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《重慶市義務教育條例》(征求意見稿)修改建議 重慶市一位教育一線工作者 心靈港灣70（原創(chuàng)） 《重慶市義務教育條例》(征求意見稿) （以下簡稱《條例》）正在網(wǎng)上征求修改建議，總體來說，《重慶市義務教育條例》這部條例的出臺很有必要性，但我認為《條例》部分條文過于籠統(tǒng)，不夠細化；有關違反本《條例》責任追究不夠具體全面，《條例》容易在操作過程中走向空洞而失去出臺《條例》的意義。《條例》的不夠細化主要表現(xiàn)在部分條款過于體現(xiàn)原則性的東西，有些條款聽起來甚至是像喊口號，這些條款無法在實踐中操作或操作難度大。例如，《條例》很多條款有“加強”、“應當”“不得”的字眼或條文，但到底如何“加強”？“應當”去做而當事人沒有做到或不去做，“不得”做的當事人偏偏做了，有哪些對應的懲罰措施？《條例》沒有細化。也有人會反駁說，政府或相關教育部門會出臺具體的配套文件，因此《條例》作為重慶市地方法規(guī)不必過于細化。我認為這種看法不正確。其一、《條例》作為法規(guī)，有其嚴肅性和權威性，根據(jù)《立法法》，其法律效力應高于配套文件。有些文件因法律效力低，或涉及個別部門的利益，有些部門不愿配合執(zhí)行或不執(zhí)行（行內(nèi)稱為“貪污文件”），而《條例》的細化因其嚴肅性和權威性更容易得到實施，反之如果《條例》因不夠細化而不能夠貫徹實施，就會損害法規(guī)的嚴肅性和權威性；其二、《條例》作為法規(guī)，知曉性遠高于文件的知曉性，更容易被社會各界監(jiān)督執(zhí)行，而文件一般只被政府或相關部門領導掌握，因缺乏監(jiān)督也許不被得到徹底實施；其三，當代立法的趨勢是法律法規(guī)應越來越細化，我們應與時俱進，學習國外成功的立法經(jīng)驗，盡可能把法規(guī)細化，而不是停留在十多年前我國立法過于粗化的弊端。唯如此，法律法規(guī)才能發(fā)揮其應有的權威性，得到徹底貫徹實施。 另外，我個人認為，《條例》正式文本除了應該更細化外，《條例》應與國家有關教育的法律法規(guī)一致并做到無縫銜接，不能與之發(fā)生沖突或矛盾，這些法律法規(guī)主要有《教師法》、《教育法》、《義務教育法》、《未成年人保護法》、《預防未成年人犯罪法》等，及其國務院、教育部和市政府出臺的實施細則、辦法和條例，以及中央、國務院、教育部頒布的專項文件《中小學心理健康教育指導綱要》（教基〔2002〕14號）、《中等職業(yè)學校學生心理健康教育指導綱要》、《全國健康教育與健康促進工作規(guī)劃綱要（2005—2010年）》、《義務教育課程設置實驗方案》、《中小學法制教育指導綱要》、《中小學公共安全教育指導綱要》、《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》（２０１０－２０２０年）等等。第三、《條例》應該面向將來，注重長期性，把我市可能在近幾年內(nèi)把高中和學前教育納入義務教育階段考慮在內(nèi)，明確規(guī)定未來我市如果把高中和學前教育納入義務教育，則同樣適用于本條例。 開縣厚壩鎮(zhèn)中心小學 一、 增加部分 （一）、增加更嚴厲的有關政府有關部門違反或拒絕執(zhí)行《條例》的責任追究制的條款。 1、【原文】：《條例》第六十九條至第七十一條：關于政府及下關部門和教育行政部門、的責任方面，最嚴厲的是“情節(jié)嚴重的，對直接負責的主管人員和其他有關責任人員給予行政處分”。 【建議增加為】：《條例》第六十九條至第七十一條“情節(jié)嚴重的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分，直至予以罷免或解聘，或者責令引咎辭職”，“政府應主動將對相關人員的處分對外公示，接受市民的監(jiān)督”，“政府對直接負責的主管人員是市長、區(qū)長（縣長），教育行政部門對直接負責的主管人員是教委主任（局長）”，同時《條例》還應細化哪些行為是“情節(jié)嚴重的”。 【建議增加理由】：中國法律與國外法規(guī)最大的差別是中國法規(guī)過于“原則性”和空洞化，導致中國法規(guī)在操作中往往不能得到真正落實，而外國法律則非常詳盡而細致，因而國外法規(guī)容易真正實施且不變樣。中國某些法規(guī)的“實施細則”（往往是由政府相關部門起草）很容易被相關政府部門“利益化”而失去客觀公正性?！稐l例》能否真正得到落實，政府及教育部門的作用很關鍵，比如教師待遇的保障、素質教育的徹底實施、教育經(jīng)費的保障、校園校舍安全等等。但是以往在這方面，政府部門缺位而得不到任何實質性的處罰，或者干脆在出事后把責任推給學?；蚪處?，讓教師當“替罪羊”。值得注意的是，《條例》原文第72、73條對學校、教師的責任追究都有“予以解聘”的嚴厲處分，而第69至71條對政府及教育等相關部門的最嚴厲處分僅僅是模棱兩可、不痛不癢的“行政處分”，其實質就是掌握對《條例》起草權的政府相關部門，對政府相關部門責任人的處罰往往是“內(nèi)部矛盾內(nèi)部處理”，到時處罰的棒子很可能“高高舉起，輕輕落下”，政府部門負責人是否會因行政不作為、亂作為而受到追責，也是未知數(shù)，這會損壞《條例》的權威性。同時市民根本無法得知相關責任人是否得到處理，因此對政府相關部門人員的處分應主動向納稅人（市民）報告。同時，《條例》應該明確哪些是“情節(jié)嚴重的”，以及政府、教育部門首長為第一直接責任人，以避免相關部門和責任人到時“躲貓貓”。 （二）增加更詳盡而全面的責任追究條款。 一部法律法規(guī)是否讓人敬畏而自覺執(zhí)行不違反，最關鍵的是“法律責任”部分應當盡可能全面細致，否則易使法律法規(guī)成為“紙上的條款”而虛化。雖然《條例》第八章規(guī)定了從政府到學生監(jiān)護人等各層級部門和人員不執(zhí)行或違反《條例》的各種責任，但我認為還不夠細化。我認為凡是《條例》中規(guī)定相關部門和人員“應當”、 “加強”、“必須”做到而沒有做到的，以及《條例》中規(guī)定“不得”“不準”而偏偏要去做的，都應承擔責任并且明文化。至于《條例》哪些有“應當”、“必須” “加強”“不得”“不準”條款，在此不必累述，相應對應擔責的條款應在《條例》中明確。 （三）“教師的權利和義務”應詳盡明確規(guī)定。 【原文】：教師享有法律規(guī)定的權利，履行法律規(guī)定的義務，應當為人師表，忠誠于人民的教育事業(yè)。 【建議增加為】：教師享有《教師法》等法律法規(guī)規(guī)定的權利，履行《教師法》等法律規(guī)定的義務，應當為人師表，忠誠于人民的教育事業(yè)。（或直接重復《教師法》等法規(guī)規(guī)定的教師的權利義務），教師同時享有教師與當?shù)貒夜珓諉T享受同等的醫(yī)療待遇及養(yǎng)老等社會保險待遇、拒絕履行與教育教學無關的工作任務和經(jīng)費攤派的權利。 【建議增加理由】：原文所稱“法律” “教師的權利義務”似乎過于籠統(tǒng)，實踐中容易被虛化。把“法律”改為“《教師法》等法律法規(guī)”，《條例》會更細化，更易得到執(zhí)行。根據(jù)重慶市相關法規(guī)，教師的工資水平和醫(yī)療水平及養(yǎng)老、住房等社會保險待遇都不應低于當?shù)貒夜珓諉T水平，在此應強調。為了防止個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)把不合理的工作任務和經(jīng)費攤派給教師，并以此作為教師得到工資的條件，在此也可以明確規(guī)定禁止類似行為。 （四）“義務教育經(jīng)費”的范圍應明確界定。 【原文】：第七十七條[名詞解釋] 《條例》沒有“義務教育經(jīng)費”的范圍應明確界定。 【建議增加為】：本條例所稱的義務教育經(jīng)費包括維持義務教育學校正常運轉的所有辦公經(jīng)費、學生所需的應依法免除的全部學費、教材費、雜費和獎勵、生活補助費等，以及所有應由政府全額保障的教職工工資、津補貼、福利和社會保險及體檢費等。 【建議增加理由】：防止地方政府以各種理由不撥全拔足或拖欠義務教育經(jīng)費，甚至讓義務學校對部分經(jīng)費所謂“自籌”。 （五）在“教育教學”章節(jié)中單獨增加“心理健康教育”“健康教育”“法制安全教育”條款。 【原文】：沒有單列，只是在第47條中提及。 【建議增加、修改為】：中小學課程計劃中明確規(guī)定學校必須設置“心理健康教育”“健康教育”“法制教育”課程，學校保證每周各不少于1學時的“心理健康教育”“健康教育”“法制安全教育”的課程，學校應配備的“心理健康教育”等課程的專職教師和心理咨詢師，政府應為每所中小學設置 “心理咨詢師”、“心理健康教育”等課程專任教師的正式編制，提供“心理健康教育” “健康教育”“法制安全教育”等課程的免費教材。在原文第47條中的“精神健康教育”“精神健康輔導”應分別改正為“心理健康教育”“心理輔導”。 【建議增加、修改理由】：1、在實踐中真正貫徹落實素質教育的現(xiàn)實需要。 在當前高考、中考制度沒有改變之前，各地各?；蚨嗷蛏俅嬖?#8220;轟轟烈烈喊素質教育、扎扎實實搞應試教育”的現(xiàn)象，只是程度不同而已。在可以預見的將來，短期內(nèi)以升學率作為最重要指標評價學校、教師這種的現(xiàn)象無法得到根本性的改變。但《條例》應盡力把這種現(xiàn)象從制度上減到最低程度，最大限度地為素質教育的實施從制度上予以保障。雖然教育部、市政府早已發(fā)出多個實施素質教育、減輕學生學業(yè)過重負擔的文件，但在家長和社會的壓力下，家長、學校和教師在現(xiàn)階段都會把語數(shù)外等中考、高考“統(tǒng)考學科”列為“重要學科”，把音體美勞和心理健康教育、健康教育、法制教育、安全教育等這些增加學生綜合素質的學科列為“次要學科”或所謂的“非統(tǒng)考學科”。實踐中學校和教師往往擠占這些學科或根本不將這些科目納入課程計劃，很多學校甚至名令要求教師在“統(tǒng)考學科”中對這些“非統(tǒng)考學科”進行“滲透教育”一下即可。同時，很多學校的績效工資考核方案中，規(guī)定這些“非統(tǒng)考學科”教師的績效工資只能是“統(tǒng)考學科” 教師的績效工資的70%到80%，造成這些教師不重視對音體美勞和心理健康教育的教育教學，最終無法使學生受到全面的綜合素質教育。為了從制度上改變這種怪現(xiàn)象，《條例》很有必要心理健康教育、健康教育、法制教育、安全教育單列，并明確規(guī)定學校必須把這些課程納入課程計劃予以保障，同時明確規(guī)定這些學科的教師與語數(shù)外教師同工同酬。 2、是從法規(guī)制度上保障貫徹落實建設“五個重慶”的需要。 重慶市委、市政府已制定建設“五個重慶” 實施方案，相關部門并已出臺相關配套的教育文件，如《重慶市中小學生健康教育指導綱要》（渝教體衛(wèi)藝〔2007〕23號）、《重慶市建設“健康校園”實施方案》（渝教體衛(wèi)藝【2009】43號）、《重慶市中小學校“健康校園”評估指標體系》（2009年）、《重慶市衛(wèi)生與健康促進示范學校檢查評估細則》、《重慶市平安校園建設實施方案》等。這些文件明文規(guī)定：“中小學每學期應安排不少于7學時用于健康教育課”、“進一步加強和規(guī)范心理健康教育課”、“ 健康教育課要有課程教學計劃、教案”、“ 學校將健康教育課納入教學計劃，及開展學生心理咨詢”、“學校法制安全教育課程設置率要達100%”、“大力加強文明禮儀教育、心理健康教育”、“ 各地教育行政部門應將學校實施健康教育情況列入學校督導考核的重要指標”等等。但令人遺憾的是，在素質教育還沒有真正得到落實的現(xiàn)實環(huán)境下，《條例》在第五章“教育教學”中還停留在十年前學科設置的階段，沒有與時俱進地把“心理健康教育”“健康教育”“安全教育”單列，也沒有單設這些課程的課程計劃并予以課時保障等實際措施，更沒有為這些課程的授課崗位設置教師編制，只是籠統(tǒng)地像喊口號般地呼吁“大力加強”，在實踐中很容易使這些學科被“統(tǒng)考學科”“滲透”教育一下，達不到“大力加強”的目的，非常令人遺憾。另一方面，《條例》應將上述有關實施建設“五個重慶”的相關配套教育文件的內(nèi)容明文化，使這些文件更容易得到貫徹實施。 3、是貫徹落實中央、國務院、教育部關于實施心理健康教育、健康教育和法制安全教育等系列素質教育文件的需要。 教育部早在2002年頒布實施《中小學心理健康教育指導綱要》（教基〔2002〕14號），2004年頒布實施《中等職業(yè)學校學生心理健康教育指導綱要》（教職成〔2004〕8號），在2008年頒布實施《中小學健康教育指導綱要》（教體藝〔2008〕12號），在2007年頒布實施《中小學公共安全教育指導綱要》（國辦發(fā)〔2007〕9號）等系列素質教育文件，但令人遺憾的是，鑒于我國中小學片面追求升學率的現(xiàn)狀，這些文件從來沒有在我市很好地得到貫徹實施。甚至很多中小學領導和教育界人士根本不知到這些文件的存在，或知之甚少，更談不上落實?！稐l例》應趁修改良機，按照教育部相關文件規(guī)定，明確規(guī)定單獨設置上述心理健康教育、健康教育和法制安全教育課程，增設這些課程的教師編制，并予以課時保障。同時，《條例》應按照上述文件，把“健康教育”“心理健康教育”分開單列，因為這涉及兩門獨立的學科體系，講授“健康教育”的體育教師或保健醫(yī)生不具備講授“心理健康教育”的資格條件。按照相關文件的嚴格規(guī)定，講授“心理健康教育”的教師應由經(jīng)系統(tǒng)心理學知識培訓，取得“心理健康教育”教師資格證或心理咨詢師資格證的人士擔任，因此不能簡單地把“健康教育”“心理健康教育”合并。此外，根據(jù)《中小學心理健康教育指導綱要》（教基〔2002〕14號），對中小學進行的有關心理方面的教育工作統(tǒng)一規(guī)范稱為“心理健康教育”（簡稱“心育”）。因此《條例》第47條稱之為“精神健康教育”和“精神健康輔導”，用詞不規(guī)范，應分別修正為“心理健康教育”和“心理輔導”。 （六）在第五十三條[經(jīng)費標準]中明確義務教育的撥款占財政支出比例的具體標準條款。 【原文】：市、區(qū)縣（自治縣）財政每年用于義務教育的撥款占財政支出的比例應當逐步有所增長。 【建議增加為】：市、區(qū)縣（自治縣）財政每年用于義務教育的撥款占財政支出的比例應當逐步有所增長,在2012年前達到或超過4%. 【建議增加理由】：已經(jīng)審議通過的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》（２０１０－２０２０年）第（56）條明文規(guī)定“提高國家財政性教育經(jīng)費支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例，2012年達到4%”。如果不在《條例》中明確義務教育的撥款占財政支出比例的具體標準及達標時間，很可能在實踐中虛化。 二、維持不變部分 【原文】：第三十四條[教師職責] 在職教師不得強制或變相強制學生參加有償家教和有償培訓補習活動，不得在工作日期間在校外社會辦學機構兼職兼課。 【建議維持不變的理由】原文“在職”“強制或變相強制”“工作日期間”等用詞規(guī)范，外延內(nèi)涵適度，不宜更改。當前，教師有償家教行為頗受社會關注，引人非議，家長及社會對此反響強烈，他們認為個別教師強制或變相強制學生去教師家有償補課，甚至在課堂上對補課的學生“優(yōu)待”，在課堂上該講授的知識不講，教師的這種家教行為敗壞了教師形象，加重了學生的經(jīng)濟負擔。因此他們認為市政府和各地教委應以法規(guī)的形式，明令禁止所有教師在任何時候都不得搞有償家教，也不能在任何時候到社會辦學機構兼課。有些地方教委經(jīng)受不住社會壓力，的確已經(jīng)以文件形式明令規(guī)定“所有教師在任何時候都不得搞有償家教，也不能在任何時候到社會辦學機構兼課”。我認為少數(shù)家長以及地方教委關于“所有教師不能在任何時候到社會辦學培訓機構兼職兼課”的想法和文件規(guī)定都是不恰當?shù)?，相關條款甚至涉嫌與《勞動法》和國務院關于鼓勵專業(yè)技術人員在業(yè)余時間發(fā)揮余熱的文件相抵觸違背。因為根據(jù)《勞動法》等相關法律法規(guī)，教師有權在非工作日時間休息娛樂，當然更有權利在節(jié)假日時間在社會機構兼職，包括到社會辦學機構兼職講課、舉辦知識講座等行為。至于他在兼職時是否取得合理報酬，取決于他和社會辦學機構的自愿協(xié)商。這不僅合情合理，也不違反相關法律法規(guī)，因此《條例》及地方教委都不應作出過多的限制性規(guī)定。也許有人反駁說，教師會趁機向社會辦學機構推薦學生搞有償培訓，同時這種行為會加重學生家長的經(jīng)濟和學業(yè)負擔。對此，我們只能規(guī)范學校和教師的具體辦學和教育教學行為，不能簡單機械地搞“一刀切”，就如雖然有個別網(wǎng)吧容納未成年學生上網(wǎng)，我們只能規(guī)范網(wǎng)吧的經(jīng)營行為而不能硬性關閉所有網(wǎng)吧的道理一樣。另外，只要目前中考高考制度不徹底改變，學生都會有升學壓力，社會辦學培訓機構都會有存在的空間，都會在客觀上加重學生家長的經(jīng)濟和學業(yè)負擔，這與教師是否參與兼職兼課并無必然聯(lián)系。即使中小學教師不參與，社會辦學培訓機構自己的教學人員也會參與有償家教和培訓，因此中小學教師不應成為“加重學生家長的經(jīng)濟和學業(yè)負擔”的替罪羊。因此，《條例》原文在職教師“不得在工作日期間在校外社會辦學機構兼職兼課”的規(guī)定不應在社會壓力下修改為“不得在任何時間在校外社會辦學機構兼職兼課”。 三、 修改部分 （一）【原文】：第三十五條[教師的編制配置] 區(qū)縣（自治縣）人民政府應當按照國家和本市的規(guī)定，并根據(jù)學校教育教學工作的實際需要，核定教師編制，配足學校教師、職員、教學輔助人員和工勤人員。 【建議修改為】：區(qū)縣（自治縣）人民政府應當按照國家規(guī)定和本市發(fā)展需要的實際情況，并根據(jù)學校教育教學工作的實際需要，重新核定并適當增加教師和職員工人編制，配足學校教師、職員、教學輔助人員和工勤人員，擴編音、體、美、心理健康教育、健康教育、安全教育教師和心理咨詢教師編制和配足相關教師。 【修改理由】：當前政府對中小學的教師編制還停留在計劃經(jīng)濟編制階段，已經(jīng)遠不能適應當前我市教育的實際情況。我市已經(jīng)在實施建設“五個重慶”方案，其中在教育的方面，要求在中小學在原來的基礎上加大音、體、美課程量（體育翻倍達每周4節(jié)），教育部在《中小學心理健康教育指導綱要》（教基〔2002〕14號）中提出：中小學必須開設心理健康教育課程，配備專任心理健康教育教師，并設置心理咨詢師專任崗位。這些措施能大力促進中小學的素質教育，增強義務教育階段的中小學學生的身心健康，受到社會的普遍歡迎。但遺憾的是，現(xiàn)在的中小學的教師編制不能滿足這種需求。我市中小學一方面普遍缺乏足夠量的音、體、美、心理健康教育、健康教育、安全教育教師，另一方面學校由于編制受限，不能增加這些教師數(shù)量，造成音、體、美超負荷運轉（有些體育教師每周要上35節(jié)課，正常量應是每周12-14節(jié)），心理健康教育、健康教育、安全教育因學校沒有編制，學校根本無法正常開展這些課程，造成市政府和教育部有關課程設置的要求在很多學校落空。 （二）【原文】：第四十二條[教師待遇] 市、區(qū)縣（自治縣）人民政府保障教師工資福利和社會保險待遇，改善教師工作和生活條件，完善農(nóng)村教師工資福利經(jīng)費保障機制。 教師的平均工資水平應當不低于當?shù)毓珓諉T的平均工資水平。 【建議修改為】：市、區(qū)縣（自治縣）人民政府保障教師工資福利和社會保險待遇，改善教師工作和生活條件，完善農(nóng)村教師工資福利經(jīng)費保障機制。任何單位或者個人不得以任何理由克扣、挪用、截留和拖欠教師的工資及國家規(guī)定享受的津貼、補貼、社會福利待遇及保險。 教師的平均工資和績效工資水平、國家規(guī)定享受的津貼、補貼、福利和社會保險待遇標準，應當不低于或高于當?shù)毓珓諉T的平均工資水平及國家規(guī)定享受的津補貼及社會保險標準，并逐步提高。教師工資及國家規(guī)定享受的津貼、補貼、福利和社會福利保險由各級財政統(tǒng)一發(fā)放。 教師與當?shù)貒夜珓諉T享受同等的醫(yī)療待遇。各級各類學校應當每年組織教師進行健康體檢，所需經(jīng)費由各級人民政府予以保證。 【修改理由】：1、防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)等單位以各種理由克扣、挪用、截留和拖欠教師的工資及國家規(guī)定享受的津貼、補貼和其他社會福利待遇和保險金。 2、根據(jù)《教師法》和《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》，教師的平均工資水平應不低于“或高于”公務員的水平，“并逐步提高”。這里所謂工資應明確指所有的工資，包含績效考核工資，國家規(guī)定應享受的各種津貼、補貼（彭智勇等同志對此曾經(jīng)有專門論述），并且由政府保障，《條例》明確后可以防止部分地方政府可以把教師的“津貼、補貼”定為低于公務員水平。 3、根據(jù)《重慶市實施〈中華人民共和國教師法〉辦法》第16條，教師享受公務員同等的醫(yī)療待遇和體檢，但應將“體檢每年一次”明文化。上述具有操作性的措施才能真正把“全社會應當尊重教師”落實到實處。 （三）【原文】：第二條[義務教育制度] 本市實施九年制義務教育制度，小學段六年，初中段三年。 【建議修改為】：本市實施九年制義務教育制度，小學段六年，初中段三年。隨著本市經(jīng)濟增長的實際情況，可以適時把高中段三年和學前教育段三年納入義務教育階段范圍。 【修改理由】：隨著本市經(jīng)濟發(fā)展水平的增長，以及我市已制定的教育發(fā)展規(guī)劃，我市完全可以有能力在不遠的將來，將高中段三年和學前教育段三年納入義務教育，造福于本市市民及未成年學生，減輕市民家庭的經(jīng)濟負擔。為了《條例》的長遠性，因此建議修改此條款。 （四）【原文】：第八條[入學年齡] 義務教育免試入學，學校不得舉行或者變相舉行與入學掛鉤的選拔性考試或者測試，不得將各種競賽成績和各類考級證書作為入學的條件和編班的依據(jù)。 第九條[入學辦法] 本市戶籍的適齡兒童、少年在戶籍所在地劃片就近入學。 【建議修改為】：義務教育免試入學，學校不得舉行或者變相舉行與入學掛鉤的選拔性考試或者測試，不得將各種競賽成績和各類考級證書以及交取擇校費、贊助費、入學保證金作為入學的條件和編班的依據(jù)。 【建議修改為】：本市戶籍的適齡兒童、少年在戶籍所在地劃片就近入學。對戶籍所在地劃片就近入學的適齡兒童、少年，以及合乎條件的適齡流動兒童、少年，任何單位和個人不得收取任何擇校費、贊助費或類似費用，也不得收取任何入學保證金。 【修改理由】：防止公辦學校以各種名義各種方式，收取適齡入學兒童、少年擇校費，并保障合乎條件的適齡流動兒童、少年的平等受教育權。 （五）【原文】： 第二十三條[學校規(guī)模和班額] 義務教育階段不得設立或者變相設立重點學校和非重點學校。學校應當按照隨機原則合理編班，均衡配置教育教學資源。 【建議修改為】：義務教育階段不得新設立或者變相新設立重點學校和非重點學校以及類似的重點和非重點的學校。學校應當按照隨機原則合理編班，均衡配置教育教學資源。已經(jīng)被政府認定為市屬、區(qū)屬和縣屬重點公辦學校、示范學校的，義務教育階段的所有入學名額應免費分配到相應所屬地區(qū)中小學。 【修改理由】：由于歷史原因，我市、各區(qū)縣事實上已經(jīng)設立或自然形成的市屬、區(qū)屬和縣屬重點公辦學校、示范學校，如市第一、三、八中學，巴縣中學、清華中學、綦江中學、銅梁中學等重點學校，現(xiàn)在不大可能變?yōu)?#8220;非重點學校”。但這些公辦的義務教育階段學校就學名額資源，按照《義務教育法》立法宗旨，應免費提供給所屬市民家庭的少年兒童。同時應防止這些事實上的公辦重點中小學、示范中小學，以各種名義和各種方式（如改制成所謂的私立學校、校中校），把入學名額以市場化的手段收取所屬地區(qū)入學少年兒童的擇校費、贊助費或類似費用，增加市民家庭的經(jīng)濟負擔。 （六）【原文】：第二十五條[專門教育學校] 市人民政府應當根據(jù)需要，為具有預防未成年人犯罪法規(guī)定的嚴重不良行為的適齡少年規(guī)劃、設置專門教育學校實施義務教育，并將其納入普通學校序列。專門教育學校應當在司法、教育等行政部門的組織實施下保證學生接受義務教育。 【建議修改為】：市人民政府應當根據(jù)需要，為具有預防未成年人犯罪法規(guī)定的嚴重不良行為的適齡少年規(guī)劃、設置專門教育學校實施義務教育，并將其納入普通學校序列。專門教育學校應當在司法、教育等行政部門的組織實施下保證學生接受義務教育，所需全部經(jīng)費由市政府財政統(tǒng)一撥款予以保障。 【修改理由】：為了保證專門教育學校的正常運轉，保證專門教育學校收取容納嚴重不良行為的適齡少年的積極性。 (七) 【原文】：第二十九條[安全保障] 學校應當建立健全各類安全制度和應急機制，及時排查和消除安全隱患，預防事故發(fā)生。 【建議修改為】：市、區(qū)縣（自治縣）人民政府、公安機關、安監(jiān)局、教育行政等各部門以及學校，應當建立健全各類安全制度和應急機制，及時排查和消除安全隱患，預防事故發(fā)生。 市、區(qū)縣（自治縣）人民政府應當建立校舍、教育教學設施設備和文體活動等場地維修、改造機制，定期對其進行安全檢查；對需要維修、改造的，市、區(qū)縣（自治縣）人民政府應當及時予以經(jīng)費保障并負責維修、改造。 【修改理由】：1、校園安全事故的保障工作，單靠學校不能完成（例如校外恐怖分子在校園內(nèi)外傷害、劫持學童），這些安保措施應有政府各部門共同合作完成，建議將市政府、市公安局近期采取的保證校園安保12條措施如建立校園校警機制等酌情寫入本《條例》。 2、應再明確規(guī)定校舍、教育教學設施設備和文體活動等場地維修、改造費用，維修、改造的責任是各級政府，以防止因校園設施安全不達標出現(xiàn)安全事故時政府、學校等各部門相互推諉責任。 (八) 【原文】：第三十七條[交流制度] 對到農(nóng)村支教的校長和教師，在教師職務評聘、業(yè)務進修、培訓以及報考本市高等學校教育類專業(yè)研究生等方面，同等條件下予以優(yōu)先考慮。 【建議修改為】：對到農(nóng)村支教的校長和教師，在原校的工作關系和職位職稱、工資、福利、津補貼不變，同時享受不低于當?shù)刂Ы虒W校標準的農(nóng)村偏遠學校津貼補助和受支援的農(nóng)村學校的津補貼，到民族地區(qū)和邊遠貧困地區(qū)支教的校長教師，還同時享受艱苦貧困地區(qū)補助津貼。所需經(jīng)費由市、區(qū)縣政府予以保障；同時在教師職務評聘、業(yè)務進修、培訓以及報考本市高等學校教育類專業(yè)研究生等方面，具有到農(nóng)村支教經(jīng)歷的校長和教師，同等條件下予以優(yōu)先考慮。 【修改理由】：以實際措施鼓勵城市學校的校長教師到農(nóng)村支教，尤其在現(xiàn)實中城市學校的校長教師大多數(shù)不愿意到農(nóng)村支教的實際情況下，尤其有必要。這些鼓勵措施所需經(jīng)費，應依法由各級政府予以保障。 （九）【原文】：第三十八條[志愿者] 市、區(qū)縣（自治縣）人民政府應當制定優(yōu)惠政策，鼓勵和支持高等學校畢業(yè)生以志愿者的方式到農(nóng)村地區(qū)、三峽庫區(qū)、邊遠地區(qū)、民族地區(qū)從事義務教育工作。 【建議修改為】：市、區(qū)縣（自治縣）人民政府應當制定并采取優(yōu)惠政策，鼓勵和支持高等學校畢業(yè)生以志愿者的方式到農(nóng)村地區(qū)、三峽庫區(qū)、邊遠地區(qū)、民族地區(qū)從事義務教育工作。市、區(qū)縣（自治縣）人民政府應當為志愿者提供基本的物質條件和適當?shù)纳罱蛸N補助。 【修改理由】：出于各種原因，社會各界志愿者以及高校畢業(yè)生志愿者，希望為教育貢獻自己的力量，政府應以實際行動而不是喊句口號鼓勵志愿者的行為，同時為了志愿者行動的長期性，應為他們提供基本的物質生活條件，這也可以適度緩解高校畢業(yè)生過渡性就業(yè)問題。另一方面，政府（尤其是地方政府）不應以此為由，放棄自己為農(nóng)村邊遠地區(qū)提供師資的責任，將志愿者視為免費的教育人力資源，也不應漠視放任農(nóng)村邊遠地區(qū)的師資缺乏問題，將此寄望于“志愿者”，更要防止企圖將以“志愿者”代替農(nóng)村邊遠地區(qū)教師制度化的傾向。 （十）【原文】：第四十四條[教育教學主體職責] 市、區(qū)縣（自治縣）教育行政部門……不得以升學率作為評價學校教育質量、以學科考試成績作為考核教師和評價學生的單一標準。 學校和教師應當執(zhí)行國家規(guī)定的課程計劃和課程標準，開全科目，開足課時，不得增減課程門類、難度和課時，擠占音樂、體育、美術等課時，……。 【建議修改為】：市、區(qū)縣（自治縣）教育行政部門及其下屬機構……不得以升學率作為評價學校教育質量、以學科考試成績作為考核教師和評價學生的最重要標準，不得為學校和教師下達升學率指標或類似指標任務，也不得組織或變相組織學期或學月的區(qū)縣統(tǒng)一考試。 市政府及教育行政部門，應根據(jù)我市教育發(fā)展的實際情況，在國家規(guī)定的課程計劃和課程標準適之上，從《條例》生效實施之日起，在中小學校適當增加音樂、體育、美術、心理健康教育、健康教育、安全教育等課時，學校和教師應當執(zhí)行國家和我市規(guī)定的課程計劃和課程標準，開全科目，開足課時，不得增減課程門類、難度和課時，擠占音樂、體育、美術、心理健康教育、健康教育、安全教育等課時，……。 【修改理由】：1、只要存在升學壓力，中高考制度不起大的變化（在可以預見的未來這種情況不大可能起根本性的變革），地方教委和我市多數(shù)中小學，或多或少存在以升學率作為評價學校教育質量、以學科考試成績作為考核教師和評價學生的標準，這不利于我市實施素質教育。政府要做的，應該是從制度上最大可能降低這種應試教育的現(xiàn)象。 2、很多地方政府和學校，為了不給社會留下只搞應試教育的印象，雖然不以升學率作為評價學校教育質量、以學科考試成績作為考核教師和評價學生的“單一標準”，但是他們實際上會采取措施，以下屬教研機構的名義，以升學率作為評價學校教育質量、以學科考試成績作為考核教師和評價學生的“最重要標準”，有些地方教委仍然在本區(qū)縣為所屬中小學和教師下達類似升學率的指標任務，違反教育部相關規(guī)定繼續(xù)組織學期、學月統(tǒng)一考試。為了防止這種現(xiàn)象，《條例》應明文規(guī)定禁止教育行政部門及下屬機構和學校有此類似行為。 3、現(xiàn)在教育部和市教委頒布的課程計劃和課程標準，已經(jīng)遠不能適應當前我市實施素質教育和建設“五個重慶”尤其是“健康重慶、平安重慶”的需要（實際上這種課程計劃和課程標準還停留在計劃經(jīng)濟和搞應試教育階段）。主要表現(xiàn)在：現(xiàn)在教育部和市教委頒布的課程計劃和課程標準，不能適應或沒有嚴格執(zhí)行教育部《中小學心理健康教育指導綱要》（教基〔2002〕14號）、《建設“五個重慶”方案》中有關建設“健康重慶”的配套文件之一《重慶市建設“健康校園”實施方案》等文件的要求。按照目前教育部和市教委頒布的課程計劃和課程標準，音樂、體育、美術課時量太少，也沒有單獨開設心理健康教育、健康教育、安全教育課程。為了真正落實素質教育和“五個重慶”建設實施方案，完全應該在《條例》中明確規(guī)定，在教育部規(guī)定的課程計劃和課程標準之上，在我市中小學校適當增加音樂、體育、美術課時量，并單獨開設心理健康教育、健康教育、安全教育課程，且保證我市中小學校每周不少于一學時的心理健康教育、健康教育、安全教育的課時。 4、雖然教育部和市政府都已頒布在中小學單獨開設心理健康教育、健康教育、安全教育課程和增加音樂、體育、美術課時量的文件，但由于現(xiàn)行部頒課時標準并沒有與此同步配套（這些課時量不足或沒有），政府在免費提供心理健康教育、健康教育教材方面缺位，致使這些文件在我市中小學不能得到很好執(zhí)行，即某些相關文件內(nèi)容互相矛盾，令學校和教師無所適從?！稐l例》應趁修改之際，對此相關文件的內(nèi)容進行統(tǒng)一協(xié)調，使相關促進素質教育的措施得到真正落實。 5、在教育部規(guī)定的課程計劃和課程標準之上，在中小學校適當增加音樂、體育、美術、心理健康教育、健康教育、安全教育等課時標準，也是為了更好實施本《條例》地47、48條?！稐l例》第47、48條在對這些課程上，只是呼吁學校“應當加強”，卻沒有明確“加強”的具體措施。為了以實際行動“加強”，就應在《條例》中明確增加這些課程的課時量標準，否則這些“應當加強”的要求在學校實踐中往往會落空。 （十一）【原文】：第五十一條[公共設施服務] 愛國主義教育基地、圖書館、博物館、科技館、文化館、美術館、體育館（場）等社會公共文化體育設施，以及歷史文化古跡和革命紀念館（地）應當為學校開展課外活動提供便利，對學生免費開放。 【建議修改為】： 愛國主義教育基地、圖書館、博物館、科技館、文化館、美術館、體育館（場）等社會公共文化體育設施，以及歷史文化古跡和革命紀念館（地）應當為學校開展課外活動提供便利，對學生及陪同學生的教師和家長免費開放。 【修改理由】：為了保證學童參觀文化體育設施和紀念館時的人身財產(chǎn)安全，《條例》應鼓勵學童在監(jiān)護人的陪同下參觀，否則監(jiān)護人不會放心學童參觀，加之現(xiàn)在中小學因擔心出安全事故很少統(tǒng)一組織學生參觀上述設施，達不到實施此條款的目的。為了《條例》的可操作性，應同時明確對學童及其監(jiān)護人（家長和教師）免費參觀上述設施。 （十一）【原文】：第六十條[體檢、責任險] 學校應當按照國家有關規(guī)定投保學生意外傷害校方責任險，組織學生每年進行一次身體健康檢查，組織教師至少每兩年進行一次身體健康檢查。 【建議修改為】：學校應當按照國家有關規(guī)定投保學生意外傷害校方責任險，組織學生每年進行一次身體健康檢查，組織教師至少每年進行一次身體健康檢查。 【修改理由】：根據(jù)權威調查數(shù)據(jù)顯示，目前教師尤其是中學教師，教學任務繁重，不少教師處于滿負荷工作狀態(tài)，身心疲憊，身體素質每況愈下，還有很多老教師的身體狀況及其令人擔憂。“每年”而不是“每兩年”進行一次體檢，更能促進教師的保健意識，促使教師對疾病早發(fā)現(xiàn)早治療。“教育的關鍵在教師”，政府應首先以實際行動把教師視為教育的人力資源財富，因此《條例》應明確規(guī)定學校應當組織教師“至少每年進行一次身體健康檢查”。 （十二）【原文】：第六十二條[經(jīng)費的監(jiān)督] 市、區(qū)縣（自治縣）人民政府應當建立保障義務教育投入增長的問責制度；建立義務教育經(jīng)費的審計監(jiān)督和統(tǒng)計公告制度；每年向同級人民代表大會或者其常委會和上一級人民政府專題報告教育經(jīng)費預算執(zhí)行情況，并接受監(jiān)督檢查。 【建議修改為】：市、區(qū)縣（自治縣）人民政府應當建立保障義務教育投入增長的問責制度；市、區(qū)縣（自治縣）人民政府和學校建立義務教育經(jīng)費的審計監(jiān)督和統(tǒng)計公告制度；市、區(qū)縣（自治縣）人民政府每年向同級人民代表大會或者其常委會和上一級人民政府專題報告教育經(jīng)費預算執(zhí)行情況，并接受監(jiān)督檢查。學校校長每學期期末向學校教職工代表大會專題報告經(jīng)費預算執(zhí)行情況，并接受監(jiān)督檢查，每學年初向學校教職工代表大會專題報告本學年經(jīng)費使用計劃，并接受監(jiān)督檢查。 【修改理由】：教育經(jīng)費不僅應受政府監(jiān)督，同時在學校內(nèi)部，學校的經(jīng)費使用計劃和結果也應受本校內(nèi)部教代會監(jiān)督檢查。在部分地區(qū)，部分校長以“校長負責制”為由，不合理使用教育經(jīng)費，甚至貪瀆行賄，經(jīng)費使用不透明，造成國家教育經(jīng)費的浪費和被貪污（廣東某地“一教委主任貪污被拘，近百名校長主動自首”的事件就是明證）。為了保證學校合理使用教育經(jīng)費，因此應在《條例》中規(guī)定學校的經(jīng)費在使用前、使用后都同時應受本校教代會的批準、監(jiān)督和審查。 （十二）【原文】：第六十六條[督導職權] 教育督導機構在義務教育督導活動中依法行使下列職權：（二）對被督導單位違反有關教育法律、法規(guī)和方針、政策的行為提出改正建議； 【建議修改為】：教育督導機構在義務教育督導活動中依法行使下列職權：（二）對被督導單位違反有關教育法律、法規(guī)和方針、政策的行為提出改正建議，并責令被督導單位限期改正并將改正結果以書面形式向教育行政部門匯報； 【修改理由】：教育督導機不僅應對被督導單位的違法違規(guī)行為提出“改正建議”，更應通過教育行政部門以文件形式，責令被督導單位限期改正違規(guī)行為，并將改正結果以書面形式向教育行政部門匯報。只有這樣，才能達到督導的目的。否則只提“改正建議”而不管“是否改正”，有何意義呢？ 四、刪減部分 【原文】：第七十三條[教師的責任] 教師違反本條例規(guī)定，有下列行為之一的，由教育行政部門或者所在學校給予通報批評，責令限期整改；有違法得的，沒收違法所得；情節(jié)嚴重的，給予處分或者予以解聘：（三）無正當理由不服從教育行政部門或者學校組織的教師交流和支教安排的。 【建議】：刪除第七十三條第（三）款“無正當理由不服從教育行政部門或者學校組織的教師交流和支教安排的。” 【建議刪除理由】：1、解決農(nóng)村和偏遠地區(qū)學校師資力量缺乏和不強這個問題，最根本的途徑是政府要承擔起《教育法》等法律規(guī)定的義務和職責，為這些學校提供足夠數(shù)量的教師，并以各種方式為這些學校的教師提供繼續(xù)教育和教學技能培訓，加強他們的教育教學水平。相反，政府如果不這樣做，則涉嫌放棄《教育法》等法律規(guī)定的法定義務和職責，是一種嚴重的行政不作為的違法行為。 2、政府應該以各種獎勵的方式，鼓勵城市學校的教師和社會自愿者，自愿到農(nóng)村和偏遠地區(qū)學校去交流支教，短時解決這些學校的師資缺乏問題。但政府不應以不支教為由，懲罰“不服從教育行政部門或者學校組織的教師交流和支教安排的”教師，更不應將此制度化，強迫城市學校的教師去“交流支教”。 3、城市學校的教師到農(nóng)村偏遠地區(qū)學校支教，有利也有弊。雖然可以短時彌補這部分地區(qū)學校的師資缺乏問題，提高其教育教學水平，但同時也造成城市學校因該部分教師支教的工作崗位空缺，給城市學校的教育教學帶來一定困難。 4、如果《條例》硬性規(guī)定城市學校教師“無正當理由不服從教育行政部門或者學校組織的教師交流和支教安排”，就會被“給予處分或者予以解聘”,那么其實質就是《條例》以地方立法的形式，擅自擴大和修改《教師法》中關于“教師行政處分和解聘”的條件，涉嫌與上位法《教師法》相抵觸。因為《教師法》在相關“教師的義務和責任”條款中，沒有規(guī)定支教是教師必須應盡的義務；《教師法》及《重慶市實施<中華人民共和國教師法>辦法》中關于“教師行政處分和解聘”情況中，也沒有規(guī)定以“不服從教育行政部門或者學校組織的教師交流和支教安排”為由，處分或解聘教師。作為地方法規(guī)的《條例》，根據(jù)《立法法》，不能與上位法《教師法》相抵觸，因此《條例》不應隨意擴大城市學校教師的法定義務和職責。另一方面，根據(jù)《勞動法》和人事制度，教師在上崗前都與學校簽訂了幾年的勞動合同，在合同中規(guī)定了教師的上崗地點和職責，城市學校教師如果在合同未滿前去其他地區(qū)學校支教，似乎涉嫌違背《勞動法》和《勞動合同法》，這都有損法律的嚴肅性和權威性。 5、由于市政府沒有詳細的城市學校校長及教師到農(nóng)村偏遠地區(qū)支教交流的系統(tǒng)配套方案或措施，并往往將這個支教的教師名額下放給學校，鑒于多數(shù)城市學校的教師不愿主動支教，這很可能造成個別校長以此作為打擊少數(shù)不聽話的教師的手段。政府為了防止出現(xiàn)這種情況，最好的辦法是采取“獎勵”方式鼓勵城市學校教師自愿支教，而不是以“懲罰” 手段“強迫”教師支教。 綜上所述，我個人認為《重慶市義務教育條例》(征求意見稿)的某些具體條文還不夠細化，在實踐中缺乏操作性，有些條款與教育部和市政府頒布的地方法律和教育規(guī)章不協(xié)調統(tǒng)一，有些條款甚至涉嫌與國家法律相抵觸，應予再修改。市政府及人大相關法制部門在修改《條例》的過程中，應該繼續(xù)聽取社會各界尤其是教育界和法律界人士的合理意見和建議，并予以酌情采納，最終讓修改后的《條例》具有可操作性、權威性和長期性，與國家和市政府的相關法律法規(guī)及教育部相關規(guī)章和文件相協(xié)調統(tǒng)一。 二0一0年五月二十日 |
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