中國小額信貸發(fā)展跟不上經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也跟不上農(nóng)村金融需求的要求。桔生淮南而為枳，小額信貸在中國的水土不服，是由于缺乏其發(fā)展的制度環(huán)境，是沒有真正引進(jìn)小額信貸的精髓，還是缺乏對小額信貸的創(chuàng)新？
【網(wǎng)絡(luò)版專稿】小額信貸作為一種有效的扶貧和金融發(fā)展的手段已在世界上被愈來愈多的人所接受。數(shù)以萬計的小額信貸項目和小額信貸機(jī)構(gòu)力圖把金融服務(wù)推進(jìn)到那些以往得不到此類服務(wù)的貧民階層和微型企業(yè)中去。鑒于小額信貸在扶貧和經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中的巨大作用，聯(lián)合國把2005年定為世界小額信貸年。最近，孟加拉的鄉(xiāng)村銀行 (格萊珉銀行，GB) 和鄉(xiāng)村銀行的創(chuàng)始人穆罕默德.尤努斯教授榮獲2006年的諾貝爾和平獎，這也充分證明了國際社會對扶貧事業(yè)和對小額信貸在扶貧進(jìn)程中所起作用的高度重視和肯定。
國際上一般把對低收入的人群和微型企業(yè)所提供的金融服務(wù)稱為微型金融 （Microfinance)。在中國，我們翻譯成小額信貸，其中一個原因是現(xiàn)在中國的小額信貸機(jī)構(gòu)只從事小額貸款業(yè)務(wù)。本文中，我們?nèi)匝赜眯☆~貸款的提法。小額信貸系指對低收入的人群和微型企業(yè)所提供的金融服務(wù)，包括小額的貸款，存款，匯款，小額保險及其他方面的金融服務(wù)。小額信貸包括在農(nóng)村和城市進(jìn)行的小額信貸服務(wù)。小額信貸所提供的貸款范圍包括各種各樣的創(chuàng)收活動：農(nóng)、牧、漁業(yè)、微型非農(nóng)企業(yè)、小商小販等等，因此小額信貸往往與微型企業(yè)的發(fā)展連在一起。
小額信貸在國際上的迅速興起反映了對過去金融扶貧方式的反思?？紤]到較高的操作成本及貸款風(fēng)險，商業(yè)銀行一般不太愿意對低收入階層提供貸款服務(wù)，貧困人口被視為不具信用 。在上個世紀(jì)八十年代以前，傳統(tǒng)的觀點認(rèn)為政府可以在農(nóng)村金融和小額信貸市場上發(fā)揮積極作用，并傾向于進(jìn)行直接干預(yù)，通過增加信貸供給的方法來增加農(nóng)民和貧困人口的信貸可得性。不少國家的政府和國際發(fā)展機(jī)構(gòu)一方面建立了國有的農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行之類的專門金融機(jī) 構(gòu)，并通過其發(fā)放大量低息的農(nóng)業(yè)、扶貧貸款 。另一方面，政府制定并實行存貸款利率的法定上限。由于政策 、項目執(zhí)行機(jī)構(gòu) 和指導(dǎo)思想上存在的問題 ，加上對吸收存款沒有予以應(yīng)有的重視 ，這類國家扶持的金融機(jī)構(gòu)的扶貧效果往往不如人意。迄今為止幾乎所有采取貼息貸款扶貧方式的國家都不同程度地面臨著難以瞄準(zhǔn)窮人的問題，因而貼息貸款相當(dāng)多的利益難以到達(dá)窮人，甚至為非窮人所攫取，貸款的按期還款率也很低。貼息貸款還扭曲了農(nóng)村金融市場資源的配置，不利于商業(yè)性可持續(xù)的金融機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生和發(fā)展，阻礙了農(nóng)村金融市場的發(fā)育。從上個世紀(jì)80年代起，經(jīng)過反思和一些實驗性的項目, 國際社會對農(nóng)村金融有了新的認(rèn)識，認(rèn)為政府的作用主要是制訂規(guī)則，而不是直接去通過農(nóng)業(yè)銀行或發(fā)展銀行去發(fā)放低息的貸款。
我們可以把小額信貸看成一種金融創(chuàng)新，小額信貸是在總結(jié)了傳統(tǒng)的發(fā)展中國家和國有發(fā)展銀行對窮人和微型企業(yè)貸款的經(jīng)驗教訓(xùn)，并吸收了民間非正規(guī)借貸的特點發(fā)展起來的。小額信貸進(jìn)行了金融工具，金融手段和金融組織方面的創(chuàng)新。就成本和收益方面來說，小額信貸機(jī)構(gòu)一方面以較高的利息（或商業(yè)利率）提高了機(jī)構(gòu)的收益，另一方面通過降低交易成本并把其中一部分成本轉(zhuǎn)移給貸款戶降低成本。小額信貸機(jī)構(gòu)利用小組聯(lián)保，動態(tài)激勵, 經(jīng)常還款等手段來控制無抵押貸款的信貸風(fēng)險。
從小額信貸的目標(biāo)上，我們可以把小額信貸分為制度主義和福利主義兩大陣營。前者更強調(diào)小額信貸機(jī)構(gòu)的可持續(xù)性和財務(wù)可持續(xù)性，以印尼的人民銀行 (BRI and Unit Dasa) 和玻利維亞的陽光銀行(Bancosol) 為代表；墨西哥的村銀行模式在減少貸款交易成本方面的創(chuàng)新也受到越來越多人的推崇。后者則更注意項目對改善窮人經(jīng)濟(jì)和福利的影響，以孟加拉鄉(xiāng)村銀行為代表。機(jī)構(gòu)目標(biāo)的不同也帶來服務(wù)對象的差異。如福利主義的孟加拉鄉(xiāng)村銀行瞄準(zhǔn)的主要是無地和少地的婦女。盡管這些成功的小額信貸模式強調(diào)的重點不同，采用的貸款方式不盡相同，但他們的共同之處是：他們都是在本土，根據(jù)當(dāng)?shù)氐淖匀唬鐣徒?jīng)濟(jì)條件進(jìn)行金融創(chuàng)新而成長起來的；他們都強調(diào)既為低收入階層和微型企業(yè)服務(wù)，又十分注重機(jī)構(gòu)的財務(wù)可持續(xù)性， 從而能持久的為低收入階層和微型企業(yè)服務(wù)；他們都已經(jīng)成功的轉(zhuǎn)變成專門為窮人和微型企業(yè)服務(wù)的銀行。
發(fā)展小額信貸在我國有著及其重要的現(xiàn)實意義。隨著金融改革的深化，國有商業(yè)銀行正在減少，甚至于撤出在農(nóng)村地區(qū)的網(wǎng)點和貸款服務(wù)，資金的流向呈現(xiàn)出從農(nóng)村流往城市，從小城市流往大城市，從不發(fā)達(dá)地區(qū)流往發(fā)達(dá)地區(qū)的趨勢。在中西部廣大的農(nóng)村地區(qū)，包括縣城，不僅農(nóng)戶和微型企業(yè)貸款難的問題沒有解決，不少小型企業(yè)甚至中型企業(yè)也難以從正規(guī)金融機(jī)構(gòu)得到貸款支持。 企業(yè)和農(nóng)戶難以實現(xiàn)他們的投資機(jī)會，增加收入，平滑消費，從而提高他們的生活水平。因而，發(fā)展小額信貸對改善城鄉(xiāng)間，不同地區(qū)間和不同階層的收入分配，創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會，建設(shè)社會主義新農(nóng)村，以及構(gòu)建社會主義和諧社會，有著及其重要的意義?！ ?br> 正如鄉(xiāng)村銀行的創(chuàng)始人尤努斯教授最近在北京指出的，中國小額信貸的發(fā)展對實現(xiàn)聯(lián)合國有關(guān)把世界小額信貸的覆蓋面從現(xiàn)在的一億左右人口擴(kuò)大到二零一五年的一億七千五百萬人口也有著十分重要的意義。如果中國可持續(xù)的小額信貸能有一個較大發(fā)展的話，聯(lián)合國的目標(biāo)就可以輕而易舉的實現(xiàn)。
如果從社科院農(nóng)發(fā)所在1993年引入鄉(xiāng)村銀行模式的小額信貸算起, 小額信貸在中國已有十三年的歷史。但小額信貸在中國的發(fā)展總的來說不盡如人意。迄今為止，我們還看不到國內(nèi)有那家小額信貸機(jī)構(gòu)有希望發(fā)展成像孟加拉的格萊珉銀行，或印尼的人民銀行和波尼維亞的陽光銀行。為什么經(jīng)過十多年的發(fā)展，中國還沒有形成有影響力的可持續(xù)的小額信貸機(jī)構(gòu)？這跟中國作為一個發(fā)展中的，低收入人口和微型企業(yè)非常缺乏金融服務(wù)的大國地位極不相稱。我們甚至落后于跟中國小額信貸同時起步的鄰國蒙古人民共和國和柬埔寨。中國小額信貸發(fā)展跟不上經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也跟不上農(nóng)村金融需求的要求。桔生淮南而為枳，小額信貸在中國水土不服，是由于中國缺乏其發(fā)展的制度環(huán)境，是沒有真正引進(jìn)小額信貸的精髓，還是缺乏對小額信貸的創(chuàng)新？只有通過對對中國現(xiàn)有的小額信貸機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)研分析，并進(jìn)行國際比較，才能得出結(jié)論。
本文著重討論非政府組織的小額信貸項目和機(jī)構(gòu), 特別是由國際捐贈機(jī)構(gòu)資助、與國際規(guī)范接軌、以操作和財務(wù)可持續(xù)為目標(biāo)的非政府小額信貸機(jī)構(gòu)。本文還討論最近在五個試點省成立的商業(yè)性的小額信貸公司。本文簡單的討論現(xiàn)有金融機(jī)構(gòu)，主要是城市商業(yè)銀行在國際捐贈機(jī)構(gòu)支持下的金融產(chǎn)品和服務(wù)的下移。以上的這些機(jī)構(gòu)推行的小額信貸都是以可持續(xù)的向窮人和微型企業(yè)提供金融服務(wù)作為目標(biāo)的。農(nóng)行執(zhí)行的補貼性的扶貧貸款和部分城市執(zhí)行的低息甚至無息的下崗職工貸款不應(yīng)包括在小額信貸的范疇之內(nèi)。本文不討論中國農(nóng)村信用社執(zhí)行的小額信用貸款和聯(lián)戶擔(dān)保貸款。在信用社整體的機(jī)構(gòu)和體制改革到位以前，在經(jīng)營不好的信用社的退出機(jī)制沒有真正建立以前，大多數(shù)信用社執(zhí)行的政策性的小額信用貸款和聯(lián)戶擔(dān)保貸款難以達(dá)到可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。本文也不討論由地方政府主要用扶貧貸款資金在上世紀(jì)九十年代中后期執(zhí)行的大規(guī)模的小額信貸項目。由于其不可持續(xù)性以及扶貧貸款使用政策的變化，這些項目在九十年代后期就全面停止執(zhí)行了?！ ?br> 本文第一部分回顧小額信貸在中國的發(fā)展和國際捐贈者在其中所起的巨大作用。第二部分分析非政府的小額信貸在中國發(fā)展緩慢的原因。我們將從以下幾個方面進(jìn)行分析：政府的政策環(huán)境，小額信貸機(jī)構(gòu)自身的原因、小額信貸的資金來源與捐贈者、中國現(xiàn)有的金融機(jī)構(gòu)對小額信貸發(fā)展的影響、小額信貸中介服務(wù)行業(yè)的缺失。第三部分著重分析小額信貸近來的發(fā)展趨勢，即小額信貸發(fā)展的新階段。最后一部分是政策建議。
一. 小額信貸在中國的發(fā)展和創(chuàng)新
1.1. 中國的小額信貸機(jī)構(gòu)和項目
1993年，中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所首先將與國際規(guī)范接軌的孟加拉“鄉(xiāng)村銀行” 模式的小額信貸引入了中國，成立了“扶貧經(jīng)濟(jì)合作社”，首先在河北省的易縣，河南省的虞城縣和南召縣和陜西省的丹鳳縣建立了以孟加拉鄉(xiāng)村銀行的小額信貸為貸款模式的小額信貸扶貧社。1995年開始，聯(lián)合國開發(fā)計劃署（UNDP）和中國國際經(jīng)濟(jì)技術(shù)交流中心在全國17個省的48個縣（市）推行以扶貧等為目標(biāo)的小額信貸項目。開發(fā)計劃署后來在天津和河南的部分城市開展了針對下崗職工的城市小額信貸項目。隨后，還有一些國際組織相繼在我國開展了一些小額信貸項目。我國非政府小額信貸的機(jī)構(gòu)和項目發(fā)展的情況見表一。
表 1. 中國小額信貸發(fā)展情況一覽表
數(shù)據(jù)來源：作者調(diào)查數(shù)據(jù)。
從表一可以看出，在中國國內(nèi)較早開展和資助小額信貸項目和機(jī)構(gòu)的包括多邊捐贈機(jī)構(gòu)， 如聯(lián)合國的機(jī)構(gòu)，世界銀行、國際農(nóng)發(fā)基金、歐盟等；雙邊援助機(jī)構(gòu)，如加拿大發(fā)展援助署、澳大利亞發(fā)展援助署、荷蘭政府等；國際非政府組織和國內(nèi)的非政府組織，如中國扶貧基金會和社科院在縣級成立的扶貧社。需要說明的是，扶貧社和中國扶貧基金會也是收到國內(nèi)外捐贈者資助的。以上的項目和機(jī)構(gòu)，都或多或少的采用了國際上成功的小額信貸所采用的一些貸款方式，如小組擔(dān)保、分期還款、貸給婦女、動態(tài)激勵等。從項目覆蓋的縣數(shù)和資金投入總量來看，在國際多邊和雙邊捐贈機(jī)構(gòu)中，國際農(nóng)發(fā)基金、聯(lián)合國開發(fā)計劃署（UNDP）、聯(lián)合國兒基會、聯(lián)合國人口基金組織和澳發(fā)署是最重要的捐贈機(jī)構(gòu)。需要說明的是，我們一般把國際農(nóng)發(fā)基金在中國的項目看做是農(nóng)業(yè)發(fā)展項目，而非小額信貸項目。主要原因是國際農(nóng)發(fā)基金的項目由縣級政府機(jī)構(gòu)執(zhí)行和負(fù)責(zé)償還，一般是通過縣、鄉(xiāng)、村級政府機(jī)構(gòu)發(fā)放與回收，對農(nóng)戶貸款的利率低、期限長，和一般的小額信貸不一樣?！ ?br> 中國的小額信貸以國際機(jī)構(gòu)資助的項目為主, 基本是屬于引進(jìn)的, 而非本土成長起來的。以聯(lián)合國發(fā)展署、 聯(lián)合國兒基會所占項目的比例最高, 對至今中國小額信貸項目/機(jī)構(gòu)整體的影響也很大。即使是列入國內(nèi)項目的, 其中部分資金也是外來的?！ ?br> 經(jīng)過十多年的發(fā)展， 中國目前最主要的非政府的小額信貸機(jī)構(gòu)包括商務(wù)部交流中心管理的由UNDP資助的小額信貸機(jī)構(gòu)、社科院的扶貧經(jīng)濟(jì)合作社、中國扶貧基金會的小額信貸和四川省鄉(xiāng)村發(fā)展協(xié)會。
為了更清楚的了解中國小額信貸發(fā)展的情況，筆者在2005年對中國的非政府小額信貸機(jī)構(gòu)和項目進(jìn)行了一次全國性的調(diào)查。調(diào)查的抽樣情況見表二。這次調(diào)查基本上能反映中國非政府小額信貸機(jī)構(gòu)和項目的現(xiàn)狀。對主要的非政府小額信貸機(jī)構(gòu)的抽樣比例，UNDP資助的小額信貸機(jī)構(gòu)達(dá)64%，社科院的扶貧社 100 %，中國扶貧基金會83%，全部樣本數(shù)達(dá)到67個?！ ?br> 從表二還可以看出，在我們的樣本中，已經(jīng)注冊成非政府小額信貸機(jī)構(gòu)的有：UNDP資助的16家機(jī)構(gòu)，中國扶貧基金會六家機(jī)構(gòu)，社科院扶貧社 4 家機(jī)構(gòu)，世行資助的二家機(jī)構(gòu)，當(dāng)?shù)卣患覚C(jī)構(gòu)（四川省鄉(xiāng)村發(fā)展協(xié)會），和兒基會一家機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)或者注冊成社會團(tuán)體，或者注冊成民辦非企業(yè)單位，都是非贏利性的機(jī)構(gòu)。一般而言，從項目轉(zhuǎn)變?yōu)闄C(jī)構(gòu)后，其財務(wù)和機(jī)構(gòu)可持續(xù)的目標(biāo)更加明確。我們的樣本包括了絕大多數(shù)的已成立的小額信貸機(jī)構(gòu)。樣本中小額信貸機(jī)構(gòu)的執(zhí)行和資助機(jī)構(gòu)的情況見表三，樣本的地區(qū)分布見表四。調(diào)查樣本基本能反映中國小額信貸的地區(qū)分布: 西南最多, 其次西北, 再次華中, 華北, 體現(xiàn)了小額信貸機(jī)構(gòu)和項目的扶貧目標(biāo)。
表二. 2005年小額信貸調(diào)查小額信貸機(jī)構(gòu)抽樣情況報告
數(shù)據(jù)來源：作者調(diào)查數(shù)據(jù)。
表三. 樣本中主要小額信貸機(jī)構(gòu)（項目）的項目執(zhí)行和捐助機(jī)構(gòu)
數(shù)據(jù)來源：作者調(diào)查數(shù)據(jù)。
表四. 樣本的地區(qū)分布
數(shù)據(jù)來源：作者調(diào)查數(shù)據(jù)。
通過對調(diào)查數(shù)據(jù)的分析，我們發(fā)現(xiàn)，中國的小額信貸項目和機(jī)構(gòu)主要以扶貧，婦女，兒童發(fā)展為目標(biāo)。80%以上的項目位于國定貧困縣，不少在交通不便的山溝里。選擇的項目鄉(xiāng)鎮(zhèn)：在我們整理出的44個縣中， 21個縣選擇最貧困的鄉(xiāng)鎮(zhèn)， 16個縣選擇出經(jīng)濟(jì)水平較差，七個縣選擇出經(jīng)濟(jì)水平一般的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。 也就是說，幾乎所有的項目都沒有通常意義上的基于可持續(xù)發(fā)展的市場調(diào)查，大多數(shù)項目在設(shè)計時只考慮扶貧，沒有考慮可持續(xù)發(fā)展。也沒有考慮項目能持續(xù)多少年。在項目開始時，42個項目縣要求借款戶必須是貧困戶，2個項目縣未明確要求借款戶必須是貧困戶。到調(diào)查時 (2005年)，未明確要求借款戶必須是貧困戶的縣增加到8個，其中，6個縣明確要求借款戶不要貧困戶。除個別縣外，項目都要求借款戶必須有勞動能力。每個貸款戶的平均貸款額度小也說明項目明確的扶貧目標(biāo)。
我們發(fā)現(xiàn)，中國運行比較好的非政府的小額信貸機(jī)構(gòu)大多采取了如下的小額信貸模式：
* 貸款條件: 最基層的單位是小組和中心 ，一般五人自愿組成一小組，五到六個 小組成為一個中心。小組長和中心主任由民主選舉產(chǎn)生。參加小組、出席中心會及小組貸款聯(lián)保是獲得貸款的條件， 貸款不需抵押、擔(dān)保。
* 貸款的發(fā)放 : 一 般按2-2-1順序, 先貸給兩個組員, 兩周后再貸給另外兩名組員，最后貸給小組長。在發(fā)放貸款時, 扣除應(yīng)收利息的一半。
* 小組基金和強制存款: 在發(fā)放貸款時, 農(nóng)戶需將5%的貸款作為小組基金交由項目保管，另外，借款人每周須向項目存一元錢，借款人將本息還清后, 可以要回小組基金。
* 貸款的期限，金額及利息率：貸款期一般為一年。每周或每兩周還一次款。第一次貸款的上限不超過1,000 元人民幣。歸還后再借, 并增至1,500元, 2,000元等 。名義利息率8%, 實際利息率達(dá)到16%左右。
以上的做法與孟加拉鄉(xiāng)村銀行不完全相同。首先，孟加拉鄉(xiāng)村銀行貸款是貸給小組， 而我們是貸給小組內(nèi)的單個農(nóng)戶。其次，鄉(xiāng)村銀行的小組基金年底不歸還給貸 款戶。再次，鄉(xiāng)村銀行每周一次中心會，而我們有些項目已延長至10天至二周 開一次中心會，也有的實際上很少開中心會 ?！ ?br> 從控制信貸風(fēng)險和瞄準(zhǔn)貧困戶來講，主要起作用的機(jī)制首先是小組聯(lián)保，小組成員之間有互相擔(dān)保的責(zé)任，形成自身內(nèi)部的約束機(jī)制。其次是正向動態(tài)激勵，即連續(xù)貸款的方式。小組全體成員在按時還清所有借款本金和利息之后，可以獲得更大額度的后續(xù)貸款。再次是小組基金和強制存款的風(fēng)險金作用，如果一個貸款戶不能還款，小額信貸機(jī)構(gòu)可以扣下她的小組基金和強制存款。最后是分期還款，即每周，或每二周還一次款。中心會議的主要作用是保證放款和還款的透明度，使貸款戶之間，使貸款戶對信貸員能夠有效地發(fā)揮監(jiān)督作用。
總的來講，中國非政府的小額信貸機(jī)構(gòu)主要是摹仿鄉(xiāng)村銀行模式的小額信貸，在金融產(chǎn)品的創(chuàng)新上還有待努力?！ ?br>
1.2. 國際捐贈機(jī)構(gòu)對中國小額信貸的支持
中國小額信貸的發(fā)展是與國際捐贈機(jī)構(gòu)，特別是多邊和雙邊援助機(jī)構(gòu)的支持分不開來。我們甚至可以說，中國小額信貸的發(fā)展是在國際組織的推動下發(fā)展起來的。作為社科院扶貧社的支持者和推動者，孟加拉的鄉(xiāng)村銀行基金會對推動中國小額信貸的發(fā)展也功不可沒。捐贈機(jī)構(gòu)支持中國小額信貸方法，工具及其變化見表五。
表五: 捐贈機(jī)構(gòu)支持中國小額信貸情況的總結(jié)
* 表示正在準(zhǔn)備或打算執(zhí)行的項目
數(shù)據(jù)來源：作者調(diào)查數(shù)據(jù)。
我們把捐贈機(jī)構(gòu)支持小額信貸的方式分為：新建機(jī)構(gòu)和項目的升級 ，非政府小額信貸機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型，下移 (正規(guī)金融機(jī)構(gòu)金融產(chǎn)品和服務(wù)下移) ，市場和服務(wù)領(lǐng)域。 新建機(jī)構(gòu)和項目及升級再細(xì)分為：小額信貸項目，非政府小額信貸機(jī)構(gòu)，村基金和社區(qū)基金，商業(yè)性小額信貸公司。支持工具分為：低息貸款+技術(shù)支持，提供貸款資本金 +技術(shù)支持，股份投資+技術(shù)支持，僅僅技術(shù)支持?！ ?br> 通過低息貸款加技術(shù)支持支持新建項目的主要是國際農(nóng)發(fā)基金從八十年代初在中國開展的項目。通過提供貸款資本金 （贈款）加技術(shù)支持新建項目的主要有聯(lián)合國開發(fā)計劃署, 兒基會(九十年代中期)，人口基金組織, 加發(fā)署等 (九十年代中期)。通過低息貸款加技術(shù)支持新建非政府小額信貸機(jī)構(gòu)是世行的秦巴扶貧項目在三個縣的小額信貸試點。通過提供貸款資本金 加技術(shù)支持新建非政府小額信貸機(jī)構(gòu)一是孟加拉鄉(xiāng)村銀行基金會和澳發(fā)署對扶貧社的支持，二是開發(fā)計劃署大多數(shù)的項目在商務(wù)部交流中心的支持下轉(zhuǎn)為小額信貸機(jī)構(gòu) (九十年代早中期)，三是香港嘉道里基金會對中國扶貧基金會的支持。在提供技術(shù)支持方面，福特基金會對扶貧社提供了很多技術(shù)支持，美國鄉(xiāng)村銀行基金會和法國沛豐等也對中國的小額信貸機(jī)構(gòu)提供技術(shù)支持。
通過提供貸款資本金和技術(shù)支持村基金和社區(qū)基金的有國際鶴類基金會對貴州草海項目的支持，福特基金會提供了技術(shù)支持。另外，香港樂施會、澳發(fā)署在青海林業(yè)項目和新西蘭發(fā)發(fā)展署在甘肅支持兩個縣的村基金項目。
從2005年開始，中國人民銀行開始倡導(dǎo)商業(yè)性小額信貸的試點。商業(yè)性的小額信貸公司已經(jīng)在五個試點省成立。對在小額信貸公司感興趣進(jìn)行股份投資加技術(shù)支持的主要有國際金融公司和德國復(fù)興銀行。對新建小額信貸公司準(zhǔn)備提供技術(shù)支持的有德國技術(shù)合作公司。德國技術(shù)合作公司還與人民銀行有一個支持五省小額信貸試點的項目。另外，亞洲開發(fā)銀行支持了內(nèi)蒙和貴州兩省小額信貸公司標(biāo)書的準(zhǔn)備和招標(biāo)。
德國復(fù)興銀行正在準(zhǔn)備通過低息貸款和技術(shù)支持幫助內(nèi)蒙古赤峰市的非政府小額信貸機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型。聯(lián)合國開發(fā)計劃署也在考慮幫助赤峰和貴州興仁縣的小額信貸機(jī)構(gòu)實行轉(zhuǎn)型。
在正規(guī)金融機(jī)構(gòu)下移產(chǎn)品和服務(wù)到微型和小型企業(yè)方面，世行和德國復(fù)興銀行準(zhǔn)備通過國開行對中國的城市商業(yè)銀行進(jìn)行支持。目前正在內(nèi)蒙包頭商業(yè)銀行和浙江臺州商業(yè)銀行進(jìn)行試點?！ ?br> 在小額信貸的市場和服務(wù)領(lǐng)域（培訓(xùn)、信息交流、研究等）比較積極的國際捐贈機(jī)構(gòu)包括：扶貧協(xié)商小組和福特基金會。另外，開發(fā)計劃署和澳發(fā)署也支持了中國小額信貸政策研究。
我們注意到，捐贈者對小額信貸的支持正在從偏重扶貧和社會目標(biāo)向偏重機(jī)構(gòu)的可持續(xù)性發(fā)展的商業(yè)性小額信貸轉(zhuǎn)變。這導(dǎo)致了支持手段的變化：從支持非政府的小額信貸機(jī)構(gòu)和項目轉(zhuǎn)為更多的支持商業(yè)性的小額信貸公司，支持金融產(chǎn)品和服務(wù)下移。支持工具也發(fā)生了變化：從提供資本金和再融資過渡到股本投資和僅僅提供技術(shù)支持。捐助者也發(fā)生了變化：德國技術(shù)合作公司、國際金融公司、世行，、亞行和德國復(fù)興銀行變成主要的資助機(jī)構(gòu)。在支持扶貧為重點的小額信貸方面，有重點支持社區(qū)基金的趨勢，如世行最近支持財政部和扶貧辦開展村級基金的項目。最后，隨著商業(yè)化的進(jìn)展，小額貸款的產(chǎn)品有多樣化的趨勢，如引進(jìn)小額保險、小額匯款、支付手段等支持手段及市場發(fā)展趨于多樣化：小額信貸機(jī)構(gòu)的信用評級、信貸打分、電子計算機(jī)系統(tǒng)的應(yīng)用等。
1.3. 捐贈機(jī)構(gòu)和小額信貸項目和機(jī)構(gòu)對中國小額信貸的貢獻(xiàn)
捐贈機(jī)構(gòu)對中國小額信貸能夠作出的貢獻(xiàn)在很大程度上取決于小額信貸的政策環(huán)境等外部因素。與許多其他國家相比，捐贈機(jī)構(gòu)在中國所面臨的外部限制政策較多：小額信貸機(jī)構(gòu)的法律地位沒有解決，難以從事小額貸款以外的服務(wù)，對利率和產(chǎn)品的限制等。在不少情況下，國際捐贈機(jī)構(gòu)，特別是多邊和雙邊援助機(jī)構(gòu)，難以決定在什么地方開展項目，與誰合作，捐贈機(jī)構(gòu)必須與地方政府一起執(zhí)行項目，導(dǎo)致地方政府（主要是縣級政府）在對部分項目和小額信貸機(jī)構(gòu)的控制，而政府可能有不同的目標(biāo)。八十年代和九十年代初期在中國普遍存在的小額扶貧貸款必須是低利率的觀念，至少必須低于信用社的利率水平，也對可持續(xù)的小額信貸機(jī)構(gòu)有負(fù)面的影響。另外，國內(nèi)也缺少專門的小額信貸的技術(shù)力量和專業(yè)的專家隊伍。
捐贈機(jī)構(gòu)和小額信貸項目和機(jī)構(gòu)，特別是相對來說既扶貧又能持續(xù)經(jīng)營的機(jī)構(gòu)對中國小額信貸發(fā)展的貢獻(xiàn)包括：
* 幫助創(chuàng)造了非政府小額信貸機(jī)構(gòu)，實現(xiàn)了從項目到機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)變和相對獨立于地方政府運行， 為今后發(fā)展打下基礎(chǔ)；
* 把扶貧小額貸款的利率，實際上從原來的百分之三到五，提到百分之十六到十七，也改變了政府和不少人對利率的看法；
* 先于正規(guī)的金融機(jī)構(gòu)實驗小額扶貧貸款的貸款方法，并初步證明，農(nóng)民，貧困戶是能夠還款的，只要有比較好的管理和信貸方法，項目和機(jī)構(gòu)設(shè)計合理，即使是在貧困地區(qū)，小額信貸機(jī)構(gòu)是可以實現(xiàn)持續(xù)經(jīng)營的；
* 把信貸與扶貧以外的其他社會發(fā)展目標(biāo)相結(jié)合，如提高婦女地位，改善農(nóng)村健康水平，農(nóng)民培訓(xùn)和農(nóng)業(yè)推廣等；
* 為人民銀行推動商業(yè)性小額信貸在全國五省的試點和目前商業(yè)性的小額信貸提供了經(jīng)驗教訓(xùn)。
二．小額信貸在中國發(fā)展緩慢的原因
迄今為止，中國的非政府小額信貸機(jī)構(gòu)和項目達(dá)到300家左右。比較大的機(jī)構(gòu)和項目的覆蓋面達(dá)到5000左右的農(nóng)戶，小的不到1000戶。在這300家左右的小額信貸機(jī)構(gòu)和項目中，能正常運行的不到五分之一。目前真正能達(dá)到操作可持續(xù)性的機(jī)構(gòu) （即剔除補貼后，利息和其他收入可以補償操作成本，呆帳損失和帶有補貼性的資金成本）屈指可數(shù)，能達(dá)到財務(wù)可持續(xù)性的機(jī)構(gòu)（即剔除補貼后，利息和其他收入可以補償操作成本，呆帳損失和按市場利息率計算的資金成本）更是微乎其微。不少小額信貸機(jī)構(gòu)面臨嚴(yán)重的挑戰(zhàn)，貸款資本金在不斷縮小?？梢圆豢鋸埖恼f，如果沒有進(jìn)一步的外來的資金支持，沒有小額信貸機(jī)構(gòu)自身動筋傷骨的改革，在未來三到四年內(nèi)，現(xiàn)有的絕大多數(shù)非政府小額信貸機(jī)構(gòu)和項目會陷入困境，停止運行。
中國非政府小額信貸發(fā)展不順利的原因是多重的，主要有以下幾點：
第一是缺乏發(fā)展小額信貸的政策環(huán)境：小額信貸發(fā)展比較好的國家，政府都有一定的支持小額信貸長遠(yuǎn)發(fā)展的制度框架。其框架主要包括以下兩點：一是給予小額信貸機(jī)構(gòu)明確的法律地位，并在小額信貸機(jī)構(gòu)發(fā)展到一定階段后，允許其擴(kuò)大其金融業(yè)務(wù)，直至可以吸收存款；二是對小額信貸有一個監(jiān)管的框架，不吸收存款時采用非審慎監(jiān)管的辦法，或注冊登記的辦法，可以依法進(jìn)行小額信貸業(yè)務(wù)。在吸收存款時轉(zhuǎn)為正規(guī)的小額信貸銀行，銀監(jiān)部門采用審慎監(jiān)管的辦法。由于小額信貸機(jī)構(gòu)不同于一般金融的特點，對小額信貸的監(jiān)管可以是現(xiàn)有監(jiān)管機(jī)構(gòu)中新成立的獨立的部門，或獨立于現(xiàn)有監(jiān)管機(jī)構(gòu)以外。此外，政府還對經(jīng)營良好的小額信貸機(jī)構(gòu)給予支持，如提供批發(fā)資金。而在中國，迄今為止，小額信貸機(jī)構(gòu)的法律地位仍不明確。非政府小額信貸機(jī)構(gòu)注冊成社會團(tuán)體或民辦非企業(yè)單位，不能依法從事貸款和其他金融活動，也難以轉(zhuǎn)成小額貸款公司或金融機(jī)構(gòu)。正式從人民銀行和扶貧辦取得試點文件的只有社科院的扶貧社和UNDP的小額信貸項目。盡管已經(jīng)經(jīng)過十四年的試點，非政府小額信貸仍然處于試點階段。試點也沒有一定的評價標(biāo)準(zhǔn)，仍在黑暗中摸索。政策對小額貸款機(jī)構(gòu)的貸款利率也有一定的的影響, 包括商業(yè)銀行現(xiàn)行的利率水平和基準(zhǔn)利率的四倍限制對小額信貸的影響。
第二是與小額信貸機(jī)構(gòu)及其人員有關(guān)：在國外，非政府的小額信貸機(jī)構(gòu)也有項目進(jìn)行得非常成功的 （如孟加拉的ASA組織）。也不是非政府的小額信貸機(jī)構(gòu)一定需要轉(zhuǎn)變成商業(yè)性的小額信貸公司或小額信貸銀行。但與國外成功的非政府的小額信貸機(jī)構(gòu)相比，中國的小額信貸機(jī)構(gòu)和項目有很大的不同。在我們調(diào)查的67家小額信貸項目和機(jī)構(gòu)中，41家成立了獨立的機(jī)構(gòu)，但成立民間社團(tuán)的只有31家，其他仍然是項目辦公室的形式。成立了民間社團(tuán)的，其獨立性一般要高于沒有成立的，因為理事會里會有其他方面的成員。成立民間社團(tuán)本身也說明這些項目在把可持續(xù)性發(fā)展作為目標(biāo)。
就是已經(jīng)成立了機(jī)構(gòu)的那些非政府小額信貸機(jī)構(gòu)，也與國外的非政府小額信貸機(jī)構(gòu)有很大的不同。中國大多數(shù)的小額信貸機(jī)構(gòu)并不是真正獨立于地方政府的，而是在實質(zhì)上從屬或受制于地方政府，這主要是指縣級和地區(qū)級的政府部門，如政府辦公室，農(nóng)業(yè)局，扶貧辦，婦聯(lián)等機(jī)構(gòu)。小額信貸機(jī)構(gòu)受制于地方政府部門主要是因為中國的非政府組織必須要有一個掛靠單位，這個單位必須是當(dāng)?shù)氐恼畣挝?。更為重要的是，縣級及地區(qū)級非政府小額信貸機(jī)構(gòu)的管理人員大多是當(dāng)?shù)卣降墓ぷ魅藛T。他們在非政府小額信貸機(jī)構(gòu)任職是當(dāng)?shù)卣捌洳块T委派的，他們?nèi)韵硎苷ぷ魅藛T的工資和福利待遇。他們一般也不愿意放棄這樣的位置，專門從事小額信貸。也就是說，如果小額信貸不成功的話，一般而言，管理人員會有后路。他們主要是對政府負(fù)責(zé)，而不是對非政府的小額信貸機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。在這種情況下，也無法建立對管理人員的激勵機(jī)制，而這對小額信貸的機(jī)構(gòu)發(fā)展是至關(guān)重要的。最后，小額信貸機(jī)構(gòu)受制于地方政府部門是由于在名義上理事會是非政府小額信貸機(jī)構(gòu)的決策者，而大多數(shù)理事會的理事長是由當(dāng)?shù)卣母笨h長，或婦聯(lián)主席，或其他政府官員擔(dān)任的。此外，小額信貸機(jī)構(gòu)不能獨立于地方政府還與小額信貸資金的所有權(quán)密切相關(guān)。在中國，到目前為止，非政府小額信貸機(jī)構(gòu)的資金主要來自于國際機(jī)構(gòu)的贈款，而國際機(jī)構(gòu)的贈款是贈與中國政府，或是贈與當(dāng)?shù)氐呢毨мr(nóng)民的 （這仍然是一個沒有完全搞清楚的問題）。在項目結(jié)束以后，地方政府可以代表中國政府或當(dāng)?shù)刎毨мr(nóng)戶實際控制這部分資金的所有權(quán)。也就是說，地方政府可以通過對資金所有權(quán)、小額信貸機(jī)構(gòu)的管理人員和對小額信貸機(jī)構(gòu)理事會的控制來控制非政府小額信貸機(jī)構(gòu)。
而在實際上，我們的非政府小額信貸機(jī)構(gòu)也需要依靠政府。因為大多數(shù)的小額信貸機(jī)構(gòu)不可持續(xù)，工作人員的工資大多靠政府的工資，辦公室的費用在不少情況下也靠政府撥款。非政府小額信貸機(jī)構(gòu)與當(dāng)?shù)卣@種互相依存的關(guān)系導(dǎo)致小額信貸經(jīng)營狀況的好壞與當(dāng)?shù)卣块T有非常直接的關(guān)系。而當(dāng)?shù)卣捌洳块T的目標(biāo)與小額信貸可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)不一定一致。政府部門領(lǐng)導(dǎo)人及其非政府小額信貸機(jī)構(gòu)經(jīng)理人員的調(diào)動也會對小額信貸機(jī)構(gòu)造成很大的影響。有時，當(dāng)?shù)卣块T甚至?xí)深A(yù)小額信貸機(jī)構(gòu)的貸款。
據(jù)筆者的調(diào)查，目前受縣，地區(qū)二級政府及其部門影響較少的非政府小額信貸機(jī)構(gòu)主要有扶貧社在河南，河北四個縣的試點 （總部設(shè)在北京，主要受總部控制），四川省鄉(xiāng)村發(fā)展基金會（總部設(shè)在成都，主要受總部控制），及中國扶貧基金會在縣一級的分支。經(jīng)過最近的改革，扶貧基金會在北京的小額信貸總部已經(jīng)能比較有效的控制其縣級機(jī)構(gòu)。
到現(xiàn)在為止，很多小額信貸機(jī)構(gòu)仍然沒有電子計算機(jī)化的信息管理系統(tǒng)，透明度也不高。
發(fā)展不順利的第三個原因是由于小額信貸實行的貸款模式比較單一，主要是鄉(xiāng)村銀行模式, 沒有根據(jù)不同地區(qū)的情況采取不同的機(jī)構(gòu)和貸款模式 (少數(shù)項目采取了村銀行模式, 如草海；村級信貸員模式, 如海東農(nóng)行項目)。而中國各地自然條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，以及社會宗教文化等千差萬別，照搬一種模式難免出現(xiàn)水土不服，事實上，孟加拉與中國情況相差很大。不少小額信貸機(jī)構(gòu)和項目在選點時也沒有考慮財務(wù)可持續(xù)性的要求。模式確定后，很少進(jìn)行改變。在鄉(xiāng)村銀行模式下，在中國執(zhí)行的一般是在縣級設(shè)辦公室，在鄉(xiāng)設(shè)分支，下有信貸員的三級的操作模式。這就形成機(jī)構(gòu)的固定成本高。加上每個縣的資金規(guī)模小，形成單筆貸款的成本高，直接影響到機(jī)構(gòu)的財務(wù)可持續(xù)性。另外，中國的小額信貸機(jī)構(gòu)把小組貸款轉(zhuǎn)為個人貸款, 以及小組擔(dān)保并不太成功, 使小額信貸項目和機(jī)構(gòu)不能把一部分成本轉(zhuǎn)移給貸款戶，也加大了貸款的成本。當(dāng)然，信貸員低的工資水平部分減少了成本，但也導(dǎo)致激勵不足。
發(fā)展不順利的第四個原因與資金來源有關(guān)。 以扶貧為目的的非政府機(jī)構(gòu)，資金基本上完全依賴國內(nèi)外捐贈，以國際捐贈為主；貸款本金、運作費用、技術(shù)支持費用基本靠捐贈和部分地方政府投入。這就使小額信貸機(jī)構(gòu)和項目的管理、運行和模式均收到捐贈機(jī)構(gòu)和當(dāng)?shù)卣挠绊?。在九十年中期，?dāng)時捐贈機(jī)構(gòu)捐贈目標(biāo)主要是扶貧和社會發(fā)展的目標(biāo)，采取在最貧困地區(qū)撒糊椒面的方式，沒有將小額信貸機(jī)構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展作為項目的重點。另外大多數(shù)的項目沒有后續(xù)資金安排，在不可持續(xù)的情況下，也難以爭取進(jìn)一步的投資?！ ?br> 中國非政府的小額信貸發(fā)展不順利還與我國的正規(guī)金融行業(yè)有關(guān)。由于多種原因現(xiàn)有農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)是難以可持續(xù)發(fā)展的。在相當(dāng)長一段時間，其貸款利率不足以抵補其融資的市場成本、運作費用、呆賬準(zhǔn)備和可用于發(fā)展的利潤空間，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)扭曲的貸款利率也影響了小額貸款機(jī)構(gòu)的生存空間和可持續(xù)發(fā)展。在貧困地區(qū)的低利率扶貧貸款和信用社的小額信貸對經(jīng)營良好的小額信貸機(jī)構(gòu)也形成了沖擊。另外，經(jīng)營不好的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)缺乏有效的市場退出機(jī)制，也使監(jiān)管機(jī)構(gòu)不愿開放農(nóng)村金融市場。
最后，是小額信貸的中介服務(wù)行業(yè)缺位。目前在中國，既沒有行業(yè)評級機(jī)構(gòu)和公布其經(jīng)營業(yè)績增加透明度的平臺，也沒有小額信貸咨詢和培訓(xùn)的專業(yè)公司，更沒有經(jīng)過注冊的小額信貸行業(yè)協(xié)會和像孟加拉PKSF用于批發(fā)的資金和機(jī)構(gòu)。小額信貸的中介服務(wù)行業(yè)缺位也與小額信貸沒有法律地位和缺少商業(yè)可持續(xù)發(fā)展的零售小額信貸機(jī)構(gòu)密切相關(guān)?！ ?br> 需要指出的是，我們不應(yīng)該把非政府小額信貸存在的問題主要歸罪于這些機(jī)構(gòu)的經(jīng)理，信貸員和其他操作人員。絕大多數(shù)非政府小額信貸機(jī)構(gòu)的經(jīng)理和其他工作人員為在中國發(fā)展小額信貸事業(yè)付出了辛勤的勞動和艱辛的努力，有很多因素是他們不可控制的。他們是不可持續(xù)的小額信貸項目和機(jī)構(gòu)的受害者。有很多項目和機(jī)構(gòu)的操作人員和招聘的信貸員因為操作小額信貸失去了很多其他的機(jī)會。在我們今天重新發(fā)展小額信貸的時候，不應(yīng)該再重復(fù)過去的錯誤了。
三. 小額信貸發(fā)展的新階段
近年來，中國政府部門在制定農(nóng)村金融方案的過程中，逐步認(rèn)識到開放農(nóng)村金融市場是解決農(nóng)村金融問題的關(guān)鍵。同時由于金融機(jī)構(gòu)把有限的信貸資源更多的貸給大城市、大企業(yè)和大項目，導(dǎo)致微小的企業(yè)和農(nóng)戶缺乏金融服務(wù)。小額信貸在解決農(nóng)戶和微小企業(yè)，中小企業(yè)貸款難的問題上可以發(fā)揮重要作用。2004，2005，2006年連續(xù)三年中央的一號文件都強調(diào)要在有效防范金融風(fēng)險的前提下，支持小額信貸的發(fā)展。2004年一號文件指出，“鼓勵在有條件的地方，在嚴(yán)格監(jiān)管，有效防范金融風(fēng)險的前提下，通過吸收社會資本和外資，積極興辦直接為三農(nóng)服務(wù)的多種所有制的金融組織?！?2005年的一號文件更明確指出，“培育競爭性的農(nóng)村金融市場，有關(guān)部門要抓緊制定農(nóng)村新辦多種所有制金融機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入條件和監(jiān)管辦法，在有效防范金融風(fēng)險的前提下，盡快啟動試點工作。有條件的地方，可以探索建立更加貼近農(nóng)民和農(nóng)村需要，由自然人或企業(yè)發(fā)起的小額信貸組織”。2006年的一號文件進(jìn)一步指出，“在保證資本金充足，嚴(yán)格金融監(jiān)管和建立合理有效的退出機(jī)制的前提下，鼓勵在縣域內(nèi)設(shè)立多種所有制的社區(qū)金融機(jī)構(gòu)， 允許私有資本，外資等參股。大力培育由自然人，企業(yè)法人或社團(tuán)法人發(fā)起的小額信貸組織，有關(guān)部門要抓緊制定管理辦法?！?br> 在中央一號文件的鼓勵下，中國小額信貸的發(fā)展到了一個新階段。這個新階段的主導(dǎo)思想是從以扶貧和社會發(fā)展為中心過渡到既要扶貧，支持微型企業(yè)發(fā)展，又要實現(xiàn)小額信貸機(jī)構(gòu)的可持續(xù)經(jīng)營，從而可持續(xù)的為窮人和微型企業(yè)提供金融服務(wù)。這個新階段有幾個重要的標(biāo)志，其中最重要的標(biāo)志是中央對小額信貸的支持和鼓勵 ，人民銀行對小額信貸的積極倡導(dǎo)，及目前在五個省區(qū)地方政府積極響應(yīng)并組織實施的商業(yè)性小額信貸的試點。新階段的第二個標(biāo)志是中國國內(nèi)的機(jī)構(gòu)和國際捐贈機(jī)構(gòu)開始重視現(xiàn)有金融機(jī)構(gòu)（特別是城市商業(yè)銀行）的金融產(chǎn)品和服務(wù)的下移，即把現(xiàn)有的金融產(chǎn)品和服務(wù)延伸到微型企業(yè)和小型企業(yè)，延伸到低收入階層。新階段的第三個標(biāo)志是對農(nóng)民組織和社區(qū)基金，主要是村級基金的重視，并把提供金融服務(wù)與對貧困農(nóng)戶的其他服務(wù)聯(lián)系起來，從而改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平和農(nóng)民生活。
為了把中央文件的精神落到實處，人民銀行積極倡導(dǎo)小額信貸的試點，推動建立只貸不存的小額貸款公司。人民銀行吳曉靈副行長指出，我國有大量的民間資本，希望有一個進(jìn)入金融市場的渠道，小額貸款公司為民間資本進(jìn)入金融市場和監(jiān)管者的審慎態(tài)度，找到了一個結(jié)合點 （中國人民銀行副行長吳曉靈在“微型金融國際研討會”上的講話）。中國人民銀行行長助理易剛指出， “商業(yè)性小額信貸機(jī)構(gòu)是農(nóng)村金融整體框架的一個非常重要的組成部分，因為商業(yè)性小額信貸，既可以被視為是在政策性的農(nóng)村社會發(fā)展目標(biāo)和商業(yè)性的可持續(xù)與贏利原則之間，走出的一條超越傳統(tǒng)農(nóng)村金融的創(chuàng)新之路，也可以被看作是在我國特殊的歷史和制度環(huán)境中，對私人資本開放農(nóng)村金融市場的一次審慎嘗試”（易剛在“小額信貸高級培訓(xùn)班 ”上的講話）。目前已經(jīng)開始進(jìn)行商業(yè)性小額信貸試點的地區(qū)包括：山西省的平遙縣，四川省的廣元市中區(qū)，內(nèi)蒙古的鄂爾多斯市東勝區(qū)，貴州省的銅仁地區(qū)江口縣，陜西省的戶縣。繼山西省平遙縣和四川省廣元市中區(qū)先后成立三家小額信貸公司之后，內(nèi)蒙古鄂爾多斯市東勝區(qū)和貴州省銅仁地區(qū)通過公開競標(biāo)產(chǎn)生的兩家公司和陜西省戶縣的兩家小額貸款公司也已經(jīng)掛牌成立，試點工作總體進(jìn)展順利?！ ?br> 小額信貸試點是在吸收了非政府小額信貸和其他項目的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的。與非政府小額信貸機(jī)構(gòu)相比，商業(yè)性可持續(xù)的小額貸款公司有明確的投資人和所有人，這就為建立良好的公司治理結(jié)構(gòu)，防止資金所有權(quán)不清和可能的道德風(fēng)險打下了良好的基礎(chǔ)。成立商業(yè)性的小額貸款公司同時也有利于減少當(dāng)?shù)卣畬J款可能的干預(yù)。開始時只貸不存，控制可能的金融風(fēng)險，有利于保護(hù)存款人的利益?！ ?br> 在商業(yè)性小額貸款公司試點的過程中，德國技術(shù)合作公司和其他國際機(jī)構(gòu)積極支持五個省的試點，并提供了技術(shù)支持，政策咨詢和 培訓(xùn)服務(wù)。國際金融公司，德國復(fù)興銀行和其他捐贈機(jī)構(gòu)等也在積極尋找投資機(jī)會，并協(xié)助國際小額信貸機(jī)構(gòu)進(jìn)入中國，參與中國的小額信貸試點?！ ?br> 雖然小額貸款公司是剛剛出現(xiàn)的新生事物，但現(xiàn)在已經(jīng)出現(xiàn)了一些值得注意的苗頭。 首先，是貸款額度偏大，有些小額信貸公司傾向于支持小企業(yè)， 甚至中型企業(yè)，而對微小企業(yè)和農(nóng)戶不太感興趣。其次，大多數(shù)已成立的小額貸款公司貸款所用的工具和手段仍然是傳統(tǒng)的，主要是抵押和擔(dān)保貸款，少有信用貸款。這就很難到達(dá)微小企業(yè)和貧困戶，因為他們沒有抵押品，也不一定能找到有穩(wěn)定工作的人擔(dān)保其貸款。小額貸款公司貸款所用的人員也主要是以前從事正規(guī)金融發(fā)放貸款業(yè)務(wù)和從事民間信貸的人員， 對從事對微型企業(yè)和低收入農(nóng)戶發(fā)放貸款缺乏經(jīng)驗。最后，小額貸款公司在信息的透明度方面仍然存在問題，小額貸款公司也沒有電子計算機(jī)信息管理系統(tǒng)。以上這些問題在小額貸款公司成立的初期是難以避免的， 也是在前進(jìn)的過程中需要監(jiān)管者和小額信貸公司的創(chuàng)始人需要注意的問題。
試點成功與否在很大程度上首先取決于監(jiān)管的主體及監(jiān)管的有效性，也即中央文件中所反復(fù)強調(diào)的“在有效防范金融風(fēng)險的前提下”。對非存款類的機(jī)構(gòu)，應(yīng)實行非審慎監(jiān)管。根據(jù)中國農(nóng)村合作基金會的經(jīng)驗教訓(xùn)，防止吸收存款或變相吸收存款或集資是監(jiān)管的關(guān)鍵。在目前階段，只要小額信貸公司不從社會集資，不吸收存款或變相吸收存款，就不會對社會形成金融風(fēng)險。所以對商業(yè)性的小額信貸公司，應(yīng)有監(jiān)管的主體及責(zé)任和統(tǒng)一的報表要求。對于非法集資和變相吸收存款的小額信貸公司要堅決給予取締，從而維護(hù)社會的穩(wěn)定和其他小額貸款公司的利益， 使商業(yè)性小額信貸的試點得以順利進(jìn)行。除了加強監(jiān)管外，防止非法吸收存款或集資重要的一條是幫助解決小額信貸公司的批發(fā)資金和后續(xù)資金問題，可以建立一種機(jī)制，使運行良好的小額信貸公司可以比較容易的得到批發(fā)資金，從而激勵小額信貸公司為微型企業(yè)和低收入階層提供貸款服務(wù)?！ ?br> 其次，試點成功與否取決于能否使小額貸款公司向微型企業(yè)和小型企業(yè)發(fā)放貸款。由于私人資本天然的趨利性，可能存在的短期行為，及目前正規(guī)的金融機(jī)構(gòu)在對中小企業(yè)貸款方面存在的問題，或政府宏觀調(diào)控政策的影響，不僅是微型或小型企業(yè)，甚至一些中型企業(yè)和某些行業(yè)的企業(yè)也難以得到貸款，這樣會有可能導(dǎo)致某些小額貸款公司轉(zhuǎn)向大額貸款， 不發(fā)放或很少發(fā)放小額貸款。為了使小額信貸公司不偏離服務(wù)微型企業(yè)和“三農(nóng)”的方向，可以采取如下措施： 對小額貸款公司提供必要的技術(shù)支持和培訓(xùn)，使其掌握向小型微型企業(yè)和農(nóng)民發(fā)放貸款的技術(shù)，認(rèn)識到發(fā)放小額貸款既可以服務(wù)三農(nóng)和微型企業(yè)，又可以贏利；鼓勵小額貸款公司在向“三農(nóng)”和微型企業(yè)貸款的同時，發(fā)放一部分城鎮(zhèn)的貸款和小型企業(yè)的貸款，向不同的行業(yè)發(fā)放貸款， 從而控制貸款風(fēng)險；用批發(fā)資金和其他資源鼓勵小額貸款公司發(fā)放小額貸款。
再次，應(yīng)給小額貸款公司一定的預(yù)期，在他們合法經(jīng)營，支持“三農(nóng)”和微型企業(yè)，并滿足一定的條件后，可逐步擴(kuò)大經(jīng)營地域；在今后條件成熟時，可以向他們適當(dāng)開放其他的金融產(chǎn)品和服務(wù)，包括存款服務(wù)。
試點工作應(yīng)穩(wěn)步前進(jìn)，逐步發(fā)展和完善，應(yīng)在加強監(jiān)管的同時，特別是管好資金來源能有效防止非法吸收存款和集資的同時，穩(wěn)步發(fā)展小額貸款公司?！ ?br> 小額信貸發(fā)展新階段的第二個標(biāo)志是中國國內(nèi)的機(jī)構(gòu)和國際捐贈機(jī)構(gòu)對現(xiàn)有金融機(jī)構(gòu)（特別是城市商業(yè)銀行）的金融產(chǎn)品和服務(wù)的下移。為了倡導(dǎo)現(xiàn)有的金融機(jī)構(gòu)把他們的金融服務(wù)和產(chǎn)品下移到微型企業(yè)和低收入的農(nóng)戶和城市居民，銀監(jiān)會專門成立了小企業(yè)貸款領(lǐng)導(dǎo)小組，鼓勵商業(yè)銀行向中小企業(yè)和微型企業(yè)貸款。世界銀行和德國復(fù)興銀行項目正在援助國家開發(fā)銀行建立商業(yè)銀行服務(wù)微型和小型企業(yè)的批發(fā)資金，目前正在內(nèi)蒙古包頭市和浙江省臺州市進(jìn)行試點，試點情況良好。中國郵政儲蓄經(jīng)銀監(jiān)會批準(zhǔn)，也在三個省開始了以存單為抵押的小額信貸試點，從而為郵政儲蓄進(jìn)入貸款業(yè)務(wù)邁出了重要的一步。
在鼓勵現(xiàn)有金融機(jī)構(gòu)的金融產(chǎn)品和服務(wù)下移時，一定要注意不能重復(fù)過去在我國和其他發(fā)展中國家犯過的錯誤，即鼓勵金融機(jī)構(gòu)向農(nóng)戶發(fā)放低息的補貼性的貸款，從而導(dǎo)致貸款不能到達(dá)目標(biāo)戶，小額信貸自身也不能持續(xù)發(fā)展。2003年以前信用社發(fā)放的小額貸款可以被認(rèn)為是一種補貼性的指定方向的貸款。農(nóng)業(yè)銀行發(fā)放的低息的小額貸款和在若干城市發(fā)放的對下崗職工的低息甚至無息的貸款與傳統(tǒng)的貸款方式差別不大。
小額信貸發(fā)展新階段的第三個標(biāo)志是對農(nóng)民組織和社區(qū)基金，包括村級基金的重視。在這方面最新的進(jìn)展是財政部已經(jīng)在一百個村進(jìn)行試點，并有可能與國務(wù)院扶貧辦一起在世界銀行項目的幫助下，進(jìn)行新一輪的試點。用財政基金建立村級基金的難點是如何能在現(xiàn)有的行政系統(tǒng)以外建立獨立運行的社區(qū)基金，而用于建立村級基金的資金是通過政府的渠道下去的。村級基金能否順利運行的一個標(biāo)志是農(nóng)戶是否愿意把自己的錢投進(jìn)去，而不在于政府投進(jìn)去多少資金。村級基金的組織形式以及是否需要注冊，村級基金的監(jiān)管也是急待需要解決的問題。
四.對在中國進(jìn)一步發(fā)展小額信貸的政策建議
小額信貸是扶貧、發(fā)展和改善農(nóng)村和城市對低收入人群和微型企業(yè)的金融服務(wù)和發(fā)展低端的金融市場的重要手段?？沙掷m(xù)的小額信貸能夠?qū)崿F(xiàn)可持續(xù)的扶貧，使更多的貧困人口和城鄉(xiāng)的微型企業(yè)和小型企業(yè)能夠?qū)崿F(xiàn)他們的投資機(jī)會，從而有利于創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位，增加收入，改善中國不同地區(qū)，不同階層之間的收入分配，創(chuàng)造社會主義和諧社會?！ ?br> 推動小額信貸在中國發(fā)展需要有整體的發(fā)展規(guī)劃。在目前的情況下，要發(fā)展中國的小額信貸，最需要的是創(chuàng)新。良好的治理結(jié)構(gòu)和有利的監(jiān)管環(huán)境是金融創(chuàng)新的基礎(chǔ)。世界上成功的小額信貸機(jī)構(gòu)最重要的經(jīng)驗之一就是創(chuàng)新，而非機(jī)械的模仿。在中國，我們需要小額信貸機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新，小額貸款和其他金融工具的創(chuàng)新，小額信貸服務(wù)體系的創(chuàng)新和政府政策的創(chuàng)新。具體來說，我們需要支持和改進(jìn)現(xiàn)有的非政府小額信貸機(jī)構(gòu)，使他們在機(jī)構(gòu)和財務(wù)的可持續(xù)方面取得實質(zhì)性的進(jìn)展；我們需要盡快發(fā)展商業(yè)可持續(xù)性的小額信貸機(jī)構(gòu)，使更多的民間資金能夠用于為低收入人口，小型企業(yè)和微型企業(yè)提供金融服務(wù)，創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會；我們需要使更多的商業(yè)銀行，特別是城市商業(yè)銀行和農(nóng)村信用社下移他們的金融服務(wù)，發(fā)展財務(wù)可持續(xù)的小額信貸產(chǎn)品和服務(wù)。
4.1. 現(xiàn)有的非政府小額信貸機(jī)構(gòu)
現(xiàn)有的扶貧性的非政府小額信貸機(jī)構(gòu)首先要自救。這包括改善現(xiàn)有的治理結(jié)構(gòu)和經(jīng)營管理，發(fā)展和改善電子計算機(jī)管理信息系統(tǒng)，實現(xiàn)財務(wù)報表、貸款質(zhì)量和業(yè)務(wù)發(fā)展情況的透明化；這還包括小額信貸機(jī)構(gòu)能夠根據(jù)變化了的情況，不斷改進(jìn)他們的小額信貸產(chǎn)品和服務(wù)。要實現(xiàn)小額信貸機(jī)構(gòu)管理人員的專業(yè)化，不留后路?，F(xiàn)有的非政府小額信貸機(jī)構(gòu)還需要更好的宣傳自己，使社會和捐贈機(jī)構(gòu)對他們有更好的了解，從而能動員更多的資源用于對貧困人口的金融服務(wù)。
目前把這些機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)化為完全獨立機(jī)構(gòu)的可能性不大，主要原因是資金所有權(quán)不明確，實際為當(dāng)?shù)卣刂?，人員也主要是政府工作人員。理事會難以真正的發(fā)揮作用。當(dāng)?shù)卣畬Ω纳品钦☆~信貸機(jī)構(gòu)的治理結(jié)構(gòu)可以起到關(guān)鍵的作用。政府對小額信貸機(jī)構(gòu)要多支持，少干預(yù)，使他們能夠獨立的運行。當(dāng)?shù)卣畱?yīng)幫助明確這些機(jī)構(gòu)現(xiàn)有資金的產(chǎn)權(quán)，對那些愿意并能夠?qū)崿F(xiàn)轉(zhuǎn)型的機(jī)構(gòu)幫助他們轉(zhuǎn)型。
扶貧性的非政府小額信貸協(xié)會、網(wǎng)絡(luò)和其他的中介組織在支持和發(fā)展扶貧性的非政府小額信貸機(jī)構(gòu)方面大有可為。這類組織可以幫助小額信貸機(jī)構(gòu)發(fā)展電子計算機(jī)管理信息系統(tǒng)，實現(xiàn)報表和財務(wù)狀況的透明化；幫助這些小額信貸機(jī)構(gòu)發(fā)展和改善他們的小額貸款和其他金融產(chǎn)品；幫助他們建立與國內(nèi)外捐贈機(jī)構(gòu)的聯(lián)系，爭取資金和其他方面的支持；向各級政府宣傳鼓動，為小額信貸機(jī)構(gòu)爭取合法的地位。這類組織還可以幫助政府部門和捐贈者建立專門用于支持小額信貸機(jī)構(gòu)的批發(fā)資金。
中央政府也可以考慮給那些專門從事扶貧事業(yè)的非政府小額信貸機(jī)構(gòu)以明確的法律地位，使他們能夠依法向貧困人口和微型企業(yè)提供貸款和其他金融服務(wù)。
4.2. 商業(yè)性的小額信貸機(jī)構(gòu)和試點
商業(yè)性的小額信貸公司是中國的小額信貸運動向可持續(xù)發(fā)展的標(biāo)志。商業(yè)性的小額信貸公司的成立和發(fā)展壯大可以增加對低收入人口和微型企業(yè)和小型企業(yè)的貸款和其他金融服務(wù)，增加農(nóng)村金融市場的競爭，促進(jìn)信用社和城市商業(yè)銀行的改革，并且為民間資本進(jìn)入金融市場打開一條通道。
首先要注意的一個問題是不能把商業(yè)性的小額信貸公司完全變成民間金融的翻版，不從事真正的小額信貸。小額信貸公司需要金融產(chǎn)品和金融工具的創(chuàng)新，能不能根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r進(jìn)行金融創(chuàng)新是小額信貸公司能否成功的關(guān)鍵。
對非存款類的小額信貸公司，應(yīng)實行非審慎監(jiān)管。要有監(jiān)管的主體和監(jiān)管責(zé)任。對于非法集資和變相吸收存款的小額信貸公司要堅決給予取締，從而維護(hù)社會的穩(wěn)定和其他小額貸款公司的利益， 使商業(yè)性小額信貸的試點得以順利進(jìn)行。要監(jiān)督小額信貸公司的業(yè)務(wù)，使其主要從事為低收入階層和微型，小型企業(yè)提供金融服務(wù)的業(yè)務(wù)。
試點成功與否取決于能否使小額信貸公司主要向微型企業(yè)和小型企業(yè)發(fā)放貸款。應(yīng)該建立一種機(jī)制，使運行良好的小額信貸公司可以比較容易的得到批發(fā)資金，從而激勵小額信貸公司為微型企業(yè)和低收入階層提供貸款服務(wù)。為了使小額信貸公司不偏離服務(wù)微型企業(yè)，服務(wù)三農(nóng)的方向，可以采取如下措施： 對小額信貸公司提供必要的技術(shù)支持和培訓(xùn)，使其掌握向小型微型企業(yè)和農(nóng)民發(fā)放貸款的技術(shù)，認(rèn)識到發(fā)放小額貸款既可以服務(wù)三農(nóng)和微型企業(yè)，又可以贏利；鼓勵小額信貸公司在向三農(nóng)和微型企業(yè)貸款的同時，發(fā)放一部分城鎮(zhèn)的貸款和小型企業(yè)的貸款，向不同的行業(yè)發(fā)放貸款， 從而控制貸款風(fēng)險；我們還要幫助解決運營好的小額信貸公司解決后續(xù)資金問題，用批發(fā)資金和再貸款鼓勵小額信貸公司發(fā)放小額貸款和農(nóng)業(yè)貸款。
應(yīng)給小額信貸公司一定的預(yù)期，在他們合法經(jīng)營，支持三農(nóng)和微型企業(yè)，并滿足一定的條件后，在今后條件成熟時，可以向他們適當(dāng)開放其他的金融產(chǎn)品和服務(wù)，包括存款服務(wù)， 從而轉(zhuǎn)變成專門為低收入階層和微型，小型企業(yè)服務(wù)的窮人銀行。
從政策上，試點限定在一個縣的范圍太小, 如果真正搞小額信貸的話, 難以實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。這也可能促使某些私人資本的小額信貸公司向較大額度的貸款轉(zhuǎn)變。一個省就一個縣試點一家機(jī)構(gòu)不利于競爭和比較，難以從試點中獲得經(jīng)驗和教訓(xùn)。
4.3. 對現(xiàn)有金融機(jī)構(gòu)金融產(chǎn)品和服務(wù)的下移
現(xiàn)有金融機(jī)構(gòu)金融產(chǎn)品和服務(wù)的下移可能是大規(guī)模的發(fā)展可持續(xù)的小額信貸產(chǎn)品和服務(wù)的最快的途徑。目前，在城市應(yīng)以城市商業(yè)銀行為重點，特別是以哪些已經(jīng)有良好公司治理結(jié)構(gòu)的城市商業(yè)銀行為重點。要使城市商業(yè)銀行有動力去從事小額信貸業(yè)務(wù)?！ ?br> 在農(nóng)村近期應(yīng)以郵政儲蓄為重點。在完善機(jī)構(gòu)建設(shè)和治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，郵政儲蓄應(yīng)大力推廣小額貸款產(chǎn)品，發(fā)展抵押，擔(dān)保，和無抵押擔(dān)保的信貸產(chǎn)品，從而把金融服務(wù)擴(kuò)展到低收入人群和微型企業(yè)。應(yīng)鼓勵郵政儲蓄進(jìn)行金融創(chuàng)新。當(dāng)然，郵政儲蓄機(jī)構(gòu)能否真正轉(zhuǎn)型為一個有能力發(fā)放小額貸款的金融機(jī)構(gòu)是關(guān)鍵。
4.4. 小額信貸發(fā)展框架
應(yīng)設(shè)計小額信貸機(jī)構(gòu)融入金融體系的發(fā)展框架。小額信貸機(jī)構(gòu)演變成為銀行類金融機(jī)構(gòu)的路徑主要應(yīng)該遵循以下原則：第一，小額信貸機(jī)構(gòu)在能夠吸收公眾存款之前，必須具有明確的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，機(jī)構(gòu)的所有權(quán)和控制權(quán)配置合理，不存在那些依賴國際援助資金建立的小額信貸機(jī)構(gòu)具有的“所有者缺位”的現(xiàn)象。第二，小額信貸機(jī)構(gòu)清晰的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)來源于逐利的私人資本的介入。第三，只有能夠提供富有競爭力的資本回報率的行業(yè)和機(jī)構(gòu)，才能吸引私人資本的介入。監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以考慮建立一套小額信貸登記系統(tǒng)，并實現(xiàn)相關(guān)信息在小額信貸機(jī)構(gòu)之間的共享。這樣，那些被正規(guī)金融部門排斥在外的低收入階層，也將被納入征信系統(tǒng)。他們的信用檔案將逐步建立，這既便于小額信貸機(jī)構(gòu)控制風(fēng)險，也有利于逐步培養(yǎng)低收入群體的信用意識。
對試點應(yīng)有明確的評價指標(biāo)和評價系統(tǒng)，應(yīng)有一定的時間限制。非政府小額信貸已經(jīng)試點了十多年，目前仍在試點，也沒有明確的定論，因為當(dāng)初的目標(biāo)不是非常明確，也沒有公認(rèn)的評價指標(biāo)。
（本文作者程恩江為澳大利亞維多利亞理工大學(xué)戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)研究所高級研究員、徐忠為中國人民銀行博士）
