符合中國(guó)理想與國(guó)情的法治國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)如何確立，需要上下的共同關(guān)注、研究與共識(shí)

　　文/《瞭望》新聞周刊記者郭奔勝 傅丕毅

　　《瞭望》新聞周刊近期在基層調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，目前我國(guó)從上到下，干部群眾，越來(lái)越多地從法治角度去理解和評(píng)判社會(huì)深刻變化、體制急劇轉(zhuǎn)型和利益深度分化。 這意味著“依法治國(guó)”的觀念深入人心，獲得強(qiáng)大的民意基礎(chǔ)。而在另一方面，這樣的民意對(duì)國(guó)家法律制度的要求也越來(lái)越高。解決、緩和轉(zhuǎn)型中大量的社會(huì)矛盾，均寄望于法治建設(shè)的完善度。

　　本刊記者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，黨委政府以法治手段建立安全可靠的社會(huì)管理機(jī)制，亟待探索和建立符合中國(guó)國(guó)情的法治標(biāo)準(zhǔn)，從而有效地維護(hù)公平正義。

　　基層群眾的法治焦點(diǎn)

　　在調(diào)查中本刊記者了解到，基層群眾對(duì)我國(guó)法治建設(shè)成就的判斷，大致有三個(gè)具體內(nèi)容。

　　一是“治官”標(biāo)準(zhǔn)是評(píng)判法治建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)。記者在隨機(jī)采訪中發(fā)現(xiàn)，基層群眾把官員腐敗與法治建設(shè)成效緊密聯(lián)系在一起。當(dāng)前官員腐敗高發(fā)一定程度上降低了群眾對(duì)建設(shè)法治國(guó)家的信心。

　　浙江省臺(tái)州市司法局宣傳處長(zhǎng)鄭應(yīng)有說(shuō)，到基層搞普法教育，一些群眾拿著報(bào)紙上刊登的官員腐敗被判刑的報(bào)道說(shuō)，領(lǐng)導(dǎo)干部腐敗成這樣，你們還是給他們多上課吧，干部帶頭守法了，群眾自然就會(huì)守法。

　　在干部腐敗新聞的刺激下，一些群眾對(duì)普法有一種抵觸情緒，他們認(rèn)識(shí)法治建設(shè)的心態(tài)也趨于復(fù)雜，甚至認(rèn)為法治是“治民”而不治官。有的基層黨委政府朝令夕改、制度多變，政策措施的連續(xù)性和穩(wěn)定性缺乏法律保證，甚至不按法定程序辦事等現(xiàn)象，更加劇了群眾對(duì)法治建設(shè)的不信任感，認(rèn)為政府一些舉措不僅沒(méi)有做法治建設(shè)的榜樣，還帶頭破壞法治。

　　二是“司法公正度”成為人們?cè)u(píng)價(jià)司法活動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)。無(wú)論是普通干部、人大代表，還是基層群眾；無(wú)論是從未打過(guò)官司的人，還是打過(guò)官司的人，在談到法治建設(shè)時(shí)，都不約而同地談到了“司法不公”問(wèn)題。典型的說(shuō)法是，“窮人打不起官司”、“沒(méi)有關(guān)系打不贏官司”、“執(zhí)行難難于上青天”、“寧愿上訪也不要打官司”等等。

　　近年來(lái)，隨著司法監(jiān)督力度加大，一些錯(cuò)案得到了糾正，這些案件經(jīng)媒體公開(kāi)披露后，在社會(huì)上引起極大反響，無(wú)形中似乎強(qiáng)化了人們對(duì)“司法不公”的認(rèn)識(shí)。當(dāng)前，涉法涉訴案件激增一定程度反映了社會(huì)對(duì)司法公正的認(rèn)可度不高。據(jù)江蘇省信訪局統(tǒng)計(jì)，涉法涉訴案件已經(jīng)連續(xù)2年居新增信訪案件的前列。

　　一位在基層法院從事多年審判工作的法官也坦言，法院審判案件的確容易受到方方面面的干擾，突出表現(xiàn)是“案件一進(jìn)門(mén)，兩頭都托人”。在這樣一個(gè)氛圍中，審判工作總是被先入為主地蒙上了一層“司法不公”的陰影，困擾著基層司法人員辦理案件。

　　三是“部門(mén)立法”難以服眾。高質(zhì)量的立法是提升法治水平的重要基礎(chǔ)。有關(guān)法律人士對(duì)目前存在較為嚴(yán)重的“部門(mén)立法”現(xiàn)象表示擔(dān)憂。社會(huì)上也對(duì)部門(mén)通過(guò)立法實(shí)現(xiàn)與民爭(zhēng)利的做法表示不滿。

　　中國(guó)憲法學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)林來(lái)梵說(shuō)，我國(guó)從上世紀(jì)90年代開(kāi)始的大規(guī)模地快速立法活動(dòng)，一方面使法律體系迅速完善，但另一方面，有關(guān)立法“宜粗不宜細(xì)”、“有比沒(méi)有好”的思路也不可避免地留下了許多問(wèn)題。首先，有些法律的制定缺乏民眾的廣泛參與，立法者又缺少深入調(diào)查，許多從國(guó)外移植的法律規(guī)定難以在中國(guó)社會(huì)背景下發(fā)揮應(yīng)有的作用，有的成為一紙空文；其次，部門(mén)參與立法客觀上導(dǎo)致了法律的“部門(mén)化”傾向。特別是一些壟斷行業(yè)，在起草法律草案時(shí)加入了大量有利于部門(mén)壟斷利益的法律條文，按照這樣的法律來(lái)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)、服務(wù)，勢(shì)必會(huì)造成部門(mén)利益損害公共利益。

　　法治建設(shè)需要對(duì)國(guó)情深入認(rèn)識(shí)

　　本刊記者在采訪時(shí)發(fā)現(xiàn)，根據(jù)群眾的關(guān)注點(diǎn)，當(dāng)前依法治國(guó)的核心是推進(jìn)司法公正。而推進(jìn)司法公正，需要建立當(dāng)前國(guó)情下的法制標(biāo)準(zhǔn)。

　　目前有些黨委、政府、司法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人包括部分法學(xué)家對(duì)法治建設(shè)有兩種似是而非的觀點(diǎn)：一是把法治理想化，沒(méi)有認(rèn)識(shí)到法治建設(shè)是必須支付成本和代價(jià)的。

　　比如在基層采訪時(shí)，本刊記者屢屢聽(tīng)到一些官員、學(xué)者質(zhì)疑政府廢除《收容審查條例》，導(dǎo)致基層政府在控制流動(dòng)人口，管理城市方面，缺乏有效手段。林來(lái)梵認(rèn)為，這其實(shí)是一種典型的法治理想化，任何法治的進(jìn)步都是需要支付代價(jià)和成本的，廢除《收容審查條例》實(shí)際上是保障人權(quán)和管理城市兩種價(jià)值權(quán)衡的結(jié)果。

　　第二種觀點(diǎn)是法治速成論，一些基層干部和部分法律學(xué)者脫離了具體的國(guó)情，用成熟法治國(guó)家的標(biāo)準(zhǔn)審視目前國(guó)內(nèi)的一些不法治現(xiàn)象，并由此得出法治無(wú)望論的悲觀結(jié)論。

　　臺(tái)州市政法委副書(shū)記林金榮告訴本刊記者，比較典型的是在當(dāng)前社會(huì)矛盾多發(fā)期，處理數(shù)百人參與的群體性事件，有時(shí)確實(shí)無(wú)法做到依法辦事，如果嚴(yán)格按照法律，會(huì)有不少跟隨參與打砸搶行為的群眾被判刑，所以我們只能打擊為首，教育多數(shù)，但這與法律面前人人平等的法治原則是不一致的。有人就會(huì)質(zhì)疑我們行為的合法性，也有人據(jù)此認(rèn)為現(xiàn)有的社會(huì)條件難以實(shí)現(xiàn)法治目標(biāo)。

　　一些著名法學(xué)專(zhuān)家認(rèn)為，這兩種觀點(diǎn)有一個(gè)共同的特征，就是脫離國(guó)情，空談法治，對(duì)于確實(shí)囿于具體國(guó)情的不法治現(xiàn)象，社會(huì)應(yīng)該有更多的寬容度，要看到國(guó)家大的方向是逐步朝著法治目標(biāo)邁進(jìn)。

　　受訪的法學(xué)家們認(rèn)為，現(xiàn)在面臨的最根本和最迫切的任務(wù)，就是如何將法治的普遍規(guī)律與中國(guó)的特定國(guó)情創(chuàng)造性地結(jié)合起來(lái)，摸索出一條適合我國(guó)國(guó)情的法治之路。

　　國(guó)家行政學(xué)院副院長(zhǎng)袁曙宏說(shuō)：“不論世界各國(guó)的法治道路如何千差萬(wàn)別，有兩點(diǎn)必定是相同的：第一，它必定是名副其實(shí)的法治，而不是人治，更不是專(zhuān)制；第二，它必定是一個(gè)國(guó)家、一個(gè)民族的人民，從本國(guó)歷史、現(xiàn)實(shí)和國(guó)情出發(fā)所作出的選擇，而不可能是少數(shù)人超越歷史、脫離現(xiàn)實(shí)、違背國(guó)情所作出的選擇。”

　　本刊記者在采訪時(shí)，絕大部分法學(xué)家和黨政司法機(jī)關(guān)人員對(duì)此并無(wú)異議，但是他們認(rèn)為，目前需要廓清的是，究竟什么是具體國(guó)情？以及如何在具體國(guó)情的基礎(chǔ)上借鑒他國(guó)何種先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)？他們建議，應(yīng)該在國(guó)家層面成立民主法治建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，開(kāi)展具體研究和實(shí)證工作。

　　審判獨(dú)立是正途

　　一位基層法院院長(zhǎng)告訴本刊記者：“有一次，縣委書(shū)記向我打招呼，要法院對(duì)一個(gè)刑事案件判決輕一點(diǎn)，理由是為了保證地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；我不能不聽(tīng)，錢(qián)袋子都掌握在黨委政府手里，不聽(tīng)的話，會(huì)影響法院整體利益。”

　　在基層，關(guān)于司法體制改革，本刊記者聽(tīng)到最多的是對(duì)法院管理體制的議論，有些基層法院同志認(rèn)為，法院應(yīng)該垂直管理，徹底擺脫地方保護(hù)主義的干擾，這樣才能保證司法公正。

　　著名法學(xué)家江平認(rèn)為，法院垂直管理不一定是最好的模式，因?yàn)榉ü俚暮⒆釉诘胤缴蠈W(xué)、家人在地方工作，地方上要干擾還是照樣可以干擾。現(xiàn)階段法院的改革，應(yīng)該著力在提高法官審判水平和增強(qiáng)審判透明度，比如中級(jí)及其以上法院的判決書(shū)都應(yīng)上互聯(lián)網(wǎng)，只有增強(qiáng)透明度，才能夠促使法官廉潔。

　　北京大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)朱蘇力說(shuō)，法院不能像檢察院一樣變成上下領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，五四憲法確立的上下級(jí)法院的指導(dǎo)關(guān)系，以及由人大任命法官的制度，凝聚著第一代領(lǐng)導(dǎo)人的智慧。目前需要改革的是通過(guò)建立制度，確保法官獨(dú)立審判，一是法官不能太年輕化，因?yàn)榉ü俨粌H需要豐富的法學(xué)知識(shí)，也需要豐富的生活閱歷，要推遲法官退休年齡，法官退休年限可以放寬到65歲，尤其是法官緊缺的中西部年限可以推遲到70歲。二是法官獨(dú)立審判要有職位保障，法官不能像行政機(jī)關(guān)一樣，可以隨意平調(diào)，挪位置。

　　林來(lái)梵認(rèn)為，垂直是行政系統(tǒng)的特點(diǎn)，法院垂直管理后帶來(lái)的問(wèn)題，可能會(huì)使目前的二級(jí)終審制變成一級(jí)終審制，會(huì)侵犯當(dāng)事人的審級(jí)權(quán)利。目前法院的經(jīng)費(fèi)都是來(lái)自于地方，使得地方行政機(jī)關(guān)與法院關(guān)系過(guò)于密切。解決這個(gè)問(wèn)題的思路，是法院的設(shè)置應(yīng)該使司法管轄區(qū)和行政管轄區(qū)交錯(cuò)。

　　法治建設(shè)發(fā)力點(diǎn)

　　接受采訪的一些法律專(zhuān)家和司法人員認(rèn)為，當(dāng)前要高度重視社會(huì)對(duì)法治建設(shè)日益高漲的需求，針對(duì)法治改革中不斷出現(xiàn)的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題，積極應(yīng)對(duì)，正面回應(yīng)，從能改、能做的領(lǐng)域抓起。

　　豐富普法手段，培育“法律至上”理念。鄭應(yīng)有說(shuō)，法治要成為全社會(huì)的一種信念，而不是成為專(zhuān)業(yè)術(shù)語(yǔ)。當(dāng)前要在堅(jiān)持“五五普法”的基礎(chǔ)上，抓好兩頭法治教育，即“抓公務(wù)員龍頭、抓青少年源頭”，建議在公務(wù)員考試中，把法律知識(shí)、法治案例等內(nèi)容增加到70%（現(xiàn)在不足10%），強(qiáng)化準(zhǔn)公務(wù)員的法治理念；同時(shí)，顯著增加中小學(xué)校的法律課課時(shí)，并納入教育部的教學(xué)大綱，讓法治理念真正進(jìn)課堂。

　　建立法律審查機(jī)制，防止法律“內(nèi)分泌失調(diào)”。林來(lái)梵說(shuō)，現(xiàn)在法律與憲法之間、下位法與上位法之間、規(guī)章與法律之間、文件與法規(guī)之間，存在相抵觸的情況，缺乏對(duì)法律實(shí)施之后的評(píng)估。他建議，建立憲法性審查機(jī)制，對(duì)法律進(jìn)行系統(tǒng)清理，糾正“部門(mén)立法”傾向。讓立法成為制度化的穩(wěn)定性的工程，這是目前法治工作的一個(gè)重要步驟。

　　建立完善的司法監(jiān)督體系，防止監(jiān)督“情緒化”。江蘇省社科院法學(xué)研究所副所長(zhǎng)蔣秋明說(shuō)，人大監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、法律監(jiān)督對(duì)保障司法公正起到了很大作用，但當(dāng)前要防止出現(xiàn)“情緒化”監(jiān)督傾向，即案件未審先監(jiān)督、一邊監(jiān)督一邊干預(yù)、憑感覺(jué)監(jiān)督等等，建立體現(xiàn)法治精神的司法監(jiān)督體系，形成司法監(jiān)督合力。

　　科學(xué)配制司法權(quán)力，形成有效的制約關(guān)系。最高人民檢察院職務(wù)犯罪預(yù)防廳廳長(zhǎng)郝銀飛說(shuō)，我們的司法體制總體上是有效的，但也存在成本高、效率低的問(wèn)題。司法體制權(quán)力配置不盡合理，比如審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)不分，辦案權(quán)與關(guān)押權(quán)不分，這造成了一個(gè)部門(mén)的自由裁量權(quán)過(guò)大，潛伏司法腐敗的風(fēng)險(xiǎn)。她建議對(duì)司法改革要有憂患意識(shí)，在強(qiáng)化工作機(jī)制改革的同時(shí)，要著力研究司法體制改革，把司法體制建設(shè)納入法治化軌道。