土地儲備規(guī)劃編制方法探析

mrf 2010-04-28

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土地儲備規(guī)劃編制方法探析

劉?？?馮長春韓丹北京大學(xué)城市與環(huán)境學(xué)院
    近年來，土地儲備作為土地市場的重要環(huán)節(jié)和組成部分，已成為各地土地管理部門關(guān)注的熱點和工作重心。為了更科學(xué)有效地指導(dǎo)土地儲備工作，各地紛紛編制土地儲備規(guī)劃(計劃)，大大促進了土地儲備工作的有序、有效進行。特別是《土地儲備管理辦法》(國土資發(fā)[2007]277號，下稱《辦法》)的頒布實施，為土地儲備規(guī)劃的編制提出了新的要求。

    但《辦法》并未在規(guī)劃目標、依據(jù)、規(guī)劃期限、內(nèi)容、規(guī)劃實施保障等方面提出強制性要求或詳細的指導(dǎo)意見。因此從各地的實踐情況來看，土地儲備規(guī)劃編制深淺不一，進而對土地儲備工作的指導(dǎo)作用也存在很大差異。本文以《辦渤為主要依據(jù)，就現(xiàn)階段土地儲備規(guī)劃的編制進行探討，以期對各地土地儲備工作有所幫助。

    一、土地儲備規(guī)劃的目標和指導(dǎo)思想

    (一)規(guī)劃目標

    《辦法》中對土地儲備的內(nèi)涵有如下闡述：“土地儲備，是指市、縣人民政府國土資源管理部門為實現(xiàn)調(diào)控土地市場、促進土地資源合理利用目標，依法取得土地，進行前期開發(fā)、儲存以備供應(yīng)土地的行為。”

    應(yīng)該說，土地儲備規(guī)劃的目標與土地儲備的目標，二者在本質(zhì)上應(yīng)該是一致的，即“完善土地儲備制度，加強土地調(diào)控，規(guī)范土地市場運行，促進土地節(jié)約集約利用，提高建設(shè)用地保障能力”。

    (二)指導(dǎo)思想

    土地儲備規(guī)劃應(yīng)該以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，遵循“以人為本、全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)”的要求，樹立科學(xué)的土地利用觀，正確處理社會主義市場經(jīng)濟條件下經(jīng)濟發(fā)展與土地資源利用和保護的關(guān)系，做到四個統(tǒng)籌，即“統(tǒng)籌區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、近期與遠期之間、增量與存量之間”的用地需求，轉(zhuǎn)變規(guī)劃編制理念、創(chuàng)新規(guī)劃編制技術(shù)、提高規(guī)劃實施質(zhì)量，促進土地資源合理配置與集約利用，保障城市經(jīng)濟社會環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。

    二、土地儲備規(guī)劃的依據(jù)和期限

    (一)規(guī)劃依據(jù)

    土地儲備規(guī)劃編制首先應(yīng)遵循相關(guān)法律、法規(guī)、條例、辦法等，主要有：《物權(quán)法》、《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》和《土地管理法實施條例》、《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》、《城市房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營管理條例》、《國務(wù)院關(guān)于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知》(國發(fā) [2001]15號)、《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》(國發(fā)[2004]28號)、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》(國辦發(fā)[2006]100號)、《招標拍賣掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》(國土資源部令第39號)、《國有企業(yè)改革中劃撥土地使用權(quán)管理暫行規(guī)定》(國家土地管理局令第8號)、《國土資源部關(guān)于規(guī)范國有土地租賃若干意見的通知》(國土資發(fā)[1999]222號)、《關(guān)于加強土地管理促進小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的通知》(國土資發(fā)[2000]337號)、《國土資源部閑置土地處置辦法》、《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點管理辦法》(國土資發(fā) [2008]138號)等。還應(yīng)當依據(jù)當?shù)亟?jīng)濟和社會發(fā)展計劃、土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃，以及土地供應(yīng)計劃、控制性詳細規(guī)劃、商業(yè)網(wǎng)點規(guī)劃、住房建設(shè)規(guī)劃等，做到與上位規(guī)劃相協(xié)調(diào)，與當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展相協(xié)調(diào)。

    (二)規(guī)劃期限

    考慮到我國經(jīng)濟社會發(fā)展速度和土地政策的調(diào)整，土地儲備規(guī)劃期限不宜過長，建議分近遠期，遠期為5年，近期為3年。年度土地儲備計劃是土地儲備規(guī)劃在時間維度上的細化，應(yīng)受土地儲備規(guī)劃的指導(dǎo)和指標約束。考慮到基礎(chǔ)數(shù)據(jù)收集的難易和數(shù)據(jù)口徑的一致性，土地儲備規(guī)劃的編制應(yīng)盡量與上位規(guī)劃相協(xié)調(diào)，特別是要與經(jīng)濟社會發(fā)展五年規(guī)劃在編制節(jié)奏和期限上相協(xié)調(diào)。

    三、土地儲備規(guī)劃的工作組織與規(guī)劃實施

    (一)工作組織

    1。由市政府組建土地儲備規(guī)劃修編領(lǐng)導(dǎo)小組，其主要職責(zé)是：研究確定工作計劃；協(xié)調(diào)各部門的關(guān)系；研究解決規(guī)劃工作中的重大問題：審查規(guī)劃方案。

    2．規(guī)劃修編領(lǐng)導(dǎo)小組下可設(shè)臨時辦公室，負責(zé)規(guī)劃修編中的具體組織與協(xié)調(diào)工作。各部門和各地市指定聯(lián)絡(luò)員，負責(zé)向辦公室提供有關(guān)資料，反映用地需求和意見，參與規(guī)劃方案的研究和協(xié)調(diào)。

    3．制定工作計劃，包括規(guī)劃指導(dǎo)思想、工作內(nèi)容、工作步驟與方法、工作人員組成與分工、工作經(jīng)費等。

    (二)技術(shù)準備

    制定技術(shù)方案，包括規(guī)劃依據(jù)、規(guī)劃內(nèi)容與方法、技術(shù)路線、成果要求等；配置相應(yīng)的設(shè)備，以滿足專題研究、分析測算、規(guī)劃制圖、信息化管理等需要：對規(guī)劃編制人員進行必要的技術(shù)培訓(xùn)。

    (三)資料準備

    1．宏觀經(jīng)濟數(shù)據(jù)。包括近年城市GDP、人口、地方財政收入、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、固定資產(chǎn)投資、合同利用外資等數(shù)據(jù)，以及上級行政單元內(nèi)同級別城市的宏觀經(jīng)濟數(shù)據(jù)。

    2．相關(guān)規(guī)劃、計劃。包括城市土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、近期建設(shè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、商業(yè)網(wǎng)點規(guī)劃、舊城改造規(guī)劃、城中村改造規(guī)劃、重點建設(shè)項目計劃、招商引資計劃等。

    3．土地利用資料與數(shù)據(jù)。包括土地利用現(xiàn)狀資料(數(shù)據(jù)和圖件)、土地利用總體規(guī)劃文本與圖件、基準地價文本與圖件。

    4．土地市場相關(guān)資料。包括近年土地儲備、供應(yīng)計劃，土地儲備與供應(yīng)規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局；近年來關(guān)于土地市場、土地儲備、土地開發(fā)、土地供應(yīng)、收益分配、資金管理等方面的文件、條例、辦法。

    (四)前期調(diào)查

    對規(guī)劃范圍內(nèi)建設(shè)用地供應(yīng)潛力、規(guī)模、布局等進行全面摸底，對土地儲備規(guī)劃修編中涉及到的專項問題進行調(diào)研。包括對土地儲備運行的績效與問題、土地一級開發(fā)模式、土地儲備收益分配模式、土地儲備融資渠道與風(fēng)險控制等，以及規(guī)劃保障措施、規(guī)劃的信息系統(tǒng)建設(shè)等。

    四、土地儲備規(guī)劃的主要研究內(nèi)容

    土地儲備規(guī)劃的編制，要基于城市經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀、趨勢與路徑，要科學(xué)分析城市建設(shè)用地供需現(xiàn)狀、特點、規(guī)律，合理測算建設(shè)用地供給潛力，正確預(yù)測建設(shè)用地需求，確定規(guī)劃期間各類建設(shè)用地儲備、供應(yīng)的規(guī)模、空間結(jié)構(gòu)、儲備時序，制定土地儲備開發(fā)模式與機制，進行土地儲備的財政金融與風(fēng)險控制研究等，各部分關(guān)系如圖1所示。

    圖1：城市土地儲備規(guī)劃主要研究內(nèi)容框架圖

    (一)城市經(jīng)濟社會發(fā)展環(huán)境與背景研究

    對城市現(xiàn)狀的政治、經(jīng)濟、社會、技術(shù)環(huán)境，及其發(fā)展的優(yōu)勢、劣勢、機遇、挑戰(zhàn)等進行詳細系統(tǒng)的分析，科學(xué)把握城市未來發(fā)展的趨勢與路徑，探求這些發(fā)展趨勢與路徑對其土地供應(yīng)與開發(fā)在規(guī)模、結(jié)構(gòu)、時序等方面可能產(chǎn)生的影響。

    (二)土地儲備、開發(fā)、供應(yīng)現(xiàn)狀研究

    分析城市土地利用、儲備開發(fā)、供應(yīng)的現(xiàn)狀特點，分析城市房地產(chǎn)市場的發(fā)展狀況，分析城市土地儲備工作的組織結(jié)構(gòu)、工作流程、工作績效與經(jīng)驗，進而準確把握城市土地儲備工作面臨的問題和關(guān)鍵點。

    (三)城市建設(shè)用地供需研究

    包括供給潛力和需求預(yù)測兩部分。在城市土地利用現(xiàn)狀分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合地形地貌、地質(zhì)條件等進行建設(shè)用地適宜性評價與空間分析，從存量建設(shè)用地和新增建設(shè)用地兩個方面進行潛力評價，從而在考慮城市生態(tài)安全前提下，測算保障城市人口、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的建設(shè)用地供給潛力。需求方面，從經(jīng)濟、社會、政策三方面驅(qū)動力入手，結(jié)合城市各類建設(shè)用地與人口、 GDP、固定資產(chǎn)投資、地方財政收入、人均收入等宏觀經(jīng)濟要素在時間序列上的歷史擬合關(guān)系，預(yù)測城市近遠期城市建設(shè)用地的需求規(guī)模?？刹捎脮r間序列法、灰色系統(tǒng)模型、人工神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)模型等技術(shù)方法。

    (四)城市建設(shè)用地空間結(jié)構(gòu)研究

     包括城市建設(shè)用地供應(yīng)規(guī)模和結(jié)構(gòu)分析、城市空間增長與用地拓展分析、城市建設(shè)用地供應(yīng)的空間布局分析三部分內(nèi)容。

    1．城市建設(shè)用地供應(yīng)規(guī)模與結(jié)構(gòu)：根據(jù)城市建設(shè)用地供給潛力與需求預(yù)測結(jié)果，結(jié)合在現(xiàn)有技術(shù)條件下存量建設(shè)用地潛力釋放的可能規(guī)模，確定城市建設(shè)用地在近、中、遠期的供應(yīng)規(guī)模與結(jié)構(gòu)(新增與存量、各類用地)，確定近期各年度各類建設(shè)用地的供應(yīng)規(guī)模?？紤]到今后可能出現(xiàn)的重大機遇和挑戰(zhàn)，制定相應(yīng)的修正模型與方案。

    2．城市空間增長與用地拓展：在分析土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃對城市空間增長的安排與部署的基礎(chǔ)上，根據(jù)城市空間增長與用地拓展的歷史演變特征，結(jié)合城市職能、性質(zhì)、功能定位與發(fā)展方向，在經(jīng)濟、生態(tài)等控制變量的約束下，預(yù)測未來城市空間增長與用地拓展的方向。

    3．城市建設(shè)用地供應(yīng)的空間布局：根據(jù)城市建設(shè)用地供應(yīng)規(guī)模和結(jié)構(gòu)、城市空間增長與用地拓展的分析結(jié)果，結(jié)合規(guī)劃期內(nèi)城市重大項目，將城市建設(shè)用地供應(yīng)規(guī)模與結(jié)構(gòu)在空間上加以落實；可以根據(jù)不同區(qū)域的特點，制定土地儲備規(guī)劃分區(qū)策略；具備條件的城市，還可根據(jù)各區(qū)縣經(jīng)濟社會發(fā)展狀況與建設(shè)用地增長的歷史演變特點，將城市建設(shè)用地供應(yīng)規(guī)模與結(jié)構(gòu)的預(yù)測指標在區(qū)縣層面上進行指標分解；提出相應(yīng)的保障措施，確保計劃的實施效果。

    (五)城市土地儲備開發(fā)運作機制研究

    借鑒國內(nèi)外城市土地儲備的經(jīng)驗與教訓(xùn)，分析城市現(xiàn)狀土地儲備開發(fā)模式的現(xiàn)狀特點與存在的問題，比較國內(nèi)已有儲備開發(fā)模式的優(yōu)劣勢，研究確定出一套適合城市實際特點的土地儲備開發(fā)運作機制與模式。包括研究確定城市土地儲備開發(fā)的功能與定位，研究確定城市土地儲備開發(fā)的組織機構(gòu)和職能分工，研究確定城市土地儲備開發(fā)的環(huán)節(jié)與流程，建立土地儲備開發(fā)決策管理系統(tǒng)等。

    (六)城市土地儲備開發(fā)財政金融研究

    分析城市土地儲備開發(fā)財政金融方面的現(xiàn)狀特點與存在的問題，包括土地儲備開發(fā)的增值收益分配機制、融資渠道與運行機制、風(fēng)險控制策略等；進行城市土地儲備資金鏈條分析與資金結(jié)構(gòu)分析；借鑒國內(nèi)同類城市的經(jīng)驗，研究確定城市土地儲備開發(fā)的增值收益分配模式、融資渠道與資金結(jié)構(gòu)模式創(chuàng)新、風(fēng)險控制策略與機制等；從而降低土地儲備開發(fā)的財政與金融風(fēng)險。

    (七)城市土地供應(yīng)與儲備開發(fā)政策建議

    結(jié)合城市土地供應(yīng)、儲備開發(fā)的管理現(xiàn)狀，從制度建設(shè)、部門協(xié)調(diào)、審查與監(jiān)管等角度，提出相應(yīng)的政策建議；結(jié)合研究測算土地儲備開發(fā)指標、運作機制與模式、財政金融等研究，從保證研究成果的可行性角度，提出相應(yīng)的政策建議；對規(guī)劃審批、實施、調(diào)整提出相應(yīng)要求和意見。