我國行政管理體制改革在逐步進入“深水區(qū)”，改革中的難點問題逐步顯露出來。明確下一步行政管理體制改革的目標與內(nèi)容，建立起科學合理的行政管理體制，是建立完善的社會主義市場經(jīng)濟和法治國家的關鍵。

　　明確改革三大目標

　　建立適度規(guī)模的政府、公共服務的政府和依法行政的政府，是整個行政管理體制改革的方向。政府的這三種形態(tài)實際上是三位一體的目標模式，彼此緊密聯(lián)系，相輔相成。

　　轉變職能，建立“適度規(guī)模政府”。我國的社會主義市場經(jīng)濟已經(jīng)基本建成，市場成為了資源配置的有效方式。但行政權力仍在我國資源配置中占有重要位置，許多本應該由市場來優(yōu)化配置的資源仍然掌握在“權力之手”中。因此，應該進一步推進政府職能的轉變，繼續(xù)由過去的全能政府向“適度規(guī)模政府”轉變，將“權力之手”約束在有限的范圍內(nèi)——行政的歸行政，市場的歸市場。

　　“適度規(guī)模政府”不是傳統(tǒng)的“有限政府”。因為在現(xiàn)代國家，政府所承擔的職能十分龐雜，遠不是19世紀以前的只承擔稅收、治安等少數(shù)幾項職能的“有限政府”所能比擬。

　　建立適度規(guī)模政府，就要進一步推進政企、政事、政府與市場中介組織分開，把與政府性質(zhì)及職能不相符的事務一律交給企事業(yè)單位和市場中介組織；強化制度約束與責任追究，嚴格制約政府部門對企事業(yè)單位和市場中介組織的經(jīng)營活動和具體業(yè)務的直接干預，當前應著力解決政府對企業(yè)生產(chǎn)投資、人事管理等方面事務的直接干預問題；清理、回收不宜由事業(yè)單位承擔的行政事務，理順政府部門與事業(yè)單位的關系；進一步推進政資分開，直接或間接割斷政府干預企事業(yè)單位生產(chǎn)經(jīng)營與具體業(yè)務的資產(chǎn)紐帶；進一步縮小行政審批的范圍，政府控制的重要產(chǎn)品、資源、工程、服務等的指標、額度和規(guī)模，視具體情況，或引入市場機制配置調(diào)節(jié)，或依靠法律法規(guī)規(guī)范操作，把行政審批限制在最必要的限度內(nèi)，尤其要把投資審批范圍嚴格限制在關系經(jīng)濟安全、環(huán)境資源、整體布局的重大項目和政府投資類、限制類項目方面。

　　建立公共服務型政府。公共服務型政府不僅是對政府公共服務職能和社會管理職能的強調(diào)，更是一種政府管理的目標模式，是對社會主義市場經(jīng)濟條件下政府管理本質(zhì)、政府職能作用和政府管理方式的一種實質(zhì)性概括。

　　現(xiàn)代國家政府的實質(zhì)是公共服務型政府，政府只有通過提供充足優(yōu)質(zhì)的公共服務，才能證明自己存在的價值與合法性。我國政府的職能包括經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理與公共服務四個方面，其中，公共服務是政府職能的核心與實質(zhì)。而從管理方式來講，我國政府要優(yōu)質(zhì)、高效、規(guī)范地提供各種公共服務，同時加強政府服務型機關建設。

　　公共服務具有調(diào)節(jié)收入分配、促進社會和諧的功能。強化政府公共服務職能，完善社會保障、社會福利、公共醫(yī)療、義務教育等公共服務制度，是維護人民群眾根本利益、保障弱勢群體利益、保持社會利益均衡的根本措施。

　　建設服務型政府也是對經(jīng)濟波動與經(jīng)濟周期進行有效調(diào)控的重要手段，政府公共服務支出能自動調(diào)節(jié)社會總需求，達到抑制消費或拉動需求的目的。

　　公共服務型政府是由以政府為主的公共部門來提供公共服務，是由政府部門、政府服務類機構、公共服務事業(yè)法人共同提供公共服務。公共服務型政府所提供的服務包括維護性公共服務、經(jīng)濟性公共服務和社會性公共服務等部分，包括為實現(xiàn)公民權利、促進經(jīng)濟發(fā)展、推進社會進步而提供的公共服務。

　　依法行政，建立法治政府。行政管理體制改革的重要目標就是全面推行依法行政，建立法治政府。

　　首先，應該繼續(xù)完善政府依法行政的法制體系。隨著《立法法》《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》等法律法規(guī)的頒布，我國的法律、法規(guī)和規(guī)章的制定、修改程序日益完備，科學化、民主化的行政立法體制逐步建立，這為制定完備的行政法規(guī)范提供了完善的立法體制。

　　在行政法規(guī)范的內(nèi)容上，要建立健全規(guī)范經(jīng)濟社會活動，特別是涉及市場主體行為、產(chǎn)權保護、交易秩序及勞動、就業(yè)、保障等的法律法規(guī)，為政府全面依法行政創(chuàng)造完備的法制環(huán)境；建立健全規(guī)范政府行政活動，特別是涉及機構編制、職責權限、行為方式、獎勵處罰等的法律法規(guī)，強化對政府行為的監(jiān)管。

　　其次，進一步完善行政執(zhí)法體制，為行政管理體制改革提供法治保障。行政執(zhí)法是行政管理的重要方面，其公正有效與否，關系到相對人權益保障和行政管理體制改革的順利實現(xiàn)。因此，應加快建立權責明確、行為規(guī)范的行政執(zhí)法體制，保證各級行政管理機關及其工作人員嚴格按照法定權限和程序行使職權、履行職責。同時，還應理順執(zhí)法體制，明確行政執(zhí)法機關的的職權和責任，落實“收支兩條線”，保障執(zhí)法經(jīng)費，完善政府績效評價制度，將政府執(zhí)法能力和效果、群眾對其滿意度等納入績效考評機制，建立行政執(zhí)法責任追究制和官員問責制，形成有效激勵和約束機制，確保法律實施。

　　有計劃地協(xié)調(diào)推進

　　回顧改革開放以來的歷次機構改革，主要問題是運動性比較強，導致機構改革始終擺脫不了精簡—膨脹—再精簡—再膨脹的怪圈。在下一步的行政體制改革中，需要注意分步驟、有計劃地依法改革，并與經(jīng)濟體制改革、政治體制改革配套實施。

　　分步驟、有計劃地依法改革。此前的政府機構改革與依法治國和依法行政的要求有很大差距，機構設置不依法進行嚴重影響了行政管理體制改革的效果。

　　行政管理體制屬于廣義上的政治體制的一部分，但又具有一定的獨立性。行政管理體制改革主要集中在法律制度層面上，只有堅持依法改革，才可能取得憲法和法律上的正當性。同時，行政改革旨在清除影響社會經(jīng)濟發(fā)展的體制性障礙，改革措施的強度與行政法約束行政的程度相當。凡是不需要由行政法約束的純技術問題，一般也不屬于行政管理體制改革的內(nèi)容。凡是需要作為行政制度的有機組成部分長期保留下來的改革措施，一般應當在行政法中加以規(guī)定。

　　行政管理體制改革要重視組織法的作用，實行依法定機構，依法定編制，然后才有可能進行科學合理的行政管理體制改革?，F(xiàn)行的行政機關組織法主要由《憲法》(部分條款)和《國務院組織法》《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》(以下簡稱《地方組織法》)規(guī)定。這些法律對于實現(xiàn)行政職權法定發(fā)揮了重要的積極作用。

　　但是，《國務院組織法》對于國務院的具體職能，國務院與其組成部門、與地方政府的關系等基本問題的規(guī)定過于原則，《地方組織法》也沒有規(guī)定地方政府的職能，從而成為中央與地方之間、政府部門之間權限混亂的制度根源?！兜胤浇M織法》采取權力機關組織法與政府組織法合一的體例，影響了兩種組織法規(guī)范體系的完整性與科學性；地方人大的議決職能與政府的執(zhí)行職能界限不清；規(guī)定的各級地方政府的職能大體一致，導致上下級政府職能重疊，職責界限不清。

　　為此，應當在確定政府職能的基礎上，修訂《國務院組織法》《地方組織法》，進一步明確各級人民政府在經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務等方面的職能和責任，明確各級人民政府之間的相互關系。

　　同時，還應當制定《國務院組成部門組織通則》以及《地方各級人民政府組成部門組織通則》《國務院直屬機構組織通則》《國務院辦事機構組織通則》，進一步明確各級人民政府組成部門的機構設置、職能權限以及與同級人民政府、上級人民政府組成部門之間的關系等。

　　避免運動式的行政管理體制改革的最好方式，是依法實施行政管理體制改革。隨著國家治理方式的改變和依法治國方略的實施，國家行政管理職能的賦予、增減和終止要完全納入法治程序，與法律的制定、修改和廢止要逐步一致起來；行政機關調(diào)整行政職能和行政體制的機構編制管理工作，應該步入經(jīng)?；壍馈?/p>

　　整體配套、協(xié)調(diào)推進。行政管理體制改革是與政治體制改革、經(jīng)濟體制改革及其他各項改革配套進行的，是一個有機的整體。只有當經(jīng)濟的發(fā)展和經(jīng)濟體制改革呼喚和要求行政管理體制改革的時候，行政管理體制改革才是必需的和現(xiàn)實的；而行政管理體制改革的推進和深化，又會促進經(jīng)濟體制改革和其他各項改革的深入發(fā)展。在以往行政管理體制改革的過程中，行政管理體制改革強調(diào)要與經(jīng)濟體制改革相適應，因而帶有被動適應的特點。

　　行政管理體制改革與政治體制改革的關系極為緊密。行政管理體制改革必須以政治體制改革為前提，如果沒有啟動政治體制改革，則行政管理體制改革肯定是無本之木，只是一種法律技術上的完備，與現(xiàn)代科學合理民主的政府無關。政治體制改革則必須以行政管理體制改革為重點，否則就是虛幻之像，始終落不到實處。政治體制改革是搭建憲政框架，而行政管理體制改革則是一磚一木地構建憲政大廈。

　　在新時期，我國的行政管理體制改革是全面深化改革和提高對外開放水平的關鍵，因而必然帶有主動推進的特點。

　　當前，行政管理體制改革處于改革的中心環(huán)節(jié)，繼續(xù)深化經(jīng)濟體制改革和其他各項改革，都與深化行政管理體制改革有著緊密的聯(lián)系；如果政府職能不轉變，行政管理體制改革不到位，各項改革就很難深入，完善社會主義市場經(jīng)濟體制也就無從談起。新形勢下，要以行政管理體制改革為中心，以全面履行政府公共管理職能為重點，整體推進行政管理體制改革、經(jīng)濟體制改革與政治體制改革。

　　行政管理體制改革的重點內(nèi)容

　　行政管理體制改革的重點內(nèi)容包括以下內(nèi)容：

　　改革行政決策體制。中國傳統(tǒng)的決策體制的特點是，決策權力高度集中、個人專斷。為此，改革原有的行政決策體制，需要建立科學化、規(guī)范化的公共政策制定體系，推進公共政策制定的民主化與參與化。

　　首先，建立行政決策程序制度。行政決策必須依法定程序進行，各級政府及其制定涉及全局性、長遠性和公眾性利益的重大行政事項，都必須依據(jù)法律、法規(guī)和國家政策的要求和規(guī)定的權限、程序進行決策。其次，建立重大決策事項公示制度。對事關經(jīng)濟社會發(fā)展和與群眾利益密切相關的重大決策事項，必須公示，廣泛征求社會各界意見。再次，建立重大行政決策聽證制度，提高行政決策的民眾參與度。最后，完善行政決策專家咨詢制度。充分發(fā)揮專家咨詢輔助行政決策的作用，借助專家學者的智能，為重大決策事項提供理論依據(jù)和技術支撐。

　　在縱橫兩個方向重新配置行政權力。首先，應該理順縱向行政管理權力的配置。按照中央與地方政府事權的劃分，凡是關系到國家整體利益、全局利益及省際之間的共同事項，以及對國家政治經(jīng)濟文化有重大影響的政策規(guī)定，都應由中央管理，而地方性經(jīng)濟社會事務、國家重大政策的執(zhí)行性事項，以及其他適宜由地方辦理的事項，應歸地方自主處理。在科學劃分中央與地方政府事權的基礎上，實現(xiàn)中央與地方政府關系的法制化，依法規(guī)范二者關系；實行中央與地方政府關系決策的民主化；提高中央對地方政府的控制能力，克服地方保護主義，培育全國統(tǒng)一市場；完善中央與地方政府間的監(jiān)督機制；建立中央與地方政府間的合作關系，平衡地區(qū)間的發(fā)展；構建科學的行政區(qū)劃體系和行政層級體系，例如可以考慮實現(xiàn)更加精簡的行政職能結構、更少的行政層級、更為合理的行政區(qū)劃，實現(xiàn)司法轄區(qū)和行政轄區(qū)的分離，等等。

　　其次，以綜合執(zhí)法體制改革為核心，推進橫向行政管理權力的優(yōu)化配置。綜合行政執(zhí)法，是指在行政執(zhí)法過程中，當行政事項所歸屬的行政主體不明或需要調(diào)整的管理關系具有職能交叉的狀況時，由相關機關轉讓一定職權，并形成一個新的具有獨立法律地位的執(zhí)法主體，對該事項進行處理的執(zhí)法活動。目前，綜合執(zhí)法體制改革，就是為了解決在行政執(zhí)法中存在的多頭處罰、重復處罰、職權交叉、效率低下、機構膨脹等問題，打破行政執(zhí)法中的部門分割，對行政執(zhí)法資源進行橫向上的重新整合，建立精簡、高效的綜合執(zhí)法體制。綜合執(zhí)法體制改革已經(jīng)取得了不錯的成效，應該以此為契機深化行政管理體制在橫向上的改革。

　　推進干部人事制度改革。行政事務，歸根到底要通過行政機構中的行政人員去貫徹執(zhí)行。為政之道，首推用人，要能夠行之有效地選拔、培養(yǎng)和使用公務人員。

　　原有人事干部制度的弊端在于，干部職務終身制、缺乏科學的干部分類、缺乏公開公平競爭選拔的機制、缺乏考核、升降、獎懲、辭職、罷免、退休等管理制度。這就要通過改革，形成一套科學、合理的人事干部制度。

　　人事干部制度改革的中心就是切實貫徹公務員法，提高公務員依法行政的觀念和能力。建立健全考核錄用、優(yōu)勝劣汰、激勵保障與監(jiān)督制約機制；以擴大民主為重點，進一步落實行政領導干部民主推薦、民主測評、差額考察和任前公示制度，加大推行公開選拔、競爭上崗的改革力度；積極實行、合理運用投票表決機制，完善干部選拔任用的決策體系；嚴格實行領導干部職務任期制度和辭職解聘制度；抓緊制定體現(xiàn)科學發(fā)展觀和正確政績觀要求的干部實績評價標準，更多使用反映人民切身利益和與經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的評價指標，相應建立保障落實制度和獎懲機制。

　　加強行政程序制度建設。我國行政管理的傳統(tǒng)方式是“重實體，輕程序”，因此，行政管理體制改革的一個重要方面就是要在行政管理體制中注入現(xiàn)代行政程序的理念，完善行政程序制度。

　　隨著《行政處罰法》《行政許可法》和《政府信息公開條例》等法律法規(guī)的制定，我國的行政程序制度日益完備。但是，在行政管理實踐中，法律文本上的行政程序出現(xiàn)了兩種不良傾向：一種是形式主義，結論先行，行政決定早已作出，遵循程序就變成了走過場，演變成純粹的形式主義；另一種是選擇性地遵循程序，對于政府行政有利的程序便遵守，而對于政府行政不利的程序便不遵守，程序的遵循完全取決于行政主體工作人員的主觀意愿。

　　現(xiàn)代行政程序的精髓便在于經(jīng)過程序形成行政決定，相對人參與到行政的過程中來，與行政主體形成互動，經(jīng)過溝通而形成最后的行政決定，以加強行政行為的合法性和可接受性，有利于保障行政相對人的權益，并形成現(xiàn)代行政管理體制。