摘 要：通過對現行的鐵路建設項目治理模式中存在問題的分析，重點探討了針對這些問題的應對措施，提出了應盡快確立和完善鐵路建設項目的代建制度，并以此為契機，深化鐵路建設項目治理方式的改革。


1、引言
建設工程的代建制度是國際上通常采用的一種工程項目治理模式，它是指政府主管部門對政府投資的基本建設項目，按照使用單位提出的使用、建筑功能要求，通過招投標的市場機制選定專業(yè)的工程建設單位（即代建人），并委托其進行建設，建成后經竣工驗收備案移交給使用單位的項目治理方法。代建制是比建設項目法人負責制度更為進步的一種治理模式。與目前常用的鐵路建設項目治理方法—總承包制和項目治理制相比，代建制的特點表現為：代建單位具有項目建設階段的法人地位（即項目業(yè)主、甲方），擁有法人的權利（包含在政府監(jiān)督下對建設資金的支配權），同時承擔相應的責任（包含投資保值責任）。而不論總承包企業(yè)，還是項目治理企業(yè)都不具備項目法人地位，都不能取代原有的基建班子，都不能改變原有的治理弊端。

鐵路建設項目點多線長，專業(yè)構成復雜，行業(yè)非凡性較強，加上鐵路建設項目治理的市場化發(fā)育程度還不高，所以在鐵路建設項目治理模式中引入代建制尚需作更多的探索。從目前國內鐵路采用代建制實施鐵路建設項目的情況來看，僅有昆明鐵路局集裝箱網絡中心站作為全路唯一的試點項目。該項目業(yè)主為中鐵集裝箱公司，代建單位為昆明鐵路局。根據現在的實施效果看，采用代建制項目治理模式確實提高了項目專業(yè)治理水平，充分說明代建代管是保證工程質量、加快建設周期、提高投資效益的有力措施。由此可見，在鐵路建設項目中實現代建制項目治理模式是可行的，也是必要的，是鐵路建設在遵循社會主義市場規(guī)律對大中型項目進行優(yōu)化治理的重要舉措和新的嘗試。
2、現行的鐵路建設項目治理方式存在的問題
2.1　建設建立制度還不完善
現行的鐵路建設項目治理普遍采用建設單位業(yè)主負責制，由于治理者原專業(yè)不是工程建設治理，缺乏必要的專業(yè)知識，難以負起建設工程質量、工期、投資計劃和投資效益的責任。在此情況下，現行的辦法是在項目治理中引入了建設監(jiān)理制度，即由建設單位委托社會監(jiān)理單位對施工單位的項目實施活動進行監(jiān)督和治理。但是，由于我國的建設監(jiān)理制度推行不久，監(jiān)理法規(guī)不健全，監(jiān)理人員素質不高，而且有些施工承包單位不習慣接受建設監(jiān)理甚至抵觸。同時，這種治理模式還存在很多弊端：監(jiān)理責權不一致，缺乏真正意義上的第三方監(jiān)理，監(jiān)理單位無法實現三大目標的全面控制以及施工承包方接到的指令往往來自多個源頭（包括建設方、監(jiān)理方和設計方）。
2.2　地質勘探工作不到位多數項目勘探報告所反映的地質情況與建設過程的實際情況大多嚴重不符，造成設計變更多，現場簽證多，引起造價增加。除了勘探費用安排少引起勘探布點少造成的勘探結果不準確外，還有以下兩個主要原因：（1）部分項目實施過程中，施工單位和業(yè)主代表及現場監(jiān)理人員相互串通，搞虛假地質情況簽證；（2）部分項目勘探工作存在走過場現象，勘探報告不能真實地反映項目地質情況。
2.3　工程立項階段和設計階段造價治理薄弱目前鐵路工程造價治理的重點在工程建造階段，只重視工程的承包價格、建造過程中的變更造價以及結算造價，而對于鐵路工程立項階段和設計階段造價治理沒有給予足夠的重視，這既有體制分割的原因，也有思想觀念上的影響。打足投資、控制投資應該是工程造價治理的重要內容，然而實際工作中有些工程在立項階段缺乏科學的態(tài)度論證項目，把可行性研究變成可批性研究。有些工程投資估算不實，在資金不落實的情況下急于上項目，編制虛假的工程概預算，搞釣魚工程。由于放松了前期的工程造價治理，使得鐵路工程上馬后即資金短缺，投資不足，造成工程干干停停，既加大了浪費，也給鐵路工程結算帶來困難。
2.4　缺乏有效的后評價體系項目的后評價是在項目竣工完成后對項目進行審核，雖然項目已經完工，但著手對項目進行后評價是很有必要的。目前的項目后評價體制不夠完善，從而不能很好地監(jiān)督和審查腐敗現象，同時也使一些隱患工程不能及時得到清查。代建代管制度可最大限度的杜絕由于業(yè)主不懂該專業(yè)而出現的錯誤，在鐵路建設項目實施過程的所有重要環(huán)節(jié)均避免了暗箱操作，也便于有關部門的監(jiān)督檢查，使鐵路建設項目的治理能按科學規(guī)律有序地進行，既符合市場規(guī)律，又可減少腐敗行為的發(fā)生，有助于質量、工期和投資的全面控制。
3、代建制的各方的基本職能
3.1　政府部門的職責
（1）負責審批項目可行性研究報告，審查確定設計方案，審核設計規(guī)模標準預算。
（2）下達投資計劃，安排建設資金，按計劃及時撥付建設資金。
（3）通過公開招標方式確定代建人，監(jiān)管代建人履行合同。
（4）稽查工程規(guī)模標準及實施過程中的重大變更和資金調整計劃，協調工程建設中的重大問題。
（5）依法監(jiān)督、查處項目治理公司在建設過程中出現的違規(guī)現象。
3.2　項目治理公司（代建人）的職責
（1） 根據建設方（甲方）要求，編制設計任務書，組織設計招標、評標，篩選最佳方案供建設方審定。
（2）代建單位內各專業(yè)的技術人員與設計單位配合完成擴初設計、組織擴初設計及投資概算審核工作，報建設方審定。
（3）協助建設方辦理擴初設計的申報立項工作。與設計單位密切配合，組織施工圖設計。負責辦理施工前的全部報批工作。
（4）與招標單位配合編制施工圖預算（或工程量清單），編制發(fā)標文件，對投標單位進行技術、治理及誠信度的考查。在招標機構的組織下進行開標評標。
（5）負責全部合同治理工作，簽訂設計委托、施工總承包與專業(yè)分包合同，對施工單位編制的施組設計、進度計劃、施工方案進行審定，并組織技術交底會議。對設計、變更、預算調整、施工總分包各方面計劃進行協調工作。
（6） 在施工階段配備各專業(yè)技術人員的項目部進駐工地，進行全方位的工程監(jiān)控工作。
（7） 代建單位進駐工地的專業(yè)技術人員與監(jiān)理人員密切配合，對施工單位的工程月報逐條審定，根據施工合同中有關付款辦法的約定，確定按月或按階段的付款金額呈報業(yè)主按時審付，以保證不出現透支或拖欠的情況發(fā)生。
（8） 按照國家有關規(guī)定及取費標準，確定設計費、施工價款、工程結算，接受業(yè)主及國家有關部門的審計。
（9）組織竣工驗收，并負責整理項目的全部技術文件及竣工圖紙報送業(yè)主，以便存檔。
3.3　使用單位職責
（1）負責根據本單位的實際需要及發(fā)展規(guī)劃提出項目建議書。
（2）在項目方案設計階段提出項目功能需求。
（3）在建設過程中提出意見和建議，實行工程質量、工期、資金合理使用的監(jiān)督，并監(jiān)督代建人的行為。
（4）參與工程驗收，負責接收竣工建筑物及其使用和維護。
4、鐵路建設項目實行代建制的配套措施
在鐵路建設項目中積極推行代建制，可避免因建設單位基建治理人員業(yè)務不熟、專業(yè)不精和臨時組建、建完解散等帶來的弊端，減少盲目“交學費”的現象。但是，結合我國鐵路建設的現實情況，鐵路建設項目代建制模式的推行涉及面廣、政策性強、制約因素較多， 因此，為了使之得以順利推行，使其具有可操作性，就必須具備一定必要條件。
（1）在運行代建制時，代建單位（代理人）可能會成為相關政府部門（委托人）的下屬單位，這往往難以產生有效的激勵約束機制，出現激勵不足、約束不力的不利情況，導致代建單位的市場化水平很低，缺乏獨立經營活動能力。在政府部門與代建單位的委托代理關系中，假如缺乏市場機制，由于委托人和代理人都具壟斷性，這種壟斷性使得代建制治理模式中的委托代理關系在激勵和約束兩方面都存在一定的缺陷，造成效率損失。因此，必須理順政府部門和代建單位之間的關系，這是鐵路建設項目實行代建制治理模式的一個重要的先決條件。
（2）代建單位必須通過招標產生，這能夠降低鐵路建設項目的總體成本，體現了市場競爭意識。
（3）代建單位與政府、使用單位三方之間必須簽訂《代建合同》，通過合同約束三方的行為。代建單位須依照《代建合同》的約定，向政府繳納一定比例的履約銀行保函，為從經濟上制約代建單位的違規(guī)行為提供了保障。對項目竣工驗收后決算投資低于批準投資的，可按財政相關規(guī)定，從節(jié)余資金中給予代建單位進行提成獎勵，從機制上鼓勵代建單位加強治理，降低成本。
（4）項目代建費應包括代建單位在項目前期、建設預備、實施、驗收及保修階段發(fā)生的成本、應繳的稅費（如營業(yè)稅及附加、所得稅）和合理的利潤。項目代建費宜依據工作內容、難度和承擔的責任，在政府指導價的引導下由市場主體確定。在代建單位招標過程中，明確要求投標單位在投標書中具體列示費用明細及取費依據，并請評標專家就代建費作出專項評審。同時防止低于成本中標的現象發(fā)生。
（5）目前在我國實行的工程項目代建制尚未能對工程建設實施全方位治理，僅僅涉足于工程前期動拆遷以及工程質量、安全、進度以及外部矛盾的協調等方面，在投資控制方面缺乏足夠的主動性。事實上，從代建制本身所包含的涵義來看，項目代建階段宜界定為：從項目批復立項至保修期結束。項目建議書批復后，涉及土地、規(guī)劃和計劃等政府部門的有關項目選址、規(guī)劃條件、投資規(guī)模和建設內容等事項基本確定，代建單位可據此開展后續(xù)工作。同時，項目竣工驗收不能作為項目代建工作的終點，有必要再延續(xù)到保修期結束之日。這樣做不僅便于施工合同的甲方（代建單位）和乙方（施工單位）完整地履行各自的權利和義務，而且便于使用單位在代建單位的指導下，逐步熟悉并把握建成項目的正確的使用和治理要求。
（6）代建單位必須滿足相應的資質條件并具備保質保量地履行代建合同的能力，方能真正承擔鐵路建設項目的代建任務。例如，在上海市頒布的《關于本市市政行業(yè)開展代建制（工程建設治理）試點方案》一文中，就對代建單位規(guī)定了較為詳盡的具體條件。主要包括如下幾條：代建單位應當具有甲級監(jiān)理單位資質、前期拆遷資質和招標代理資質，具有5年以上工程治理資歷，公司注冊資金至少應大于500萬元，治理公司的主要負責人和技術負責人應由具有高級職稱的在職人員擔任，治理公司應有專業(yè)技術職稱的在職人員不少于50人等等。就鐵路建設項目而言，其投資額較普通的市政工程往往要大，對于工程質量、進度和成本的控制要求也更嚴格，所以對于鐵路建設項目代建單位的要求必然會相應提高。怎樣結合鐵路建設項目的特點，制定相應的針對代建單位的準入條件是一項非常重要的工作。
（7） 對代建單位的治理以及代建行為，目前尚無一套完整的治理規(guī)范。比如說一個單位承接了代建工程后，治理班子如何組織，需要怎樣的專業(yè)人員配備，這些人員在資格業(yè)績上有何要求，甚至代建單位的資格如何治理，其所代建工程的范圍如何確定，什么等級的代建單位代建什么等級的工程項目等方面，均沒有規(guī)定。而現狀就是由代建單位自由發(fā)揮，能做到什么程度就做到什么程度。因此，必須盡快建立起一套行之有效的代建制治理體系，以改變有關法規(guī)建設滯后的不利局面。
（8）在現行的鐵路建設項目治理中引入監(jiān)理公司的本意是改革傳統的鐵路建設項目組織治理方式，因此最初對監(jiān)理公司的定位是“三控一協調”，即進度控制、投資控制、質量控制和協調合同關系。但是，在實踐中，監(jiān)理單位并沒有能夠履行上述職能，尤其是不能協調合同關系。由此可見，在一定程度上，代建制改革是要完成監(jiān)理改革未能完成的歷史使命，而且其范圍要延伸至項目前期（這也是最早的監(jiān)理理念）。代建制推行之后，監(jiān)理單位的職責主要限于施工質量和安全監(jiān)理。當然，假如有實力的監(jiān)理單位具有相應的項目治理能力，也可以做代建業(yè)務。（9）發(fā)達國家相當重視項目治理專業(yè)人才的培養(yǎng)和資質認定，美國PM工學會主辦的項目治理專業(yè)資質PMP考試和資質證書，得到社會的承認。而我國對項目治理的系統研究和行業(yè)實踐起步較晚，因此，項目治理人才的培養(yǎng)也相對落后。為提高我國項目治理人的素質，就必須針對工程建設的特點，采取理論培訓和實踐培訓雙管齊下的方式。要堅持大學基礎教育與行業(yè)組織的崗位培訓相結合、國內培訓與國外培訓相結合，應該經常開展項目治理學科的國內外經驗交流和專題研討。同時，應該在高等學校建立學科點、碩士點和博士點，培養(yǎng)一批具有較強專業(yè)知識，懂經濟、精法律、善治理、精通計算機和外語的高素質項目治理人才，為代建制在我國工程項目治理中的推廣應用輸送更多更好的專業(yè)人才。
 
5、結論
代建制工程與傳統建設工程的運作模式相比，在形式上，它把過去的建設單位、使用單位合二為一的格局，轉變?yōu)榻ㄔO單位、使用單位相分離，政府投資主管部門的職能由治理具體項目轉移到招標代建單位，通過與代建單位簽定的代建合同，來規(guī)范代建單位的行為，使用單位從直接治理項目轉變?yōu)榧訌妼椖抗こ藤|量、工期和資金使用的監(jiān)督，不再直接參與項目建設治理過程。作為工程項目治理一個重要制度，代建制已在我國許多城市和行業(yè)試點，并且已經取得一些經驗和效果。借鑒發(fā)達國家和地區(qū)的通行做法，由政府設立專門機構如工務局，直接組織鐵路建設項目的實施；或組建鐵路建設項目治理公司等專業(yè)化機構，實行鐵路建設項目代建制或其他的模式，將是我國鐵路建設項目實施的主要方式。鐵路建設項目建設單位通過代建制委托專業(yè)的鐵路建設項目治理單位代為治理，發(fā)揮專業(yè)化和社會化的優(yōu)勢，可提高鐵路建設項目治理水平，也有利于工程建成后的治理。因此，引入代建制適應深化鐵路建設項目治理體制改革的要求。