新聞延伸 國(guó)務(wù)院法制辦立法后評(píng)估運(yùn)作詳情

　　面對(duì)面坐著，許馳博士與吳強(qiáng)(化名)聊了很長(zhǎng)時(shí)間。

　　吳強(qiáng)家在寧夏銀川，受朋友影響，他開(kāi)始吸毒，然后他愛(ài)人也跟著吸。殷實(shí)的家產(chǎn)現(xiàn)在早已揮霍殆盡。寧夏在吳忠市為像吳強(qiáng)這樣的海洛因成癮者提供了全區(qū)第一家美沙酮維持治療門(mén)診，吳強(qiáng)來(lái)了。

　　他告訴許馳，到診所喝一杯美沙酮后，就不再想毒品了。他要?jiǎng)衿渌菊咭瞾?lái)喝，交一兩塊錢(qián)就能喝一杯。

　　作為《艾滋病防治條例》評(píng)估工作組的成員，許馳博士接觸了一個(gè)又一個(gè)像吳強(qiáng)這樣的接受美沙酮維持治療的吸毒者。建立美沙酮維持治療門(mén)診，是《艾滋病防治條例》所確立的一項(xiàng)制度，許馳要調(diào)查上門(mén)者的看法。

　　許馳所做的，是2006年國(guó)務(wù)院法制辦首次進(jìn)行的《艾滋病防治條例》立法后評(píng)估試點(diǎn)中，最基礎(chǔ)的采集信息工作。同時(shí)展開(kāi)立法后評(píng)估試點(diǎn)的，還有《信訪(fǎng)條例》、《蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償暫行辦法》、《個(gè)人存款賬戶(hù)實(shí)名制規(guī)定》、《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》和《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》5個(gè)行政法規(guī)。

　　自我糾錯(cuò)折射立法理念嬗變

　　“法律、法規(guī)、規(guī)章出臺(tái)之后，到底有沒(méi)有起到預(yù)期作用？進(jìn)行立法后評(píng)估就是追問(wèn)立法質(zhì)量的現(xiàn)實(shí)選擇。這是法制工作機(jī)構(gòu)的自我加壓，折射出我國(guó)立法者工作理念的嬗變。”一位法律工作者說(shuō)。

　　2006年，立法后評(píng)估悄然出現(xiàn)在立法領(lǐng)域。

　　這一年，上海市人大常委會(huì)完成了對(duì)實(shí)施3年有余的《上海市歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)條例》實(shí)施績(jī)效的評(píng)估。除上海之外，山東、北京、甘肅、云南、福建、浙江、海南、四川等省市人大，也都陸續(xù)開(kāi)展了地方性法規(guī)立法后評(píng)估。

　　河北省也在當(dāng)年推出政府立法后評(píng)估制度，明確：對(duì)不解決實(shí)際問(wèn)題、得不到人民群眾擁護(hù)的政府規(guī)章和規(guī)范性文件，要進(jìn)行修改或廢止。

　　據(jù)介紹，盡管我國(guó)一再?gòu)?qiáng)調(diào)打造立、改、廢三位一體的立法過(guò)程，但一些部門(mén)和地方重立法數(shù)量、輕立法質(zhì)量的取向依然表現(xiàn)明顯。面對(duì)不斷增加的立法數(shù)量、立法背景的不斷變化以及影響立法質(zhì)量因素的疊加，比如理論的貧乏可能導(dǎo)致立法行為的短視、體制摩擦可能造成立法執(zhí)行的困難、利益剛性可能帶來(lái)立法目標(biāo)的移位、時(shí)間滯后可能削弱立法的權(quán)威性等等，如果立法光有“生”，修改與廢止不能及時(shí)跟上，立法質(zhì)量就不可避免地會(huì)出現(xiàn)短板。

　　華東政法大學(xué)博士生導(dǎo)師丁偉教授認(rèn)為，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政府立法工作缺乏“自我糾錯(cuò)”的機(jī)制。他說(shuō)，立法后評(píng)估的提出，不僅是根據(jù)實(shí)際情況對(duì)立法的再次校正，更是立法工作者自我解剖、自我檢查、自我監(jiān)督、自我完善的過(guò)程，需要立法者具有敢于直面矛盾的寬廣胸懷。這一“自我糾錯(cuò)”機(jī)制的科學(xué)化、常態(tài)化，必將在具有立法權(quán)的行政機(jī)關(guān)內(nèi)部形成檢測(cè)政府立法的合法性、合理性、針對(duì)性、可操作性的“安全閥”。

　　據(jù)悉，國(guó)務(wù)院法制辦通過(guò)此次行政法規(guī)立法后評(píng)估試點(diǎn)，摸清了一些政府在實(shí)施這些法規(guī)過(guò)程中暴露的問(wèn)題，有些是需要在立法層面加以完善的。

　　“立法回頭看”演繹科學(xué)立法

　　應(yīng)該怎樣實(shí)施行政法規(guī)立法后評(píng)估？是關(guān)起門(mén)來(lái)搞內(nèi)部循環(huán)的自?shī)首詷?lè)，還是追求真正的客觀、科學(xué)、公正？這是擺在立法機(jī)構(gòu)面前的一道選擇題。在國(guó)務(wù)院法制辦此次評(píng)估試點(diǎn)的6個(gè)條例中，由國(guó)務(wù)院法制辦和衛(wèi)生部主導(dǎo)，委托中國(guó)疾控中心性病艾滋病預(yù)防控制中心完成的《艾滋病防治條例》評(píng)估報(bào)告，出色地回答了這一問(wèn)題。

　　“《艾滋病防治條例》的制定與頒布，是社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，它所確立的一些制度，比如建立美沙酮維持治療門(mén)診、安全套推廣等，都是一些存在社會(huì)爭(zhēng)議的重大敏感問(wèn)題。對(duì)這樣一個(gè)條例進(jìn)行立法后評(píng)估，我們沒(méi)有什么模式可套用，完全是把這項(xiàng)評(píng)估當(dāng)作一個(gè)科研課題來(lái)做。”李敬鵡說(shuō)。李敬鵡是國(guó)務(wù)院法制辦負(fù)責(zé)此項(xiàng)評(píng)估的具體組織協(xié)調(diào)人。

　　從2006年11月立項(xiàng)之后，由國(guó)務(wù)院法制辦、衛(wèi)生部、中國(guó)疾病預(yù)防控制中心性病艾滋病預(yù)防控制中心以及部分統(tǒng)計(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、人類(lèi)學(xué)專(zhuān)家共同組成的評(píng)估領(lǐng)導(dǎo)小組，就評(píng)估方案設(shè)計(jì)，反復(fù)開(kāi)了四五次會(huì)議，最終確定從《艾滋病防治條例》明確的幾十項(xiàng)制度中，抽取5項(xiàng)最主要的制度，按照科研設(shè)計(jì)的思路，進(jìn)行定性、定量和網(wǎng)上搜索相結(jié)合的科學(xué)評(píng)估方式進(jìn)行。李敬鵡認(rèn)為，這一評(píng)估方法的確立，需要有跨學(xué)科專(zhuān)業(yè)人員協(xié)調(diào)配合，需要跨領(lǐng)域的視野與能力。

　　5項(xiàng)列入評(píng)估的制度是：政府主導(dǎo)、各部門(mén)各司其責(zé)和全社會(huì)參與的通力防治制度；宣傳教育制度；發(fā)揮非政府組織作用的制度；積極穩(wěn)妥開(kāi)展對(duì)吸毒成癮者的美沙酮維持治療制度；安全套推廣制度。

　　據(jù)中國(guó)疾病預(yù)防控制中心性病艾滋病預(yù)防控制中心辦公室副主任劉玉芬介紹，定性調(diào)查選取了在云南、山西和寧夏3省區(qū)抽樣，這3個(gè)地方具有高、中、低程度的代表性。評(píng)估工作組成員在進(jìn)行33次共涉及204人的專(zhuān)題小組調(diào)研后，又面對(duì)面、一對(duì)一地與87人進(jìn)行了深入訪(fǎng)談。

　　納入定性調(diào)查的是8類(lèi)目標(biāo)人群，包括：縣級(jí)以上各級(jí)人民政府防艾辦負(fù)責(zé)人；衛(wèi)生、公安、藥監(jiān)、計(jì)生、工商、教育、農(nóng)業(yè)等相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人；企事業(yè)單位負(fù)責(zé)人；專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員(疾控機(jī)構(gòu)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)以及美沙酮維持治療門(mén)診的工作人員)；有關(guān)社團(tuán)組織和個(gè)人(包括來(lái)自工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)、紅十字會(huì)的人員以及當(dāng)?shù)仄渌麉⑴c艾滋病防治工作的非政府組織負(fù)責(zé)人)；公共場(chǎng)所經(jīng)營(yíng)者；接受美沙酮維持治療的人員；公共場(chǎng)所服務(wù)人員。

　　“結(jié)合定性調(diào)查中形成的共性問(wèn)題，我們又把5項(xiàng)制度細(xì)化，一一列出其3大關(guān)鍵因素，形成8張調(diào)查表，進(jìn)行定量調(diào)查。”劉玉芬說(shuō)。

　　定量調(diào)查涉及新疆、河南、廣東、重慶、內(nèi)蒙古、海南、陜西、浙江、山東9個(gè)地方，調(diào)查對(duì)象與定性調(diào)查一致，對(duì)重點(diǎn)人群還采取面對(duì)面填表調(diào)查的方式進(jìn)行，回收卷達(dá)1800份左右。

　　與此同時(shí)，評(píng)估工作組還廣泛收集媒體、國(guó)際組織和各路專(zhuān)家對(duì)條例的看法。此類(lèi)信息達(dá)到85萬(wàn)多條。

　　2007年春節(jié)后，整個(gè)評(píng)估工作就進(jìn)入了數(shù)據(jù)整理、分析階段。工作組對(duì)收集到的5項(xiàng)制度的信息、數(shù)據(jù)，分別從對(duì)制度的理解、執(zhí)行及其影響3個(gè)方面進(jìn)行描述性分析，并在分析過(guò)程中貫穿征求專(zhuān)家、社會(huì)公眾的評(píng)論與意見(jiàn)，直至形成一個(gè)總的評(píng)估報(bào)告和定性、定量、媒體評(píng)價(jià)3個(gè)分報(bào)告。

　　為追求調(diào)查的客觀性，評(píng)估工作組采取了多種手段實(shí)行質(zhì)量控制，如培訓(xùn)調(diào)查員，確保調(diào)查按統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)與方法進(jìn)行；采用足夠的樣本量，以減少抽樣誤差帶來(lái)的影響；采用多種統(tǒng)計(jì)分析方法，以減少系統(tǒng)誤差帶來(lái)的影響；嚴(yán)格審查參與調(diào)查人群，減少調(diào)查偏性；嚴(yán)格數(shù)據(jù)審查，要求定性調(diào)查應(yīng)當(dāng)日完成訪(fǎng)談?dòng)涗浾?，?yán)防入錄錯(cuò)誤等。

　　《艾滋病防治條例》立法后評(píng)估報(bào)告目前尚未向社會(huì)公布。但中國(guó)疾病預(yù)防控制中心性病艾滋病預(yù)防控制中心主任吳尊友明確告訴記者，《艾滋病防治條例》自2006年3月實(shí)施以來(lái)，通過(guò)評(píng)估，這項(xiàng)行政法規(guī)受歡迎程度很高，沒(méi)有什么需要修改和調(diào)整的。

　　吳尊友說(shuō)：“艾滋病防治，讓我聯(lián)想到抗擊‘非典’期間的做法，這就是依靠法律、依靠科學(xué)、依靠人民群眾，防治艾滋病也充分體現(xiàn)了這三依靠。此次立法評(píng)估，從法律從公共衛(wèi)生從民間等層面，多視角地對(duì)條例成效進(jìn)行調(diào)查，結(jié)果顯示，社會(huì)對(duì)條例普遍是理解與認(rèn)同的，條例的實(shí)施有著廣泛的社會(huì)基礎(chǔ)，執(zhí)行情況比較好。但對(duì)個(gè)別條款的不同認(rèn)識(shí)也存在，比如，對(duì)采用美沙酮維持治療的看法，調(diào)查顯示社會(huì)上還有10%到20%的人，并不接受。”

　　一些社會(huì)組織在公共場(chǎng)所進(jìn)行艾滋病防治宣傳，過(guò)去城管會(huì)轟他們，現(xiàn)在不轟了；一些社區(qū)過(guò)去不愿舉辦有關(guān)艾滋病的活動(dòng)，現(xiàn)在也主動(dòng)邀請(qǐng)專(zhuān)家上門(mén)開(kāi)講座、搞宣傳了……這些變化許多都發(fā)生在《艾滋病防治條例》頒布之后。衛(wèi)生部艾滋病專(zhuān)家顧問(wèn)委員會(huì)副主任、國(guó)家艾滋病政策專(zhuān)家組組長(zhǎng)王若濤教授說(shuō)：“我很高興能夠參加這樣的評(píng)估工作，事實(shí)證明條例所確定的建立政府主導(dǎo)、各部門(mén)各司其責(zé)、全社會(huì)共同參與的艾滋病防控體系，是非常正確的線(xiàn)路選擇。此次對(duì)《艾滋病防治條例》進(jìn)行立法后評(píng)估，是公共衛(wèi)生法制建設(shè)的一大進(jìn)步，更是政府對(duì)人民負(fù)責(zé)的進(jìn)步表現(xiàn)。”

　　不過(guò)，他覺(jué)得，此次評(píng)估還是存在一定的局限性，即評(píng)估主要是對(duì)立法中確立的5項(xiàng)制度進(jìn)行評(píng)估，“沒(méi)有對(duì)立法的社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)成本以及與其他立法的協(xié)調(diào)性等內(nèi)容進(jìn)行評(píng)估”，還不屬于全面評(píng)估。

　　據(jù)李敬鵡介紹，此次評(píng)估反映出來(lái)的問(wèn)題，有些是屬于應(yīng)當(dāng)通過(guò)地方立法加以細(xì)化解決的，有些是屬于理解和執(zhí)行層面的問(wèn)題。比如，在執(zhí)法過(guò)程中，存在如何處理貫徹條例與打擊賣(mài)淫嫖娼、與執(zhí)行禁毒法的協(xié)調(diào)問(wèn)題，存在規(guī)定明確但理解執(zhí)行不到位的問(wèn)題。

　　“開(kāi)展立法后評(píng)估，不僅幫助法制工作機(jī)構(gòu)把關(guān)法規(guī)審查質(zhì)量，實(shí)際對(duì)行政執(zhí)法一線(xiàn)人員也提供了幫助，有助于他們準(zhǔn)確執(zhí)法。同時(shí)，客觀反映社會(huì)公眾對(duì)行政法規(guī)的意見(jiàn)，能夠推動(dòng)法規(guī)更順利地實(shí)施。”評(píng)估工作組成員許馳說(shuō)。

　　參與國(guó)務(wù)院法制辦此次評(píng)估試點(diǎn)的專(zhuān)家普遍認(rèn)為，開(kāi)展“立法回頭看”，是本屆政府強(qiáng)調(diào)科學(xué)立法、民主立法又一次生動(dòng)演繹。

　　立法后評(píng)估指導(dǎo)方案將制定

　　記者從國(guó)務(wù)院法制辦獲悉，在總結(jié)2006年評(píng)估試點(diǎn)工作的基礎(chǔ)上，國(guó)務(wù)院法制辦又選擇了《地方志工作條例》、《民用爆炸物品安全管理?xiàng)l例》、《血吸蟲(chóng)病防治條例》、《儲(chǔ)蓄管理?xiàng)l例》、《鐵路運(yùn)輸安全保護(hù)條例》、《放射性同位素與射線(xiàn)裝置安全和防護(hù)條例》6個(gè)條例，相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度實(shí)施情況、行政復(fù)議審理制度建設(shè)情況總共8個(gè)對(duì)象進(jìn)行立法后評(píng)估。同時(shí)，國(guó)務(wù)院法制辦還委托了一個(gè)地方對(duì)地方政府規(guī)章進(jìn)行立法后評(píng)估。

　　國(guó)務(wù)院法制辦有關(guān)負(fù)責(zé)人說(shuō)，立法后評(píng)估既是一項(xiàng)嚴(yán)肅的工作，又是一項(xiàng)技術(shù)性很強(qiáng)的工作，其內(nèi)容涉及立法技術(shù)、法規(guī)執(zhí)行、法規(guī)實(shí)施的制度背景和社會(huì)環(huán)境等多個(gè)層面，需要采用科學(xué)的評(píng)估方法。下一步，在改進(jìn)評(píng)估方式、總結(jié)評(píng)估經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，國(guó)務(wù)院法制辦將著手研究制定一個(gè)行政法規(guī)立法后評(píng)估指導(dǎo)方案，以推動(dòng)行政法規(guī)立法后評(píng)估工作全面規(guī)范化展開(kāi)。(