9月13日、14日兩天，成都東郊望江賓館，國家發(fā)展和改革委員會（下稱“發(fā)改委”）、新聞出版總署、教育部召開了“全國中小學(xué)教材出版發(fā)行招標(biāo)投標(biāo)擴大試點會議”。
“這標(biāo)志著新一輪教材招投標(biāo)改革已正式啟動?！眹野l(fā)改委體改司司長范恒山對《財經(jīng)》表示。
以此為契機，新華書店壟斷中小學(xué)教材發(fā)行的格局行將成為歷史。同時，各省出版集團所屬教材印制中心主導(dǎo)的教材租型出版，也將面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。中國圖書出版業(yè)的版圖，可望因此會議而重新繪制。
此次會議要求，2006年教材招投標(biāo)試點范圍由三個省擴大到11個省，由過去的省區(qū)內(nèi)邀請招標(biāo)變?yōu)榭缡^(qū)公開招標(biāo)；招標(biāo)出版的教材品種大大增加，要求招標(biāo)數(shù)量不能低于中小學(xué)教材總品種的10％，其中主科教材招標(biāo)品種不得低于招標(biāo)總數(shù)的40％；到2008年秋季，中小學(xué)教材招投標(biāo)將推向全國。
很多與會人士認(rèn)為，這次改革將觸動原有教材出版發(fā)行體制的底線，是“傷筋動骨”的動作，難度極大。因此，盡管國務(wù)院批復(fù)文件要求11個試點省最遲在2006年春季開始試點，但實際進程可能不得不推遲到2006年秋季。教材壟斷之痛
中國有堪稱世界上規(guī)模最大的義務(wù)教育系統(tǒng)，僅小學(xué)和初中學(xué)生人數(shù)就高達1.8億人，相關(guān)教師近1000萬人。每年使用的中小學(xué)教材和教師用書數(shù)量龐大，利潤相當(dāng)豐厚。
據(jù)今年8月底國家新聞出版總署公布的數(shù)據(jù)，2004年全國有573家出版社，共出版圖書近21萬種，總冊數(shù)64.13億冊，定價總計592.89億元。其中，中小學(xué)課本11029種，計29.65億冊（張），總定價160.65億元。
同時，中小學(xué)教材的總種類占出版圖書總數(shù)的5.3％，總印數(shù)則占達46.2％，總定價占到27.1％。教材種類雖然陣容并不強大，但其發(fā)行量大，需求穩(wěn)定持久，歷來就是出版業(yè)必爭之地。
另一方面，中小學(xué)教材占據(jù)全國教材總定價的72.5％，也是整個教材市場的主體。從銷售量看，去年中小學(xué)課本及教參共銷售80.85億冊，銷售額達到429.21億元，占全國出版物銷售冊數(shù)的51.8％，占銷售金額37.9％。中小學(xué)教材和教學(xué)參考資料，可謂占據(jù)整個圖書市場的半壁江山。
中國中小學(xué)教材在出版環(huán)節(jié)在過去幾十年來均實行統(tǒng)一編寫與分區(qū)印制相結(jié)合的體制，與此相應(yīng)，教材發(fā)行工作也由各省、自治區(qū)、直轄市新華書店系統(tǒng)統(tǒng)一承擔(dān)，出版發(fā)行及價格制定都在嚴(yán)密的計劃系統(tǒng)中運行。
據(jù)專家分析，目前，多數(shù)省份新華書店70％以上的利潤依靠教材發(fā)行，在很多基層新華書店，這一比例甚至高達90％以上。半個多世紀(jì)以來，教材發(fā)行一直是各級新華書店的“利潤奶牛”。近年盡管也有少數(shù)出版社直接向?qū)W校供應(yīng)教材，但必須經(jīng)由新華書店發(fā)貨。
至于教材出版，除了少數(shù)出版社，目前主要由各省出版集團所屬的教材印制中心“租型出版”，即“租用教材出版社的版型印制、供應(yīng)教材”，其中大多又租用人民教育出版社的教材。
教材出版、發(fā)行的行政壟斷和區(qū)域分割，一個嚴(yán)重的后果是造成教材價格虛高不下，甚至持續(xù)上升，加重了家長和學(xué)生的經(jīng)濟負擔(dān)，令很多農(nóng)村學(xué)生因交不起書費而輟學(xué)。另外，壟斷也造成教材品種單一，服務(wù)質(zhì)量低下。
此外，教材出版、發(fā)行的行政壟斷，也造成了教育和出版系統(tǒng)的腐敗。諸如很多根本不必要的教材被攤派給學(xué)生；出版社為了讓自己的教材進課堂，多向各地教育部門有關(guān)人員行賄。
在出版發(fā)行日益市場化的當(dāng)今，繼續(xù)維持教材的行政壟斷絕不可能?！袄^續(xù)依靠行政命令下達中小學(xué)教材出版發(fā)行計劃，通過行政手段直接管理和控制教材價格，不僅達不到計劃控制的目的，而且阻礙著相關(guān)市場競爭的有效展開和市場資源的優(yōu)化配置?！狈逗闵街赋?。
“三省試點”未如人意
早在2000年5月到6月，當(dāng)時的國務(wù)院體改辦牽頭，國家計委、新聞出版署、教育部參加，四部委聯(lián)合對中小學(xué)教材的審定、出版、發(fā)行、價格等問題進行了調(diào)研。
調(diào)查發(fā)現(xiàn)，中小學(xué)教材定價居高不下，教輔材料過多、過濫，問題突出，各省學(xué)生教材費用平均約占學(xué)生經(jīng)濟負擔(dān)的30％左右。
調(diào)查組認(rèn)為，教材價格畸高的主因是中小學(xué)教材管理體制僵化，行政壟斷和區(qū)域分割導(dǎo)致出版發(fā)行利潤過高；而調(diào)研的結(jié)論是必須改革中小學(xué)教材管理體制，從而從根本上降低教材價格，提高教材質(zhì)量；具體對策，就是在教材出版和發(fā)行上打破行政壟斷，引入競爭機制。
2001年6月4日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了體改辦等部門《關(guān)于降低中小學(xué)教材價格深化教材管理體制改革意見的通知》（下稱《通知》）。
這一文件除了要求在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)推廣黑白版教材，禁止把教輔材料編入省級中小學(xué)教學(xué)用書目錄，更重點強調(diào)教材出版發(fā)行要實行“招投標(biāo)”，即在保證“課前到書，人手一冊”的前提下，教材的出版發(fā)行由符合教材出版資質(zhì)的出版發(fā)行機構(gòu)通過競標(biāo)進行，引入新華書店以外的發(fā)行機構(gòu)參與教材的發(fā)行。同時，《通知》明確規(guī)定了中小學(xué)教材的基準(zhǔn)價，中小學(xué)教材價格應(yīng)根據(jù)基準(zhǔn)價及其浮動幅度，由出版發(fā)行機構(gòu)競標(biāo)產(chǎn)生。
根據(jù)《通知》精神， 2002年初，安徽、重慶、福建三?。ㄊ校┦紫仍圏c教材招投標(biāo)改革。但由于種種原因，改革并沒有達到預(yù)期目的。
三?。ㄊ校┙滩牡陌l(fā)行招標(biāo)，結(jié)果仍然都是新華書店中標(biāo)，降低的發(fā)行折扣也微乎其微。據(jù)安徽省新聞出版局的一份總結(jié)材料，安徽2002年實行招標(biāo)后，教材發(fā)行折扣只降低了0.3％，福建省的發(fā)行折扣則只降低了1％。
在出版招標(biāo)上，由于主要針對本省內(nèi)租型出版的教材進行招標(biāo)，三省市都只有區(qū)區(qū)五種教材實行招投標(biāo)；教材出版招標(biāo)后，教材平均降價只有4.7％，重慶降價幅度不到1％，福建稍高，也不過降價7％多一點。招標(biāo)在發(fā)行環(huán)節(jié)降價并不明顯，降價主要集中在出版環(huán)節(jié)。
“盡管如此，2002年的試點總算打破了50年來教材出版發(fā)行行政壟斷的‘堅冰’，對新華書店和教材出版機構(gòu)震動極大?！眹野l(fā)改委體改司副司長王強告訴《財經(jīng)》。
但是，王強也坦陳此次試點也暴露出一些突出問題。首先是降價并不多，家長和學(xué)生從中受益有限。其次，三個?。ㄊ校┰圏c，范圍太小，典型性不夠，招標(biāo)的教材品種過窄、偏少。三是選擇了邀標(biāo)方式，沒有形成有效競爭，特別是發(fā)行方面，投標(biāo)人大都是新華書店系統(tǒng)。四是競爭主體太少，投標(biāo)門檻偏高，比如當(dāng)時民營發(fā)行企業(yè)沒有資格參加，郵政企業(yè)也不能進入。
部分由于試點并未達到預(yù)期目標(biāo)，部分由于2003年初的政府機構(gòu)改革，原來計劃的2003年全國各省試點并未展開。當(dāng)然，2004年在全國范圍內(nèi)招投標(biāo)更宣告流產(chǎn)。改革重新發(fā)力
2003年新一輪國務(wù)院機構(gòu)改革后，國務(wù)院經(jīng)濟體制改革辦公室撤銷，有關(guān)職能司局并入發(fā)改委。教材招投標(biāo)試點工作國務(wù)院明確由國家發(fā)改委牽頭，具體工作由發(fā)改委體改司負責(zé)，新聞出版總署和教育部參加。
“國務(wù)院之所以如此決定，我理解主要可能是發(fā)改委在教材出版發(fā)行上沒有部門利益，沒有利害關(guān)系，大家都知道，自己‘改革’自己很難。發(fā)改委可能更超脫些，作為牽頭部門更合適?！蓖鯊姼嬖V《財經(jīng)》。
2004年底，發(fā)改委等三部委經(jīng)過協(xié)商，向國務(wù)院上報了有關(guān)擴大改革試點的請示。今年3月14日，國務(wù)院批復(fù)同意三部委擴大教材招投標(biāo)試點，并明確了“試點工作最遲從2006年春季開始”的要求；從2008年秋季開始，則“面向全國進行”。
6月23日，三部委聯(lián)合下發(fā)了教材出版和發(fā)行招投標(biāo)試點實施辦法。
據(jù)范恒山介紹，過去的教材流通過程中，一些地方政府和部門從自身利益出發(fā)，往往采取行政管制手段或利用行業(yè)職權(quán)設(shè)置障礙，排斥競爭對手；2002年的三省試點，也限定投標(biāo)人必須是國有或國有控股單位，對民營企業(yè)未能一視同仁。
據(jù)王強介紹，擴大試點的新意有五：首先是明確重點，即積極培育和引入市場競爭主體，形成出版、發(fā)行市場的適度競爭。其次是擴大試點范圍，在三個試點?。ㄊ校┑幕A(chǔ)上，將浙江、山東、江西、廣東、四川、廣西、云南、陜西八個省納入試點范圍。三是取消邀請招標(biāo)，面向全部試點省跨區(qū)域公開招標(biāo)。四是不設(shè)所有制門檻，發(fā)行招標(biāo)人應(yīng)為主營圖書、報紙或期刊發(fā)行且具有總發(fā)行資格的獨立企業(yè)法人。五是出版招標(biāo)項目的范圍由單學(xué)科或多學(xué)科，調(diào)整為多學(xué)科或全部學(xué)科，同時招標(biāo)的教材品種不得低于全部品種的10％，主要學(xué)科品種不得低于40％。
由于此次改革是在11個省跨區(qū)域招標(biāo)，為打破教材出版和發(fā)行市場的省區(qū)分割提供了條件。試點地區(qū)的新華書店可以在11個省市范圍內(nèi)參加投標(biāo)，教材出版單位也可跨區(qū)域投標(biāo)。過去各省新華書店擁有“圖書總發(fā)行權(quán)”，而現(xiàn)在，全國已獲出版物總發(fā)行權(quán)的民營企業(yè)已有近20個。
同時，此次國務(wù)院的批復(fù)規(guī)定，有報刊總發(fā)行權(quán)的省級郵政局也可參與教材發(fā)行投標(biāo)競爭。據(jù)新聞出版總署發(fā)行司副司長張福海透露，此次教材發(fā)行的競爭主體至少達到30個。
記者獲知，有關(guān)省的郵政系統(tǒng)對介入教材發(fā)行已經(jīng)躊躇滿志?！拔覀儾粌H可以確?！n前到書，人手一冊’，甚至可以在開學(xué)前把課本送到學(xué)生家里?！币粋€省郵政局如此公開承諾。
據(jù)教育部基礎(chǔ)教育司教材處調(diào)研員秦偉介紹，目前全國有教材出版資質(zhì)的出版單位有70多家，這次教材出版招標(biāo)競爭將在這些教材出版單位之間展開。
而據(jù)記者了解，絕大多數(shù)省在出版總社或出版集團都設(shè)有本省的教材印制中心。該中心承印的教材占據(jù)全省中小學(xué)教材使用總量的絕大多數(shù)，其利潤皆占省級出版集團或出版總社利潤的一半以上，有的省份甚至達到90％以上，是長期而穩(wěn)定的利潤源，也是很多出版單位賴以生存的經(jīng)濟支柱。
此次試點后，這些教材印制中心能否參與招投標(biāo)？新聞出版總署的答復(fù)很明確：各省的教材印制中心天然地擁有出版競標(biāo)的權(quán)利?！敖滩某霭嬲袠?biāo)的資格由新聞出版總署最后確定，各試點省出版集團或局社合一的教材印制中心只需按照出版招投標(biāo)的資質(zhì)規(guī)定，申報相關(guān)材料即可?！毙侣劤霭婵偸鸢l(fā)行司副司長張福海明確告訴與會的11個試點省代表。
安徽省教育廳基礎(chǔ)教育處處長李明陽在座談會上表示：“三年前的試點并沒有傷筋動骨。在改革操作者的心中，出版和發(fā)行權(quán)究竟花落誰家，心里有數(shù)。但這次大不相同，如果競爭的結(jié)果是一個省把另一個省的教材吞了，那11個省市的教材市場就會一下子競爭起來。”
發(fā)改委和新聞出版總署有關(guān)人士都表示，這是教材管理體制改革的必然。此次擴大試點，很可能使得教材價格出現(xiàn)較大下降，“肯定會超過2002年試點不足5％的降幅?！?/p>
未來并不確定
對于這次教材招投標(biāo)擴大試點，很多人士都表示勢在必行，但推進依然艱難。
教材出版和發(fā)行招標(biāo)，其中的一個目標(biāo)是降低教材的價格。但是如果片面地理解此目標(biāo)，很可能出現(xiàn)惡性競爭，導(dǎo)致教材質(zhì)量下降和后期教師培訓(xùn)不足，這同樣損害了學(xué)生的利益。
因此，新聞出版總署發(fā)行司副司長張福海多次強調(diào)：“不能把招投標(biāo)工作簡單地理解為只是降低價格。更重要的是要通過招投標(biāo)，使那些導(dǎo)向正確、編寫科學(xué)、質(zhì)優(yōu)價廉的教材得到更加廣泛的使用?！薄敖滩恼型稑?biāo)試點將在教材選用的基礎(chǔ)上，建立一種質(zhì)量與價格共同發(fā)揮作用的機制，保障那些優(yōu)質(zhì)低價的教材在市場競爭中立于不敗之地，從而推動教材多樣化步入良性發(fā)展軌道。”范恒山告訴《財經(jīng)》。
由于市場競爭將壓縮教材出版和發(fā)行的利潤空間，等于降低了新華書店的收益和地方教材出版單位的收益，這對地方政府來說，也是很難接受的現(xiàn)實。一些地方領(lǐng)導(dǎo)可能會要求本省出版社的教材能“優(yōu)先中標(biāo)”，這也會影響教材招投標(biāo)的公開、公平和公正。
至于多方關(guān)注的焦點問題——教材租型出版的命運，目前也不確定。據(jù)發(fā)改委體改司人士介紹，這次教材出版招標(biāo)，其實競爭的主要是“租型教材的印制權(quán)和供貨權(quán)”。對于那些不租型的原創(chuàng)教材出版社，如果其教材在試點的11個省被廣泛使用，也可在招投標(biāo)中競爭自編教材的印制和供貨權(quán)。這實際上間接實現(xiàn)了出版社的“教材直接供貨”。
“這次試點基本上還是以租型權(quán)作為出版招標(biāo)項目，但我們在文件中沒有使用這個字眼，而是用‘印制權(quán)和供貨權(quán)’代替了租型出版字眼，主要是想淡化教材的租型出版?！蓖鯊妼Α敦斀?jīng)》如此解釋，“這次試點之所以沒有一步到位，是考慮到教材出版市場的現(xiàn)有格局和實際情況，避免給地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定帶來更大沖擊。但有一點應(yīng)該明確：行政性的租型出版遲早會被取消?！?/p>
而據(jù)教育部有關(guān)人士表示，此次出版招標(biāo)之所以以“租型出版”為主，主要因為涉及教材的著作權(quán)問題。但發(fā)改委人士表示，著作權(quán)問題并非不可解決的。
知情者分析，如果這次一次性取消租型出版，由于中國學(xué)生人數(shù)太多，區(qū)域差別太大，很難確?！罢n前到書，人手一冊”。更重要的是，如果教材出版取消租型，各省出版集團的教材印制中心的利潤將銳減，這恐怕也是決策者不愿意看到的。
改革也面臨一些歷史遺留問題。據(jù)新聞出版總署不完全統(tǒng)計，截至今年8月底，全國23個省區(qū)市有關(guān)部門和學(xué)校拖欠新華書店教材款高達20多億元。這些債務(wù)形成已久，處理困難，如處理不好，很可能影響改革試點。
教材的編寫、審定、選用與出版、發(fā)行都密切相關(guān)。但這次招投標(biāo)針對的是列入教育部和省教育廳《中小學(xué)教學(xué)用書目錄》的教材和教師用書，并不涉及教材的編寫立項、審定、選用等環(huán)節(jié)。而這些權(quán)力，目前都集中在教育行政部門及其教研室系統(tǒng)。由于“一個課程標(biāo)準(zhǔn)、多種教材”的現(xiàn)狀，很多教材出版社為了爭取更多的市場份額，多向教育廳局及其教研室行賄，造成大量教育腐敗案件。
據(jù)知情人士透露，2004年一年，全國就有40多個各級教育局長因此落馬。今年上半年，河南省教育廳副廳級巡視員靳建祿、省教研室主任馬士君等因涉嫌受賄被立案調(diào)查，涉案金額在數(shù)千萬元以上，涉案人員多達十多人。
有專家分析，“此次改革，教育部門和新聞出版管理部門都有自己的利益，對改革的態(tài)度并不很積極。而發(fā)改委作為牽頭單位，可能對出版和教育的內(nèi)部運作并不熟悉，如果沒有其他兩個部門的配合，改革的前景并不容樂觀?！钡?，打破教材壟斷的改革必將前行，正如發(fā)改委體制改革司司長范恒山所言，改革就是要“探索路徑，測試風(fēng)險，積累經(jīng)驗”。
