近年來，住房公積金被挪用案頻頻發(fā)生。湖南衡陽２．５３億元住房公積金被違
            規(guī)挪用，湖南郴州市公積金管理中心原主任李樹彪挪用１．２億元公積金，陜西省住
            房公積金管理中心原副主任王道生、王長(zhǎng)生等挪用貪污公積金２８００多萬元……當(dāng)
            前主流觀點(diǎn)認(rèn)為，住房公積金屢遭挪用，主要原因在于監(jiān)管缺位。我認(rèn)為，此說法有
            些道理，但沒有揭示根本。監(jiān)管缺位，確實(shí)導(dǎo)致住房公積金很容易被挪用，但這只是
            充分條件。制度設(shè)計(jì)上的缺陷，則是住房公積金被挪用的必要條件。要從根本上杜絕
            住房公積金挪用問題，需要徹底重構(gòu)現(xiàn)行的住房公積金制度與監(jiān)管體系。
            　　一、住房公積金屢遭挪用的原因分析
            　　一件事情或者某個(gè)問題的出現(xiàn)，必須具備兩個(gè)條件：充分條件與必要條件。
            　?。ㄒ唬┏浞謼l件：監(jiān)管缺位
            　　這里以“全國住房積金第一案”為例進(jìn)行探討。該案的情況是這樣的，原郴州市
            的住房公積金管理中心主任李樹彪，從１９９９年９月８日到２００４年１月１５日
            總共４年零５個(gè)月的時(shí)間里，騙取公積金貸款和銀行貸款共計(jì)４４筆，平均每年作案
            １０多筆。
            　　李樹彪是如何得逞的？
            　　據(jù)國務(wù)院１９９６年８月發(fā)布的“國辦發(fā)［１９９６］３５號(hào)”文件規(guī)定，承辦
            住房公積金金融業(yè)務(wù)的受托銀行，原則上一座城市托一家辦理。但湖南檢察機(jī)關(guān)調(diào)查
            顯示，在郴州的各大商業(yè)銀行和城市信用社，李樹彪開設(shè)了數(shù)十個(gè)公積金賬戶。工行
            郴州市信貸部一位人士說，“誰能給他更大好處，他就把公積金存在那家銀行”
            　?。保梗梗鼓陮?shí)施的《住房公積金管理?xiàng)l例》明確規(guī)定，“公積金管理中心不得提
            供擔(dān)保”。但李樹彪一旦向關(guān)聯(lián)銀行提出抵押擔(dān)保，銀行辦理貸款均一路綠燈，甚至
            不問對(duì)方是什么單位、具體做什么項(xiàng)目。郴州賓館一位負(fù)責(zé)人說，該賓館就依托李樹
            彪，用公積金作為擔(dān)保從銀行貸出１０００多萬元用于賓館資金周轉(zhuǎn)。辦案組一位人
            士則透露，２００２年郴州曾啟動(dòng)一個(gè)城建項(xiàng)目，因資周轉(zhuǎn)不過來，也由政府出面以
            住房公積金抵押從銀行調(diào)用數(shù)筆資金。
            　　從上述情況看，李樹彪之所以得逞，源于住房公積金管理中心內(nèi)部、外部監(jiān)管的
            形同虛設(shè)。先看內(nèi)部監(jiān)管，以住房公積金給郴州賓館作擔(dān)保，為某城建項(xiàng)目作抵押，
            按規(guī)定是絕對(duì)禁止的，也不是一個(gè)人就能辦成的，需要多道程序。但是，公積金管理
            中心卻毫無制約機(jī)制，李樹彪一人說了算。而且，據(jù)報(bào)道，李樹彪是否上班，公積金
            管理中心沒有人知道，也沒有人關(guān)心。
            　　至于外部監(jiān)管，同樣缺失，從而導(dǎo)致國家規(guī)定形同虛設(shè)。當(dāng)然，這也是目前各個(gè)
            住房公積金管理中心的通病。據(jù)《住房公積金管理?xiàng)l例》，住房公積金的管理實(shí)行住
            房公積金管理委員決策、住房公積金管理中心運(yùn)作、銀行專戶存儲(chǔ)、財(cái)政監(jiān)督的運(yùn)作
            機(jī)制，然而，對(duì)住房公積金管理中心的監(jiān)管，屬于同級(jí)監(jiān)管，由建設(shè)部門牽頭，會(huì)同
            財(cái)政、審計(jì)、銀行進(jìn)行。
            　　然而，住房公積金管理委員會(huì)是一個(gè)松散的、協(xié)調(diào)性的機(jī)構(gòu)。管理委員會(huì)主任一
            般都是由常務(wù)副市長(zhǎng)或市政府秘書長(zhǎng)兼職，管理委員會(huì)委員則包括該級(jí)政府幾乎所有
            的組成部門的負(fù)責(zé)人，包括財(cái)政、建設(shè)、婦聯(lián)等等。這種模式在決策上難以集中，監(jiān)
            管上難以統(tǒng)一。正所謂人人監(jiān)管，就等于無人監(jiān)管。
            　　所以，在實(shí)際操作過程中，公積金運(yùn)行往往由管理中心說了算。住房公積金使用
            過程中的重大事項(xiàng)如不報(bào)告，住房公積金管理委員會(huì)只能成為“聾子”、“瞎子”很
            難行使其管理、監(jiān)督職能。
            　　（二）必要條件：制度設(shè)計(jì)存在缺憾
            　　住房公積金機(jī)構(gòu)的定位問題，是制度設(shè)計(jì)缺陷的最直接體現(xiàn)。據(jù)《住房公積金管
            理?xiàng)l例》，公積金管理中心被定位于“不以贏利為目的的事業(yè)單位”，隸屬于地方政
            府部門。但是，這個(gè)定位只是名義上的，在實(shí)踐中，住房公積金管理中心盡管是事業(yè)
            單位，但屬于自收自支單位，他們必須自己養(yǎng)活自己。而且，他們需要保證資金的增
            值。而當(dāng)前住房公積金可以增值的途徑，除了存貸差，最主要的就是購買國債。于是，
            住房公積金這個(gè)公共資金，進(jìn)行了商業(yè)化的管理。而商業(yè)化運(yùn)作，必然造成管理者追
            求利益和其福利的最大化。
            　　當(dāng)然，住房公積金制度設(shè)計(jì)上最根本的缺陷在于，與制度創(chuàng)建的初衷相違背。從
            制度創(chuàng)建的目的看，住房公積金是用來解決低收入人群住房基本需要的。但是，一方
            面，用人單位為職工提供補(bǔ)助，實(shí)際上原來福利分房制度單位責(zé)任的轉(zhuǎn)化形式。房改
            明確了單位不再提供福利房的原則，因此轉(zhuǎn)而提供住房公積金補(bǔ)助，對(duì)單位來說沒有
            增加額外的責(zé)任，只是采取一種新形式而已。另一方面，從當(dāng)前的情況看，住房公積
            金并沒有起到解決低收入人群住房基本需要的目的，反而加大了收入差距。例如筆者
            所在的單位，住房公積金是按照職位（級(jí)別）、職稱、工作年齡等分配的，譬如，司
            局級(jí)干部的住房公積金比普通職員高２０００元以上，真正缺少住房的人每個(gè)月只有
            幾百元錢的住房公積金。即使對(duì)中等收入家庭來說，１年的積累約為４０００多元，
            對(duì)比房?jī)r(jià)只是杯水車薪。然而住房需要是不能等的，如果沒有父母提供的住房，年輕
            人就必須在公積金之外，另外拿出一部分收入用以租房，出現(xiàn)雙重住房負(fù)擔(dān)；或者從
            公積金貸款買房，這實(shí)質(zhì)上也是預(yù)支未來的收入，與積累制是相悖的。于是，有房的
            人，可以購買第二套乃至第三套住宅，沒有錢的人，只好租房住。
            　　由于制度設(shè)計(jì)上的根本缺陷，很多繳存住房公積金的人依然買不起房子，而相當(dāng)
            一部分住房公積金閑置，據(jù)中國人民銀行《２００４年房地戶金融報(bào)告》，截至２０
            ０４年末，除去個(gè)人住房貸款和購買國債，全國仍有沉淀資金２０８６．３億元，占
            繳存余額的比例為４２．６％。這么一大筆住房公積金沉淀，無疑為某些人的挪用創(chuàng)
            造了必要條件。
            　　試想，如果資金處于充分流動(dòng)的狀態(tài)下，一旦被挪用的話，被發(fā)現(xiàn)的概率要高很
            多。
            　　二、從根本上杜絕公積金挪用，要從制度設(shè)計(jì)與監(jiān)管上雙管齊下
            　?。ㄒ唬┲贫仍O(shè)計(jì)上：住房公積金制度需要徹底重構(gòu)
            　　如果一項(xiàng)制度與其設(shè)立的初始目標(biāo)相背離，那么，我們只有兩種選擇：要么廢除，
            要么徹底變革，即重構(gòu)。
            　　對(duì)于住房公積金制度而言，如果廢除，那么，可以將職工已經(jīng)繳存的資金轉(zhuǎn)入養(yǎng)
            老金賬戶或者支付給職工。這樣一來，這項(xiàng)住房福利制度的改革就回到了起點(diǎn)。如果
            不廢除，就需要從根本上進(jìn)行住房公積金制度的重構(gòu)，采取措施讓制度的運(yùn)行向初始
            設(shè)定的目標(biāo)進(jìn)行。
            　?。?、嚴(yán)格限定住房公積金享受群體
            　　住房公積金制度必須針對(duì)低收入階層。這項(xiàng)制度要名副其實(shí)，就必須體現(xiàn)福利的
            本質(zhì)，應(yīng)該針對(duì)低收入階層，中高收入階層不得享有。國家可以出臺(tái)低收入階層的劃
            分標(biāo)準(zhǔn)，各個(gè)城市可以根據(jù)具體情況在國家標(biāo)準(zhǔn)的范圍之內(nèi)浮動(dòng)。低收入階層的劃分
            標(biāo)準(zhǔn)確定之后，政府強(qiáng)制各個(gè)單位對(duì)這些低收入階層提供住房公積金，具體可以采取
            從職工工資中提取一定比例、單位和政府補(bǔ)助一定比例，或者純由單位和政府補(bǔ)貼一
            定比例的辦法。
            　?。?、把住房公積金管理中心轉(zhuǎn)變成金融機(jī)構(gòu)，即成立政策性的住房銀行
            　　把住房公積金管理中心轉(zhuǎn)變成金融機(jī)構(gòu)，即設(shè)立住房銀行。住房銀行必須為非營(yíng)
            利的機(jī)構(gòu)，是公積金的存代機(jī)構(gòu)，也是住房抵押貸款或者按揭貸款業(yè)務(wù)的唯一金融機(jī)
            構(gòu)。
            　　對(duì)于住房公積金繳存職工而言，通過住房銀行的抵押或者按揭貸款，享受低利率，
            貸款額度可以高于現(xiàn)在的最高限額，譬如為４０萬元，具體可以根據(jù)不同城市的情況
            而不同。
            　　住房銀行純粹屬于政策性銀行。不得提供房地產(chǎn)開發(fā)貸款，也不是購買債券或者
            進(jìn)行其它任何投資活動(dòng)，所有資金只能用于百姓的購房抵押貸款或者按揭貸款，存貸
            差，只能補(bǔ)充公積金。住房銀行的收入只能從財(cái)政撥款，而不得從存貸差中獲益。
            　　對(duì)于不享有住房公積金的中高收入階層而言，如果需要購房抵押貸款或進(jìn)按揭貸
            款的，可以通過住房銀行，但是利率相應(yīng)的提高，相當(dāng)于當(dāng)前的商品房貸款利率。各
            大商業(yè)銀行的住房抵押貸款或者按揭貸款業(yè)務(wù)同時(shí)廢止，但這些商業(yè)銀行可以提供房
            地戶開發(fā)貸款。
            　　我們不必?fù)?dān)心中高收入者可能假冒低收入者去享受低利率的公積金貸款，因?yàn)椋?
            第一，他們沒有公積金繳存憑證，第二，現(xiàn)在都實(shí)行存款實(shí)名制，可以從銀行聯(lián)網(wǎng)查
            到他們的收入情況。
            　　成立住房銀行的這種設(shè)想的考慮是：
            　　（１）對(duì)于老百姓而言，住房屬于最近基本的生存資料，它并非純粹的商品，不
            應(yīng)該走商業(yè)貸款的路子。住房貸款雙軌并行，容易造成公積金貸款被“歧視”即開發(fā)商
            和銀行對(duì)住房公積金貸款拒絕。商業(yè)貸款的利潤(rùn)明顯高于公積金貸款，手續(xù)、周期也
            相對(duì)簡(jiǎn)便快捷，于是，許多開發(fā)商在和銀行的合作中，都“約定”開發(fā)商為其推介自營(yíng)
            性貸款。
            　?。ǎ玻┮恍┑胤降墓e金管理中心將歸集的資金按一定比例定期存入銀行賺取收
            益，或?qū)①Y金再貸出享受存貸利差。這正是金融機(jī)構(gòu)所承擔(dān)的職能。所以，在此基礎(chǔ)
            上成立住房銀行，相對(duì)容易操作。
            　?。ǎ常┏闪⒄咝缘淖》裤y行，可以解決當(dāng)前的住房公積金的支用設(shè)計(jì)存在缺陷：
            手續(xù)繁瑣、審批時(shí)間長(zhǎng)。譬如，一些地方設(shè)置強(qiáng)制性服務(wù)，貸款條件多、程序繁雜，
            如擔(dān)保等，完全沒有必要，這讓辦理個(gè)人貸款業(yè)務(wù)的人煩不勝煩。直接通過住房銀行
            辦理貸款，審核起來簡(jiǎn)便、快捷。
            　?。ǘ┲匦略O(shè)計(jì)住房公積金監(jiān)管體系
            　?。臁⒃O(shè)立獨(dú)立的住房銀行監(jiān)管局
            　　當(dāng)前，各公積金管理中心實(shí)行獨(dú)立核算、獨(dú)立經(jīng)營(yíng)，在同級(jí)監(jiān)督不力的情況下很
            容易形成資金脫離公眾視線的資金“孤島”。而且，管委會(huì)發(fā)揮不了應(yīng)有作用，公積
            金往往容易被政府意志甚至個(gè)人意志所左右。
            　　將公積金管理中心改革成住房銀行之后，住房公積金管委會(huì)予以撤銷。同時(shí)，成
            立獨(dú)立的住房銀行監(jiān)管局，徹底改變當(dāng)前的住房公積金監(jiān)管體制下的缺位現(xiàn)象。
            　　住房銀行監(jiān)管局，獨(dú)立于人民銀行，也獨(dú)立于銀監(jiān)局，是直接隸屬于國務(wù)院的監(jiān)
            管機(jī)構(gòu)。它的職責(zé)是監(jiān)管住房銀行的運(yùn)作。住房銀行監(jiān)管局設(shè)立區(qū)片性的分支機(jī)構(gòu)，
            譬如住房銀行監(jiān)管局東北分局，并實(shí)行垂直管理，不受地方政府的約束。
            　?。?、住房銀行和住房銀行監(jiān)管局有義務(wù)及時(shí)公開報(bào)告，審計(jì)部門對(duì)住房銀行監(jiān)管
            局和住房銀行的工作進(jìn)行監(jiān)督
            　　住房銀行必須每個(gè)季度公布季報(bào)，對(duì)本季度的住房公積金及住房信貸等業(yè)務(wù)運(yùn)作，
            進(jìn)行公開。住房銀行監(jiān)管局，每半年公布對(duì)各住房銀行運(yùn)作的監(jiān)督報(bào)告。
            　　審計(jì)部門每年要公開發(fā)布對(duì)住房銀行監(jiān)管局和住房銀行的審計(jì)報(bào)告。目前，審計(jì)
            部門對(duì)各政府部門的監(jiān)督，起到了積極作用，審計(jì)部門今后要繼續(xù)發(fā)揮積極的監(jiān)督作
            用。
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