑方面，應(yīng)使開(kāi)發(fā)性金融通過(guò)"政府入口，市場(chǎng)出口"等模式成為我國(guó)政府構(gòu)建和完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要手段。在當(dāng)前市場(chǎng)體系不完善及其運(yùn)行規(guī)則不健全的情況下，開(kāi)發(fā)性金融“建設(shè)市場(chǎng)、建設(shè)制度”的業(yè)務(wù)運(yùn)作模式已經(jīng)起到了彌補(bǔ)市場(chǎng)制度缺失和加快市場(chǎng)形成與成熟過(guò)程的作用。開(kāi)發(fā)性金融能夠?qū)⒄慕M織協(xié)調(diào)優(yōu)勢(shì)與增信功能有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，通過(guò)構(gòu)造投資與信用平臺(tái)，促進(jìn)商業(yè)信用的形成，把長(zhǎng)期資金引入到國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的瓶頸領(lǐng)域，較好地實(shí)現(xiàn)政府導(dǎo)向的發(fā)展路徑。

　　在促進(jìn)和實(shí)施我國(guó)趕超戰(zhàn)略方面，要堅(jiān)持使開(kāi)發(fā)性金融的資金優(yōu)勢(shì)與政府組織協(xié)調(diào)優(yōu)勢(shì)相結(jié)合。必須借助政府的力量，在統(tǒng)一的趕超戰(zhàn)略框架下，將公共資源優(yōu)先導(dǎo)入那些在長(zhǎng)期、戰(zhàn)略層面可最優(yōu)發(fā)展和資源綜合利用率高的產(chǎn)業(yè)或國(guó)內(nèi)企業(yè)。另外，出于協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的考慮，還必須集中力量發(fā)展一些今天還不具備比較優(yōu)勢(shì)的區(qū)域和產(chǎn)業(yè)。無(wú)論是今天具有相對(duì)優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)，還是明天可能具備比較優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展都需要政府的推動(dòng)，這種推動(dòng)不是傳統(tǒng)意義上的政府直接大規(guī)模的資金投入，而是通過(guò)宏觀(guān)調(diào)控和政策指導(dǎo)來(lái)實(shí)現(xiàn)。至于起推動(dòng)作用的具體模式是什么，國(guó)內(nèi)外并沒(méi)有一個(gè)既定的路徑可循。但是走開(kāi)發(fā)性金融的資金優(yōu)勢(shì)與政府組織協(xié)調(diào)優(yōu)勢(shì)相結(jié)合的路子，是實(shí)現(xiàn)政府上述意圖的一個(gè)應(yīng)積極探索的方式。

　　鑒于我國(guó)將較長(zhǎng)時(shí)期面臨資源配置效率不高和制度缺乏的環(huán)境，在維護(hù)經(jīng)濟(jì)安全與升級(jí)、提高國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力、實(shí)現(xiàn)政策導(dǎo)向的發(fā)展路徑和實(shí)現(xiàn)趕超戰(zhàn)略方面，開(kāi)發(fā)性金融必須動(dòng)態(tài)調(diào)整業(yè)務(wù)領(lǐng)域，不但要維持目前的比較優(yōu)勢(shì)和隨市場(chǎng)發(fā)育的階段變化作必要的“有序退出”，更要?jiǎng)?chuàng)造和培育新的比較優(yōu)勢(shì)。

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來(lái)自：胡琳柟 > 《金融財(cái)經(jīng)》

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