關(guān)于公務(wù)員制度的若干論爭(zhēng)

踏石有痕 2010-01-22

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　　近年來(lái)，隨著公務(wù)員錄用考試規(guī)模的不斷擴(kuò)大，公務(wù)員制度研究日益成為學(xué)術(shù)界關(guān)注的熱點(diǎn)。學(xué)者們就公務(wù)員評(píng)估機(jī)制、管理方式、錄用機(jī)制、職務(wù)晉升、管理體制等方面展開(kāi)了討論和爭(zhēng)鳴，現(xiàn)綜述如下。

　　■管理公務(wù)員的理念：以事為本還是以人為本

　　以事為本是傳統(tǒng)官僚制組織的管理理念，強(qiáng)調(diào)以工作職位為中心，把人看成是完成組織任務(wù)的工具，排除了人的心理情感等各種非理性因素，使對(duì)公務(wù)員的管理變成像對(duì)物的管理一樣，可以控制和可精確計(jì)算。這樣一來(lái)，公務(wù)員個(gè)人只能服從命令、照章辦事、墨守成規(guī)。

　　隨著新公共管理理論的發(fā)展，學(xué)者們?cè)絹?lái)越強(qiáng)調(diào)用“以人為本”的管理思想取代“以事為本”的陳舊觀念。我國(guó)《公務(wù)員法》也吸收了這種管理理念?！豆珓?wù)員法》強(qiáng)調(diào)了公務(wù)員義務(wù)、權(quán)益、監(jiān)督三者的統(tǒng)一，體現(xiàn)了保障公務(wù)員合法權(quán)益的人本理念。首先，公務(wù)員八項(xiàng)基本權(quán)利體現(xiàn)了對(duì)公務(wù)員合法利益的尊重和保護(hù)。其次，《公務(wù)員法》在職位分類(lèi)、職務(wù)與級(jí)別晉升、獎(jiǎng)勵(lì)、工資福利保險(xiǎn)等制度設(shè)計(jì)中體現(xiàn)了“以人為本”的理念。再次，公務(wù)員在執(zhí)法過(guò)程中從以前的“絕對(duì)服從”到現(xiàn)在的“相對(duì)服從”的規(guī)定，蘊(yùn)含著制度設(shè)計(jì)理念的變化，體現(xiàn)了人事管理中人性化觀念的回歸。最后，公務(wù)員人事?tīng)?zhēng)議仲裁制度的建立，減少了下級(jí)對(duì)上級(jí)的依附性，體現(xiàn)了對(duì)公務(wù)員人格的尊重，淡化了行政機(jī)關(guān)等級(jí)觀念，增強(qiáng)了上下級(jí)公務(wù)員之間在法律上的平等關(guān)系。

　　■公務(wù)員的任期制度：終身制還是合同制

　　公務(wù)員任職終身制也稱(chēng)常任制，它構(gòu)成了西方公務(wù)員的身份保障制度。常任制能夠維護(hù)公務(wù)員隊(duì)伍的穩(wěn)定性，吸引優(yōu)秀人才進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍。但隨著公務(wù)員制度的發(fā)展，這一制度安排造成了公務(wù)員不思進(jìn)取，能進(jìn)不能出的局面。20世紀(jì)80年代以后，隨著公共選擇理論和管理主義理論的興起，西方文官終身任期制受到猛烈沖擊。合同雇用制和臨時(shí)聘用制已成為公共部門(mén)以及政府機(jī)構(gòu)用人的常見(jiàn)方式。

　　早在2002年，我國(guó)吉林、珠海、深圳等一些地方政府就開(kāi)始了政府雇用制試點(diǎn)，政府的試點(diǎn)引起學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注。學(xué)者們認(rèn)為，在我國(guó)實(shí)行政府雇用制，將私營(yíng)部門(mén)人力資源管理的精神滲透進(jìn)公共部門(mén)的人事管理中，體現(xiàn)了政府公職人員管理體制從一元化向多元化的嬗變，彌補(bǔ)了公務(wù)員制度的缺陷，是中國(guó)公務(wù)員制度改革的新嘗試。為吸收公務(wù)員管理實(shí)踐中的成功經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)《公務(wù)員法》第16章專(zhuān)門(mén)規(guī)定了職位聘任制，為進(jìn)一步推行政府雇員制提供了法律依據(jù)。政府雇員制激活了政府人事制度，有利于解決機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)與人才稀缺的矛盾；政府雇員能夠發(fā)揮“鯰魚(yú)效應(yīng)”，促進(jìn)公務(wù)員人力資源的開(kāi)發(fā)。值得注意的是，政府雇員制如果執(zhí)行不當(dāng)，會(huì)造成政府職能部門(mén)的損失，加重納稅人的負(fù)擔(dān)。

　　■公務(wù)員的評(píng)估機(jī)制：側(cè)重過(guò)程還是側(cè)重結(jié)果

　　傳統(tǒng)的官僚制建立在等級(jí)制和規(guī)則的基礎(chǔ)之上，它通過(guò)繁雜而又整齊劃一的法規(guī)制度來(lái)規(guī)范公務(wù)員和政府機(jī)構(gòu)的行為。以美國(guó)為例，政府雇員管理最小的細(xì)節(jié)都可以在政府的法規(guī)和條例中找到依據(jù)。這種重過(guò)程的管理模式使雇員的工作“不求有功，但求無(wú)過(guò)”，忘卻組織使命和對(duì)工作績(jī)效的追求。

　　20世紀(jì)90年代重塑政府時(shí)期，美國(guó)政府的管理理念轉(zhuǎn)變?yōu)?#8220;結(jié)果為本”以及“注重績(jī)效”。美國(guó)廢除了過(guò)多過(guò)濫的人事管理方面的法律法規(guī)，將8000頁(yè)的人事手冊(cè)減少為3頁(yè)。同時(shí)，普遍實(shí)行績(jī)效評(píng)估和政府全面質(zhì)量管理。

　　有學(xué)者認(rèn)為，英美公務(wù)員制度有100多年的歷史，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的歷史積淀，才形成現(xiàn)在需要改革的繁瑣龐雜規(guī)則。而我國(guó)公務(wù)員制度建立只有短短20多年，還處于一個(gè)制度建立健全的過(guò)程當(dāng)中，這也是我們不能照抄照搬西方公務(wù)員制度改革的原因所在。但這并不是說(shuō)我們不重視公務(wù)員的工作結(jié)果。《公務(wù)員法》第33條明確規(guī)定，對(duì)公務(wù)員的考核，按照管理權(quán)限，全面考核公務(wù)員的德、能、勤、績(jī)、廉，重點(diǎn)考核工作實(shí)績(jī)。這也說(shuō)明了我國(guó)公務(wù)員制度在建立過(guò)程中借鑒了新公共管理的“結(jié)果為本”、“注重績(jī)效”的管理理念。

　　■公務(wù)員的職務(wù)晉升：重資歷還是重能力

　　在傳統(tǒng)文官制度下，公務(wù)員職務(wù)晉升的功績(jī)制原則并未得到重視，實(shí)際上資歷晉升原則非常普遍。這種論資排輩的做法雖然簡(jiǎn)便易行，但它不利于調(diào)動(dòng)公務(wù)員的積極性，不利于優(yōu)秀人才的脫穎而出。

　　西方國(guó)家行政制度改革后，憑資歷自動(dòng)晉升的形式為公開(kāi)招聘和內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)所取代，這就意味著公務(wù)員的晉升將更加重視能力而不是資歷。

　　《公務(wù)員法》頒布后，我國(guó)公務(wù)員職位的晉升堅(jiān)持能力晉升的理念。公務(wù)員在職位晉升過(guò)程中要堅(jiān)持德才兼?zhèn)?、注重?shí)績(jī)、民主公開(kāi)、平等競(jìng)爭(zhēng)等原則，從而有效克服按照服務(wù)年限長(zhǎng)短、資歷深淺來(lái)論資排輩的弊病和公務(wù)員“熬年頭”的消極心理。不僅如此，相關(guān)法規(guī)還規(guī)定，對(duì)少數(shù)因工作特別需要、德才表現(xiàn)和工作實(shí)績(jī)特別突出的公務(wù)員，在相關(guān)部門(mén)審核同意的情況下，晉升時(shí)可以適當(dāng)放寬學(xué)歷、資歷方面的要求。

　　■公務(wù)員的錄用：封閉體制還是開(kāi)放體制

　　競(jìng)爭(zhēng)考試、擇優(yōu)錄用是公務(wù)員制度的一條根本性制度安排。但對(duì)于如何錄用到優(yōu)秀人才，發(fā)達(dá)國(guó)家分為兩種基本類(lèi)型，一種是封閉式的錄用，他們始終堅(jiān)持“選擇精英服務(wù)政府”的想法。如英國(guó)公務(wù)員的錄用十分重視牛津、劍橋大學(xué)的優(yōu)秀畢業(yè)生。一種為開(kāi)放式錄用，如美國(guó)的公職向普通的百姓敞開(kāi)大門(mén)。

　　我國(guó)公務(wù)員廣義上的錄用制度是開(kāi)放式的，考前在各種媒體上廣泛發(fā)布招考公告，凡是符合資格條件的人都能參加考試。《公務(wù)員法》還規(guī)定了在選拔領(lǐng)導(dǎo)干部時(shí)要經(jīng)過(guò)公開(kāi)選拔、競(jìng)爭(zhēng)上崗的程序，說(shuō)明了我國(guó)公務(wù)員錄用的公開(kāi)性在增強(qiáng)。此外，公務(wù)員的職位聘任制進(jìn)一步增強(qiáng)了公務(wù)員“入口”的開(kāi)放與暢通。

　?。ㄗ髡邽槿A中科技大學(xué)公共管理學(xué)院教授）

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來(lái)自：踏石有痕 > 《社會(huì)觀察》

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