［摘要］我國“十一五”規(guī)劃綱要提出，將把國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)。限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)的功能主要是生態(tài)保護(hù)和生態(tài)修復(fù)，這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和居民生活必然會受到影響。為了解決由此產(chǎn)生的問題，本文提出了政府在健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和推進(jìn)管理體制創(chuàng)新方面需要采取的具體措施。

　　我國“十一五”規(guī)劃《綱要》明確提出，根據(jù)資源環(huán)境承載能力和發(fā)展?jié)摿?，將把國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)。這是全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、建設(shè)和諧社會的開創(chuàng)性舉措，也是保護(hù)區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、維護(hù)國家生態(tài)環(huán)境安全方面的創(chuàng)新。限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)的功能主要是生態(tài)保護(hù)和生態(tài)修復(fù)，因此，這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和本地居民生活將受到影響。為了落實(shí)限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的功能定位，在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的同時提高當(dāng)?shù)厝嗣裆钏?，政府需要健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，推進(jìn)管理體制創(chuàng)新。

　　一、現(xiàn)行生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的現(xiàn)狀

　　限制和禁止開發(fā)區(qū)現(xiàn)有生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的特點(diǎn)為：

　　1．補(bǔ)償主體單一，縱向補(bǔ)償為主，缺乏生態(tài)橫向轉(zhuǎn)移補(bǔ)償機(jī)制。目前我國生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢斦D(zhuǎn)移支付是縱向轉(zhuǎn)移支付占絕對主導(dǎo)地位，即以中央對地方的轉(zhuǎn)移支付為主。2000-2005年，中央在退耕還林、退牧還草、天然林保護(hù)、防護(hù)林建設(shè)和京津風(fēng)沙源治理五大生態(tài)建設(shè)工程累計投資1220多億元，［1］對水土流失綜合防治、三峽庫區(qū)、滇池流域水污染防治、塔里木河綜合治理、中心城市污染治理等工程投資450多億元。巨額財政轉(zhuǎn)移支付資金為生態(tài)補(bǔ)償提供了良好的基礎(chǔ)，對生態(tài)保護(hù)地區(qū)因保護(hù)生態(tài)環(huán)境而影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的機(jī)會成本，或承受歷史遺留生態(tài)環(huán)境問題給予了一定的補(bǔ)償。同時，我國生態(tài)服務(wù)的提供者大多集中在西部，而生態(tài)服務(wù)的受益者大多集中在東中部，生態(tài)服務(wù)提供者和受益者在地理范圍上的不對應(yīng)，導(dǎo)致西部生態(tài)服務(wù)提供者無法得到合理補(bǔ)償，形成“少數(shù)人負(fù)擔(dān)，多數(shù)人受益”、“上游地區(qū)負(fù)擔(dān)，下游地區(qū)受益”、“貧困地區(qū)負(fù)擔(dān)，富裕地區(qū)受益”的不合理局面。區(qū)域之間、流域上下游之間、不同社會群體之間的橫向轉(zhuǎn)移支付微乎其微。

　　2．生態(tài)補(bǔ)償體制部門色彩強(qiáng)烈，補(bǔ)償管理部門多元化。生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理分別涉及林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、國土、環(huán)保等部門，這些部門主導(dǎo)著生態(tài)保護(hù)政策的制定和執(zhí)行，生態(tài)補(bǔ)償實(shí)際上成為“部門主導(dǎo)”的補(bǔ)償。以部門為主導(dǎo)的生態(tài)補(bǔ)償，責(zé)任主體不明確，缺乏明確的分工，管理職責(zé)交叉，在監(jiān)督管理、整治項(xiàng)目、資金投入上難以形成合力，資金使用不到位，生態(tài)保護(hù)效率低，造成生態(tài)保護(hù)與受益脫節(jié)的“三多三少”現(xiàn)象：一是部門補(bǔ)償多，生態(tài)保護(hù)區(qū)農(nóng)牧民得到補(bǔ)償少；二是物資、資金補(bǔ)償多，扶持生態(tài)保護(hù)區(qū)產(chǎn)業(yè)、生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)換補(bǔ)償少，輸血多，造血功能弱；三是直接向生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償多（如栽樹），支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展、扶貧補(bǔ)償少。　生態(tài)補(bǔ)償資金不僅數(shù)量少，而且資金使用不到位。［2］個別地方違反國家有關(guān)規(guī)定，弄虛作假，挪用環(huán)保專項(xiàng)資金，用于辦公用房的租賃、改造、建設(shè)，造成了嚴(yán)重?fù)p失和浪費(fèi)。根據(jù)管轄權(quán)限收費(fèi)，安排使用，容易造成某地的開發(fā)商向在另一地的管轄者交費(fèi)、當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境資源的破壞難以得到補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)象。

　　3．以“項(xiàng)目工程”為主的補(bǔ)償方式缺乏穩(wěn)定性。

　　以“項(xiàng)目工程”方式進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，便于操作，然而容易導(dǎo)致生態(tài)政策缺乏長期性和穩(wěn)定性。像退耕還林、退牧還草、生態(tài)公益林補(bǔ)償金等政策大多是以項(xiàng)目、工程、計劃的方式組織實(shí)施，而且有明確的時限，政策缺乏可持續(xù)性，給實(shí)施效果帶來較大的變數(shù)和風(fēng)險。例如，我國最有影響的生態(tài)補(bǔ)償政策“退耕還林”、“退牧還草”的補(bǔ)助有5-8年的期限，期限內(nèi)老百姓全靠補(bǔ)助生存。在政策的實(shí)施期限內(nèi)，由于農(nóng)、牧民為保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境所犧牲的經(jīng)濟(jì)利益能夠得到一定的補(bǔ)償，他們會限制自己的生產(chǎn)和開發(fā)活動，從而達(dá)到保護(hù)生態(tài)環(huán)境的目的。同時，在退耕還林政策的5到8年內(nèi)，需要農(nóng)戶在這段時間里進(jìn)行生產(chǎn)活動的轉(zhuǎn)移，不再依附于土地開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。但從目前的政策實(shí)施效果看，農(nóng)民能夠成功實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)產(chǎn)的很少，多數(shù)還是基于土地開展生產(chǎn)。因此，當(dāng)期限過后他們的利益得不到補(bǔ)償?shù)臅r候，為了基本的生活和發(fā)展需求，他們就不會再從保護(hù)生態(tài)環(huán)境的角度去限制自己的生產(chǎn)和開發(fā)，可能出現(xiàn)新一輪的生態(tài)破壞。

　　4．生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)“一刀切”，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低。首先，“一刀切”的政策設(shè)計，導(dǎo)致政策實(shí)施脫離實(shí)際。如在退耕還林補(bǔ)償中，全國僅分南方和北方兩個補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這樣的補(bǔ)償方式在有些地區(qū)出現(xiàn)了“過度補(bǔ)償”、“低補(bǔ)償”和“踩空”現(xiàn)象。在生態(tài)公益林補(bǔ)償金政策的執(zhí)行中，一些具有重要生態(tài)服務(wù)功能的林地未得到國家有關(guān)部門認(rèn)定，因此得不到相應(yīng)的補(bǔ)償。其次，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低。目前生態(tài)公益林補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)是5元/畝，遠(yuǎn)低于林地所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益（有關(guān)專家估測經(jīng)濟(jì)林每年平均產(chǎn)出為36元/畝）。在西部許多地方，山林是農(nóng)民全部的生活來源，過低的補(bǔ)助受益顯然難以滿足他們的生活需要。再次，有數(shù)量補(bǔ)償，缺乏質(zhì)量補(bǔ)償。如目前主要按照面積補(bǔ)償，而對林相、森林覆蓋度、森林結(jié)構(gòu)等重要生態(tài)指標(biāo)未加考慮，導(dǎo)致林農(nóng)對生態(tài)公益林的維護(hù)沒有積極性；生態(tài)公益林中天然林比例低，樹種單一，結(jié)構(gòu)簡單等問題嚴(yán)重影響生態(tài)公益林的質(zhì)量，缺乏優(yōu)化生態(tài)公益林的激勵機(jī)制等。

　　5．生態(tài)補(bǔ)償資金來源少。我國的生態(tài)補(bǔ)償融資渠道主要有財政轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)基金兩種方式，其中財政轉(zhuǎn)移支付是最主要的資金來源?，F(xiàn)行稅制中目前只有少量的稅收措施零散地存在于增值稅、消費(fèi)稅等稅種中。針對生態(tài)環(huán)保的主體稅種不到位，相關(guān)的稅收措施也比較少，并且規(guī)定過粗。另外，生態(tài)補(bǔ)償收費(fèi)缺少科學(xué)依據(jù)，標(biāo)準(zhǔn)偏低，難以刺激開發(fā)者珍惜生態(tài)資源，保護(hù)生態(tài)環(huán)境。各個部門與生態(tài)資源有關(guān)的收費(fèi)，有的相互之間重復(fù)，有的缺乏法律依據(jù)。特別是有些下游地區(qū)在交納的水資源費(fèi)中已經(jīng)包含了對上游生態(tài)環(huán)境保護(hù)的補(bǔ)償，但是由于收費(fèi)和使用是以部門或行業(yè)為界，其他相關(guān)行業(yè)和部門的生態(tài)環(huán)境保護(hù)投入得不到補(bǔ)助，上游地區(qū)地方財政減收得不到補(bǔ)貼，影響了上游地區(qū)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的積極性。

　　6．生態(tài)保護(hù)區(qū)往往面臨著“要溫飽還是要環(huán)保”的兩難抉擇。生態(tài)保護(hù)區(qū)往往是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，地方政府一方面要保護(hù)環(huán)境，另一方面要解決經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和人民生活問題，面臨著“要溫飽還是要環(huán)?！钡膬呻y困境。這些地區(qū)群眾致富自然要利用本地資源優(yōu)勢，但“限制與禁止開發(fā)”使得“靠山吃山”和“靠水吃水”的農(nóng)民失去了發(fā)展的基礎(chǔ)。如重慶三峽水庫成庫后，政府規(guī)定庫區(qū)所有江段及重要干流都禁止網(wǎng)箱養(yǎng)魚，但長江沿岸多屬坡耕地，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件惡劣，農(nóng)民祖祖輩輩都是靠漁業(yè)為生，網(wǎng)箱養(yǎng)魚被禁止后，這部分漁民的生計來源出現(xiàn)了問題。［3］在貴州省茂蘭國家級自然保護(hù)區(qū)，因?yàn)榻罐r(nóng)民攝取保護(hù)區(qū)資源，農(nóng)民無法像從前那樣進(jìn)行狩獵活動，大多數(shù)農(nóng)民因缺少生活來源導(dǎo)致生活貧困。［4］陜北定邊縣農(nóng)民石光銀治沙20年，總投資2000萬，營造起大片生態(tài)效益明顯的林地。如果按市場價估算這片林地價值1億人民幣，但禁伐政策使“綠色銀行”只能存不能取，“億萬富翁”變成了“千萬負(fù)翁”，陷入生態(tài)效益好而經(jīng)濟(jì)效益不佳的“怪圈”。［5］有些地區(qū)進(jìn)入貧困、人口增長、環(huán)境退化惡性循環(huán)，陷入“貧困——破壞——貧困”的怪圈。

　　7．以GDP為政績指標(biāo)，導(dǎo)致地區(qū)生態(tài)環(huán)境惡化。以GDP作為考核地方領(lǐng)導(dǎo)的指標(biāo)，地方政府必然追求GDP，紛紛設(shè)立開發(fā)區(qū)，競相提供優(yōu)惠條件，招商引資。除中央政府的優(yōu)惠政策外，地方政府出臺的優(yōu)惠政策，主要集中在土地、稅收、環(huán)保等方面。如有的地方政府，對于環(huán)保費(fèi)用，只要新建1000萬元以上非嚴(yán)重污染的企業(yè)，前2年免征排污費(fèi)，第3－5年按國家標(biāo)準(zhǔn)的10%征收。還有將前3年所征的城市建設(shè)維護(hù)費(fèi)全額獎給企業(yè)的。地方政府優(yōu)惠條件導(dǎo)致引資門檻降低，一批產(chǎn)業(yè)層次低、高消耗、高污染的項(xiàng)目在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的生態(tài)保護(hù)區(qū)落戶。這些企業(yè)提高了利潤率，增加了當(dāng)?shù)氐腉DP，也在生產(chǎn)過程中排污，污染環(huán)境。

　　8．地方政府履行基本職能需要增加財政收入，影響生態(tài)保護(hù)目標(biāo)。地方財政是保證地方政府政權(quán)正常地運(yùn)轉(zhuǎn)、履行地方政府職能的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。地方政府為全面、順利地履行職能，必須不懈地增加財政收入。招商引資、上項(xiàng)目又是地方財政增收的提前，犧牲環(huán)境的政策是這些地區(qū)政府招商引資的優(yōu)惠政策之一，因而，這些地區(qū)政府追求財政增收的目標(biāo)，必然使得生態(tài)保護(hù)與地方政府多項(xiàng)職能相沖突，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境惡化。

　　二、健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

　　我國劃分主體功能區(qū)將使一部分區(qū)域劃為限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域，這將影響到這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和當(dāng)?shù)孛裆∪屯晟粕鷳B(tài)資源補(bǔ)償機(jī)制，將有力地加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，培育地區(qū)的造血功能，讓當(dāng)?shù)厝嗣穹窒砣珖?jīng)濟(jì)社會發(fā)展的成果，有利于構(gòu)建和諧社會。

　　1．建立生態(tài)補(bǔ)償長效機(jī)制。生態(tài)建設(shè)是長期的、艱巨的任務(wù)。國家政策調(diào)整可以分兩步：第一步，繼續(xù)推進(jìn)退耕還林、退耕還草工程，尤其要擴(kuò)大重要江河流域所涉區(qū)域的實(shí)施范圍，將補(bǔ)助期限延長到20—30年，或是當(dāng)工業(yè)化發(fā)展到農(nóng)民離開土地也能生存時，中止這項(xiàng)政策。第二，完善“項(xiàng)目支持”的形式，重點(diǎn)發(fā)揮生態(tài)環(huán)境保護(hù)地區(qū)的生態(tài)移民和替代產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

　　2．完善中央財政轉(zhuǎn)移支付制度。中央財政增加用于限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)生態(tài)保護(hù)的預(yù)算規(guī)模和轉(zhuǎn)移支付力度及生態(tài)補(bǔ)償科目。財政部制定的《政府預(yù)算收支科目》中，與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)的支出項(xiàng)目約30項(xiàng)，其中具有顯著生態(tài)補(bǔ)償特色的支出項(xiàng)目如退耕還林、沙漠化防治、治沙貸款貼息占支出項(xiàng)目的三分之一強(qiáng)，但沒有專設(shè)生態(tài)補(bǔ)償科目。因此，在政府財政轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目中，要增加生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目，用于國家級自然保護(hù)區(qū)、國家級生態(tài)功能區(qū)的建設(shè)補(bǔ)償。對因保護(hù)生態(tài)環(huán)境而造成的財政減收，應(yīng)作為計算財政轉(zhuǎn)移支付資金分配的一個重要因素。國家對限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)實(shí)行政策傾斜，增加對生態(tài)保護(hù)地區(qū)環(huán)境治理和保護(hù)的專項(xiàng)財政撥款、財政貼息和稅收優(yōu)惠等政策支持。

　　3. 建立橫向財政轉(zhuǎn)移支付制度，將橫向補(bǔ)償縱向化。建立地方政府間的橫向財政轉(zhuǎn)移支付制度，實(shí)行下游地區(qū)對上游地區(qū)、開發(fā)地區(qū)對保護(hù)地區(qū)、受益地區(qū)對生態(tài)保護(hù)地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付。讓生態(tài)受益的優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)政府直接向提供生態(tài)保護(hù)的限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)政府進(jìn)行財政轉(zhuǎn)移支付，以橫向財政轉(zhuǎn)移改變四大功能區(qū)之間既得利益格局，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間公共服務(wù)水平的均衡，提高限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)人民生活水平，縮小四大功能區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)差距。

　　在制定橫向生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時，要根據(jù)不同地區(qū)的環(huán)境條件等因素制定出有差別的區(qū)域補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。在“生態(tài)功能區(qū)區(qū)劃”基礎(chǔ)上科學(xué)界定生態(tài)效益的提供者和受益者，構(gòu)建合理的收費(fèi)機(jī)制。完善五級分類法，將“生態(tài)功能區(qū)”分成五個級別：I、Ⅱ?yàn)樯鷳B(tài)效益的提供者，III為不提供者和不受益者，IV、V為生態(tài)效益的受益者，由IV、V級地區(qū)向I、Ⅱ級地區(qū)進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付。轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)考慮通貨膨脹、GDP總量和增長率、原始投資成本和土地價值等因素。

　　在建立橫向財政轉(zhuǎn)移支付制度的初期，需要橫向補(bǔ)償縱向化，即在中央確定橫向補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)后，將優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)向限制和禁止開發(fā)區(qū)的轉(zhuǎn)移支付統(tǒng)一上繳給中央政府，由中央財政通過縱向轉(zhuǎn)移支付將橫向生態(tài)補(bǔ)償資金撥付給限制和禁止開發(fā)區(qū)政府。這是在當(dāng)前行政體制下比較切實(shí)可行的、操作性強(qiáng)的措施。就現(xiàn)在行政管理體制而言，資金橫向轉(zhuǎn)移實(shí)際很困難，資金橫向轉(zhuǎn)移補(bǔ)償機(jī)制實(shí)際操作起來非常復(fù)雜。由IV、V級地區(qū)向I、Ⅱ級地區(qū)進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付的標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)量都難以確定。這是因?yàn)椋好考壍貐^(qū)都可能涵蓋多個同一級別的政府，每個同一級別的政府又下轄多個層級的政府，因此，政府之間的財政資金橫向轉(zhuǎn)移將形成一個極為復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)，政府行政級別越低，網(wǎng)絡(luò)越復(fù)雜。在這個復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)中，對生態(tài)受益的IV、V級地區(qū)來說，由于各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展差距大、財政收支差異明顯，不同地區(qū)同一級別、不同地區(qū)不同級別、同一地區(qū)同一級別、同一地區(qū)不同級別的地方政府會計算出不同的橫向轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)；對生態(tài)保護(hù)的I、Ⅱ級地區(qū)而言，由于各地人口、資源稟賦的差別，不同地區(qū)同一級別、不同地區(qū)不同級別、同一地區(qū)同一級別、同一地區(qū)不同級別的地方政府面臨的問題大相徑庭，所需要的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也有極大的差異。如，地廣人稀的青海的草原地區(qū)面臨脫貧的問題，而人多地少重慶三峽庫區(qū)面臨生存的問題。因此，橫向轉(zhuǎn)移極易出現(xiàn)應(yīng)補(bǔ)未補(bǔ)、補(bǔ)償過度和補(bǔ)償不足等不公平和效率低下現(xiàn)象?？紤]到橫向轉(zhuǎn)向轉(zhuǎn)移支付的復(fù)雜性，橫向轉(zhuǎn)移縱向化是化復(fù)雜為簡單的有效方法。

　　4．開征生態(tài)稅費(fèi)，建立生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償基金。征收“生態(tài)稅”，保證補(bǔ)償資金有長期穩(wěn)定的來源。開征新的統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境保護(hù)稅，建立以保護(hù)環(huán)境為目的的專門稅種，消除部門交叉、重疊收費(fèi)現(xiàn)象，完善現(xiàn)行保護(hù)環(huán)境的稅收支出政策?！吧鷳B(tài)稅”在內(nèi)容上需要設(shè)置具有典型區(qū)域差異的稅收體制，補(bǔ)償生態(tài)保護(hù)與建設(shè)，體現(xiàn)“分區(qū)指導(dǎo)”的思想。開征森林資源稅和草場資源稅，以避免和防止生態(tài)破壞行為。對嚴(yán)重破壞生態(tài)環(huán)境的生產(chǎn)生活方式利用稅收手段予以限制，如對木材制品、野生動植物產(chǎn)品、高污染高能耗產(chǎn)品等的生產(chǎn)和銷售征稅。對環(huán)境友好、有利于生態(tài)環(huán)境恢復(fù)的生產(chǎn)生活方式給予稅收上的優(yōu)惠等。

　　在“生態(tài)稅”推出之前，可以考慮先推出“生態(tài)附加稅”。 “生態(tài)附加稅”類似城建稅或教育費(fèi)附加的形式，可附在3種主要稅種（增值稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅）上。如三峽年發(fā)電量847億千瓦時，如果每度電提取生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)5厘，僅此一項(xiàng)可以保住28個像云南省德欽縣那樣的長江中上游貧困縣的原始森林。

　　設(shè)立生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)。隨著西部煤、石油、天然氣的開發(fā)和坑口電廠、水電站的建設(shè)，生態(tài)環(huán)境被改變，這些西部能源基地建設(shè)所付出的生態(tài)環(huán)境代價，應(yīng)該在輸出的資源和能源價格中有所體現(xiàn)。據(jù)專家測算，如果在西部輸出的每立方米天然氣中增加3％的生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)，每度電增加0．5分生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)，則每年可為西部地區(qū)籌措約13．5億生態(tài)補(bǔ)償資金。

　　設(shè)立生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償基金。生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償基金應(yīng)該由政府撥出一筆專項(xiàng)資金，除優(yōu)化原有支出項(xiàng)目和新增財力充實(shí)以外，還可以通過各種形式的資助及援助，逐步構(gòu)建以政府財政為主導(dǎo)，社會捐助、市場運(yùn)作為輔助的生態(tài)補(bǔ)償基金來源體系。生態(tài)補(bǔ)償基金，可用于限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)生態(tài)建設(shè)、移民、脫貧等項(xiàng)目的資助、信貸、信貸擔(dān)保和信貸貼息等。

　　5．健全生態(tài)保護(hù)法律體系。國家生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)建立在法制化的基礎(chǔ)上，需要加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)立法。通過立法確立生態(tài)環(huán)境稅的統(tǒng)一征收、管理制度，規(guī)范使用范圍。制訂《可持續(xù)發(fā)展法》，對生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展做出科學(xué)的、系統(tǒng)的安排，用法律制度保障相關(guān)群眾的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。同時，對《環(huán)境保護(hù)法》等現(xiàn)有法律進(jìn)行修訂，使其更加有利于限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)。

　　6．構(gòu)建生態(tài)保護(hù)職責(zé)和生態(tài)補(bǔ)償對稱的評估體系。建立生態(tài)環(huán)境評估體系，科學(xué)地測度限制和禁止開發(fā)區(qū)生態(tài)環(huán)境價值，確定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)?？梢跃C合運(yùn)用效果評價法、收益損失法、隨機(jī)評估法等方法，研究建立生態(tài)環(huán)境的價值評估體系，進(jìn)一步從定性評價向定量評價轉(zhuǎn)變，同時運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)和現(xiàn)代數(shù)理分析方法，結(jié)合生態(tài)環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)體系確定生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。

　　構(gòu)建生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償基金使用效益評價體系，提高補(bǔ)償資金使用效率和效益。在限制和禁止開發(fā)區(qū)，要明確當(dāng)?shù)卣凸芾聿块T得到生態(tài)補(bǔ)償資金后，應(yīng)該履行的職能和應(yīng)負(fù)的責(zé)任。以生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償基金使用效益評價體系，評估地方政府和管理部門履行職能的狀況、生態(tài)補(bǔ)償資金使用的效率及經(jīng)濟(jì)社會效益，獎優(yōu)罰劣，實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)職責(zé)和生態(tài)補(bǔ)償收益對稱。以生態(tài)補(bǔ)償資金的有效使用實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)、促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展、切實(shí)提高當(dāng)?shù)孛癖娚钏健?br>
　　三、以管理體制創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)限制和禁止開發(fā)區(qū)功能

　　健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是實(shí)現(xiàn)限制和禁止開發(fā)區(qū)功能的必要條件，政府管理體制創(chuàng)新是實(shí)現(xiàn)限制和禁止開發(fā)區(qū)功能的充分條件。就管理體制創(chuàng)新而言，在限制和禁止開發(fā)區(qū)內(nèi)的生態(tài)保護(hù)區(qū)，地方政府管理體制創(chuàng)新可選擇復(fù)合行政或設(shè)立新區(qū)或撤市改局；中央政府要加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和改變考核地方政府政績指標(biāo)體系。

　　1．不改變行政區(qū)劃，實(shí)行復(fù)合行政。這是限制和禁止開發(fā)區(qū)內(nèi)的生態(tài)保護(hù)區(qū)行政管理體制的漸進(jìn)式創(chuàng)新。復(fù)合行政，是為了促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)公共服務(wù)，跨行政區(qū)劃、跨行政層級的不同政府之間，吸納非政府組織參與，經(jīng)交疊、嵌套而形成的多中心自主治理的合作機(jī)制。

　　在生態(tài)保護(hù)區(qū)內(nèi)，復(fù)合行政的著眼點(diǎn)不在于行政區(qū)劃的調(diào)整，而是在不改變原有的行政建制和行政區(qū)劃的情況下，加強(qiáng)限制和禁止開發(fā)區(qū)的同級和不同級政府之間的協(xié)調(diào)。復(fù)合行政適應(yīng)區(qū)域生態(tài)保護(hù)一體化的需要，為跨行政區(qū)域生態(tài)保護(hù)而形成的各行政區(qū)政府與各層級政府之間的動態(tài)合作機(jī)制，既可以承擔(dān)生態(tài)保護(hù)功能又可以承擔(dān)地方政府綜合職能。

　　生態(tài)保護(hù)區(qū)復(fù)合行政，以跨區(qū)域生態(tài)保護(hù)為主要職責(zé)，實(shí)現(xiàn)多層次多形態(tài)政府間的合作，既可以是同一層級間的政府合作，也可以是不同層級政府之間的合作。合作的領(lǐng)域是跨區(qū)域的生態(tài)保護(hù)，主要是共同規(guī)劃統(tǒng)一的生態(tài)保護(hù)政策，實(shí)現(xiàn)跨行政區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施相互聯(lián)合與銜接，建立健全區(qū)域性社會保障體系等。

　　2．部分地改變行政區(qū)劃，設(shè)立新區(qū)（即專區(qū)或市或州）。這是生態(tài)保護(hù)區(qū)行政管理體制的部分創(chuàng)新?，F(xiàn)在生態(tài)保護(hù)區(qū)大都是由幾個地市州共管，每個地市州又下轄幾個縣，實(shí)際上，每個生態(tài)保護(hù)區(qū)都由多個縣級政府共管。在貫徹落實(shí)中央環(huán)保政策、制定和執(zhí)行地方環(huán)保政策的過程中，各地市州政府之間、縣政府之間協(xié)調(diào)工作量很大，協(xié)調(diào)起來困難較多。為此，可以考慮部分地改變行政區(qū)劃，設(shè)立新區(qū)（專區(qū)或市或州），即根據(jù)生態(tài)保護(hù)區(qū)設(shè)新的市（或地或州），將生態(tài)保護(hù)區(qū)內(nèi)原分屬不同地市州的縣劃歸到新設(shè)立的市（或地或州）。由新設(shè)立的市（或地或州）履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)和公共服務(wù)職能，可以有效地改變政出多門、交叉、扯皮、行政效率低下等現(xiàn)象，縮小同層級和不同層級政府之間制定和執(zhí)行環(huán)保政策的差異，減少不同屬地政府之間執(zhí)行環(huán)保政策的交叉和摩擦，有利于限制和禁止開發(fā)區(qū)政府統(tǒng)一執(zhí)行中央政府和省政府環(huán)保政策、落實(shí)環(huán)保措施，顯著地降低行政成本，提高行政管理效率和環(huán)保資金的使用效率。

　　3．改變行政區(qū)劃和行政管理體制，撤市改局。這是限制和禁止開發(fā)區(qū)內(nèi)生態(tài)保護(hù)區(qū)行政管理體制的創(chuàng)新。撤市改局，即在限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)的生態(tài)保護(hù)區(qū)內(nèi)的地市州政府和縣級政府都撤消，新設(shè)立直屬中央政府或省政府的生態(tài)保護(hù)管理局，由新設(shè)立的管理局統(tǒng)籌生態(tài)保護(hù)區(qū)的生態(tài)保護(hù)、自然資源保護(hù)、旅游資源開發(fā)利用和提供公共服務(wù)等職能。

　　采用復(fù)合行政和設(shè)新地市的管理體制，地方政府必須履行的職能沒有根本性改變，限制和禁止開發(fā)區(qū)地方政府追求GDP指標(biāo)和財政增收，生態(tài)保護(hù)目標(biāo)難以真正實(shí)現(xiàn)。即使不以GDP作為考核地方政府政績的指標(biāo)，地方政府也面臨“要溫飽與環(huán)?！钡膬呻y選擇和追求財政增收的壓力，因而，地方政府仍然會將經(jīng)濟(jì)增長置于首要地位，將生態(tài)保護(hù)目標(biāo)放在次要地位，生態(tài)保護(hù)的目標(biāo)會受到影響。撤市改局后，直屬中央政府或省政府的生態(tài)保護(hù)管理局，既沒有GDP作為政績考核指標(biāo)，也不必為了履行政府職能追求財政增收。

　?。?）生態(tài)保護(hù)管理局的職能完全不同于地方政府，有穩(wěn)定的財政資金支持其履行職能，從源頭上清除了招商引資和為財政增收而引起的污染。生態(tài)保護(hù)管理局的主要職能為：一是貫徹執(zhí)行中央政府和省政府生態(tài)保護(hù)政策，為中央政府生態(tài)保護(hù)的決策和執(zhí)行提供信息和咨詢意見，監(jiān)督和檢查局下屬機(jī)構(gòu)執(zhí)行中央政府和省政府生態(tài)保護(hù)的情況，依法予以獎懲；二是為保護(hù)區(qū)內(nèi)人民提供公共服務(wù)，發(fā)展公共衛(wèi)生、教育、科技、文化事業(yè)，提高居民生活水平和生活質(zhì)量；三是開發(fā)利用保護(hù)區(qū)內(nèi)的旅游資源和自然資源；四是安置生態(tài)移民；五是維護(hù)地方治安和社會穩(wěn)定等。生態(tài)保護(hù)管理局不必履行地方政府的許多職能：如不必考慮地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好的軟環(huán)境的職能，不需考慮地方產(chǎn)業(yè)布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級職能，也無需承擔(dān)促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)交流與合作及區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化所承擔(dān)的迎來送往的任務(wù)，因此，自然沒有了為履行地方政府職能而追求財政增收的目標(biāo)，為財政增收而產(chǎn)生的污染也就不復(fù)存在。

　　生態(tài)保護(hù)管理局的資金來源是中央的縱向轉(zhuǎn)移支付、橫向轉(zhuǎn)移縱向化的轉(zhuǎn)移支付和省級財政直接撥款，不需要為履行生態(tài)保護(hù)職能再去籌款或融資。生態(tài)保護(hù)管理局的主要職能是保護(hù)生態(tài)環(huán)境，沒有經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能，沒有招商引資的任務(wù)，從源頭上清除了以優(yōu)惠政策招商引資導(dǎo)致的環(huán)境污染，也消除了產(chǎn)業(yè)層次低、高消耗、高污染的項(xiàng)目在生態(tài)保護(hù)區(qū)落戶的現(xiàn)象。

　?。?）設(shè)立生態(tài)保護(hù)管理局有利于與現(xiàn)行管理體制銜接，集中使用補(bǔ)償資金，提高資金使用效率和生態(tài)質(zhì)量。第一，生態(tài)保護(hù)管理局有利于與現(xiàn)有的生態(tài)補(bǔ)償管理部門多元化的政府管理體制相銜接。這個局可以同時與林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、國土、環(huán)保等部門對接，由局協(xié)調(diào)不同部門的生態(tài)保護(hù)政策的執(zhí)行，將部門補(bǔ)償轉(zhuǎn)為區(qū)域補(bǔ)償。生態(tài)保護(hù)管理局管理職能明確，責(zé)任主體明確，局內(nèi)分工清晰，可以有效減少管理職責(zé)交叉、資金使用不到位、生態(tài)保護(hù)效率低、生態(tài)保護(hù)與受益脫節(jié)的現(xiàn)象，從而將多部門補(bǔ)償資金集中，將費(fèi)用投入到生態(tài)環(huán)境資源的恢復(fù)、保護(hù)與增殖項(xiàng)目中去。

　　第二，減少資金的浪費(fèi)和損失。多級地方政府共管生態(tài)區(qū)，容易出現(xiàn)的違反國家有關(guān)規(guī)定、弄虛作假、挪用環(huán)保專項(xiàng)資金，用于辦公用房的租賃、改造、建設(shè)，從而造成補(bǔ)償資金損失和浪費(fèi)的現(xiàn)象，生態(tài)保護(hù)管理局集中使用資金，便于審計等部門監(jiān)管，可以有效地減少這類損失和浪費(fèi)。

　　第三，生態(tài)保護(hù)管理局開展“項(xiàng)目工程”補(bǔ)償方式具有長期性和穩(wěn)定性。退耕還林、退牧還草，生態(tài)公益林補(bǔ)償金等以項(xiàng)目、工程、計劃的方式組織實(shí)施，具有長期性，政策的延續(xù)性強(qiáng)，給實(shí)施效果帶來較大可預(yù)期。農(nóng)牧民為保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境所犧牲的經(jīng)濟(jì)利益能夠得到長期穩(wěn)定的補(bǔ)償，他們會限制自己的生產(chǎn)和開發(fā)活動，從而達(dá)到保護(hù)生態(tài)環(huán)境的目的。

　　第四，在有數(shù)量補(bǔ)償基礎(chǔ)上提高補(bǔ)償質(zhì)量。如，生態(tài)保護(hù)管理局不僅根據(jù)林地面積補(bǔ)償，而且考慮林相、森林覆蓋度、森林結(jié)構(gòu)等重要生態(tài)指標(biāo)，提高林農(nóng)對生態(tài)公益林的維護(hù)的積極性，改變目前生態(tài)公益林中天然林比例低、樹種單一、結(jié)構(gòu)簡單等嚴(yán)重影響生態(tài)公益林質(zhì)量等問題。

　　第五，公平公正地執(zhí)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)政策，保證生態(tài)保護(hù)區(qū)居民生計，走出“溫飽與環(huán)?！眱呻y抉擇的困境。生態(tài)保護(hù)管理局統(tǒng)一局內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，對生態(tài)保護(hù)區(qū)農(nóng)牧民和生態(tài)移民實(shí)行統(tǒng)一補(bǔ)償，可以有效地解決生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)“一刀切”、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低、補(bǔ)償不足和過度補(bǔ)償?shù)葐栴}，有利于提高當(dāng)?shù)鼐用裆钏健?br>
　　第六，生態(tài)保護(hù)管理局可以集中資金進(jìn)行生態(tài)保護(hù)的研究和開發(fā)，以高新技術(shù)扶持生態(tài)保護(hù)產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)換，增強(qiáng)生態(tài)保護(hù)區(qū)的造血功能。

　?。?）設(shè)立生態(tài)保護(hù)管理局有利于生態(tài)保護(hù)區(qū)社會事業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化。生態(tài)保護(hù)管理局集中使用中央政府和省政府的財政資金，可以在保護(hù)區(qū)內(nèi)較充分地發(fā)展社會事業(yè)，使全國各生態(tài)保護(hù)地區(qū)的社會公共服務(wù)水平基本保持一致，縮小因地區(qū)政府財力差別導(dǎo)致的社會公共服務(wù)水平的差距，提高生態(tài)保護(hù)區(qū)的居民生活水平和生活質(zhì)量，讓落后地區(qū)的生態(tài)保護(hù)居民區(qū)分享全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。

　　撤地設(shè)局，可以先在青海湖等地廣人稀的地區(qū)試點(diǎn)，然后再在重慶三峽庫區(qū)等人口稠密地區(qū)試點(diǎn)。如將現(xiàn)有的青海湖國家級自然保護(hù)區(qū)管理局和青海湖周邊的三州七縣合并，成立新的“青海湖生態(tài)管理局”，并將轄區(qū)內(nèi)的三州七縣行政機(jī)構(gòu)撤消。新的“青海湖生態(tài)管理局”承擔(dān)原自然保護(hù)區(qū)管理局職能和三州七縣生態(tài)保護(hù)職能，這個新的生態(tài)管理局的經(jīng)費(fèi)主要來自中央和省政府的財政轉(zhuǎn)移支付和生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償基金，這樣，既可以集中、高效地使用生態(tài)補(bǔ)償資金，又可以避免地方政府追求政績指標(biāo)和地方財政增收所導(dǎo)致的生態(tài)退化，還可以統(tǒng)籌青海湖生態(tài)和旅游資源、通過湖區(qū)旅游開發(fā)籌集生態(tài)保護(hù)資金，促進(jìn)生態(tài)保護(hù)。

　　4.統(tǒng)一政府生態(tài)管理體制，調(diào)整政績指標(biāo)。針對我國生態(tài)環(huán)境管理分別涉及林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、國土、環(huán)保等部門，部門分頭管理現(xiàn)象嚴(yán)重，中央政府要明確各部門在生態(tài)補(bǔ)償體系中的職責(zé)和任務(wù)，加強(qiáng)部門之間的協(xié)作。例如，可以指定現(xiàn)有部委中的一個部委或單獨(dú)成立一個主體功能區(qū)工作委員會，推進(jìn)主體功能區(qū)定位，特別是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門在限制和禁止開發(fā)區(qū)的生態(tài)保護(hù)政策，以整合各部門在限制和禁止開發(fā)區(qū)生態(tài)保護(hù)與建設(shè)資金，完善生態(tài)保護(hù)的投資融資體制，提高生態(tài)保護(hù)區(qū)管理的效率和質(zhì)量。

　　根據(jù)主體功能區(qū)定位，中央政府對不同功能區(qū)確定有差別的政績指標(biāo)體系。如對限制開發(fā)區(qū)域?qū)?shí)行生態(tài)保護(hù)和修復(fù)優(yōu)先的績效評價，主要評價水質(zhì)、水土流失、森林覆蓋率生物多樣性等生態(tài)環(huán)保狀況和公共服務(wù)水平等，不去考核地區(qū)生產(chǎn)總值、投資和工業(yè)發(fā)展等指標(biāo)。［6］

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