肖唐鏢,江西行政學院科社教研部副主任。

    唐曉騰,江西省委政策研究室研究人員。

    基層政府在村委會民主選舉及村民自治中的行為與角色這一問題,已引起學者的廣泛關注。多數(shù)人認同于這樣的看法,對中國絕大多數(shù)農(nóng)村而言,村委會民主選舉與村民自治是一個需要自上而下由基層政府強力啟動并推進的過程。因此,基層政府行為在其中的作用是第一位的,制約村委會民主選舉與村民自治的主要因素也正在于地方基層政府。這些研究主要是針對《村組法》正式頒布實施以前而作出的。那幺,隨著法律的正式施行,情況是否會有變化?本文依據(jù)對江西省40個村委會換屆選舉觀察就此作一綜合分析,擬通過描述縣鄉(xiāng)政府在村民直選中的具體行為及其運作過程、實際功能,來研究分析其角色特征。

    村委會民主選舉過程中基層政府的介入方式

    以基層政府對村委會民主選舉的依法操作與否、以及作為的積極程度為自變量,基層政府操作選舉在理論上就有可能出現(xiàn)六種類型(如表1)。具體說來,在A類“直接依法操作”型村中,縣鄉(xiāng)工作組積極介入選舉,并嚴格依法操作,從而確保了選舉的民主合法性。反之,在B類“直接違法操作”型村中,縣鄉(xiāng)工作組的積極介入并不是依法而行,而是獨自或與村干部一道進行暗箱操作,嚴重作弊。

    資料來源:對39個樣本村情況的調查。

    與A、B兩類中基層政府的直接介入不同,在有些村,基層政府的介入?yún)s是間接的。在C類“間接依法操作”型村中,縣鄉(xiāng)工作組也駐扎在村內,但沒有站在選舉工作的前臺,或包辦替代,或與村工作人員聯(lián)合操作。在D類“間接違法操作”型村,縣鄉(xiāng)工作組的介入也是間接的,但卻指導進行違法選舉或在某些程序上違法運作。

    同以上四種積極“作為”類型不同的是,基層政府也有“不作為”的情況,即為E、F兩種類型。在這種情況下,縣鄉(xiāng)政府雖然也向村派出了工作組,但它僅是名義上的、形式上的,并不參與該村委會民主選舉事務的決策,任由村里自行開展選舉。在“由村依法選舉”的類型(E類)中,鄉(xiāng)干部放手讓村里自己組織各項工作,由于有一個來自群眾的強有力的選舉委員會,結果選舉非常成功。而在“放任作弊選舉”的類型(F類)村中,工作組對村干部(主要是村支書)的選舉工作也不加過問,甚至對一些程序的作弊也任其自流。

    當然,縣鄉(xiāng)政府及其工作組對各村委會民主選舉采取何種操作類型,取決于多種因素。其中重要的兩條是:村支書的能力,原村委會班子的狀況(是否被鄉(xiāng)鎮(zhèn)希望能留任)。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)認為村支書有很強的駕御能力,希望原村委會班子留任并認為它能繼續(xù)當選,就很有可能采取“不作為”的方式,放手讓村里自行組織安排選舉。反之,鄉(xiāng)鎮(zhèn)如果認為村支書駕御能力不夠,但希望原村委會班子留任,而它的繼續(xù)當選又面臨挑戰(zhàn)時,就更有可能采取“積極作為”,直接或間接地介入選舉工作。

    以上對基層政府行為的分析主要是從基層政府本身的層面而展開的。如果我們從村的角度來看,可把村委會民主選舉分為“自主性選舉”和“管制性選舉”兩種。所謂自主性選舉,是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府對村委會民主選舉的程序、方式,特別是候選人的確定等問題采取不干預的態(tài)度,任由村委會民主選舉委員會按照上級確定的規(guī)則和要求去組織、安排和確定。而管制性選舉則是指基層政府干預的選舉。實際上,在村委會民主選舉的這兩種分類之間有著相通之處。A、B、C、D四類即為“管制性選舉”,而E、F兩類系“自主性選舉”。在本次調查的40個村中,多數(shù)村的選舉還屬于管制式選舉,只是縣鄉(xiāng)政府對各村委會民主選舉的作用方式和程度有所不同而已。不過,在“管制性選舉”與“自主性選舉”中都有可能出現(xiàn)民主合法的選舉(A、C、E),也有可能是違規(guī)選舉(B、D、F)。由此可見,基層政府介入選舉本身并不重要,重要的是如何介入。

    二、基層政府在選舉中的實際功能

    縣鄉(xiāng)政府是從哪些方面來操作選舉、并發(fā)揮作用的?從對40個村的調查看,各村的選舉都是一個自上而下的制度引入過程,都是在強行政驅動下而展開的,如選舉的籌備、動員與組織,以及規(guī)則、程序的安排、解釋與實施等,都來自基層政府。具體地說,在選舉中,基層政府的功能及其運作方式主要有:

    1  規(guī)則制定與解釋功能。在《村組法》正式頒布實施后,江西省人大常委會通過了相應的《實施辦法》,對選舉的步驟、程序、方法,候選人條件等作了原則性的要求。各地還制定了更詳細的實施方案,如C、T兩縣均由縣委、縣政府下發(fā)了以上述方案為內容的“紅頭文件”。在我們觀察的10個鄉(xiāng)鎮(zhèn),它們也進一步制定了更具體的《選舉操作規(guī)程》。當然,這些具體的《實施方案》與《操作規(guī)程》,從表面上看是對《村組法》和《實施辦法》的進一步細化,并無原則上的沖突。從選舉的宣傳、選民的登記,提名程序,到候選人的條件及人員確定,再到候選人的介紹、正式投票,以及選票的設計、統(tǒng)計與監(jiān)督,還有村委會職數(shù)的規(guī)定、村委會民主選舉委員會的產(chǎn)生、職責等等,皆有細致的規(guī)定。因此,選舉規(guī)則與程序的制定都是縣鄉(xiāng)政府的行為,而且解釋權也在縣鄉(xiāng)政府。

    2  信息傳輸與發(fā)布功能。限于現(xiàn)代傳媒在農(nóng)村的不發(fā)達狀況,有關選舉的信息在很大程度是被基層政府壟斷的。盡管C、T兩縣在實施方案中對選舉宣傳的要求很具體,但我們從調查中發(fā)現(xiàn),在各村對選舉的宣傳發(fā)動工作很不深入細致,對選舉的規(guī)則、方式、程序等都是進行有選擇性的傳輸,并沒有全部發(fā)布,而且往往是對選民提要求的多(如積極履行職責),而向選民介紹其權利的少。因而對選舉的信息和知識,選民實際上是不太了解的。這就使選民和鄉(xiāng)村干部在對選舉信息的掌握上處于極不對等的地位,從而有利于縣鄉(xiāng)政府對選舉局面的控制。

    3  組織與操作功能。在C、T兩縣,縣鄉(xiāng)政府都設立了選舉領導機構,并組派了工作組進村親自指導。按理,縣鄉(xiāng)工作組進村主要應起政策指導及相應的監(jiān)督功能,但在絕大多數(shù)村,他們還往往走到選舉工作的前臺,直接操作選舉工作。比如,他們與村支書一道指定選委會成員,決定投票方式,幫助或者直接組織選舉。對各村候選人的條件及正式候選人的確定,本應由村委會民主選舉委員會依照法律決定,但在不少村,縣鄉(xiāng)工作組也直接介入,并起主導作用。

    4  仲裁功能。在選舉中往往會遇到各種突發(fā)問題,特別是遇到法律規(guī)則上沒有規(guī)定的問題時,只有少數(shù)村的選舉委員會能起到正常的集體仲裁與決策功能。在多數(shù)村,這一功能都由縣鄉(xiāng)工作組或基層政府承擔。發(fā)生計票爭執(zhí)對有效票、廢票的認定意見不一時,一般都是由縣鄉(xiāng)工作組或鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府來裁定。

    5  秩序監(jiān)督與維持功能。在調查村中我們發(fā)現(xiàn),縣鄉(xiāng)工作組的監(jiān)督功能普遍不足,尤其是對選舉工作人員的監(jiān)督不力(實際上工作組本身也是“工作人員”)。但對選舉秩序的維護,防止對選舉的干擾、破壞,卻是縣鄉(xiāng)政府用力較多的地方。突出的是,在我們所調查的C縣16個村,在正式選舉的當天,每個村都由縣里統(tǒng)一安排了兩名警察來現(xiàn)場維護秩序。

    三、村委會民主選舉中基層政府角色行為的評估

    縣鄉(xiāng)政府對村委會民主選舉有什幺性質的影響?從選舉觀察中我們看到,盡管C、T兩縣基層政府對選舉有統(tǒng)一的部署與要求,但由于各村村情本身的差異,以及各村工作組的差異等原因,基層政府行為在各村卻有著并不一致的表現(xiàn)。表2即是對各村委會民主選舉中基層政府行為取向的統(tǒng)計。

    注:1.選擇項“其它”系指:看不來或說不清。

    2.資料來源:對39個樣本村情況的調查。

    從表2可見,在六成多的村委會民主選舉中,縣鄉(xiāng)政府行為傾向于民主的或有限的民主選舉;基層政府行為傾向“暗箱操作”乃至違規(guī)操作的村占三成。在此,我們僅就基層政府在村委會選舉中違規(guī)操作和暗箱操作作一初步分析。從我們的選舉觀察看,幾乎所有違規(guī)操作的選舉,都帶有一個相同的目的,即他們希望組織看中的人員能如愿當選,特別是希望原村委會班子(或其中的主要成員)能繼續(xù)留任。為此,縣鄉(xiāng)工作組同村支書自選舉一開始,就會設計好一些關鍵程序與方法,并予以實施。其手段、方法形形色色,這里列出觀察中常見的幾類:

    1  對選舉信息與規(guī)則進行控制,或僅作有選擇的發(fā)布,以使選民與組織意圖之外的候選人不熟悉規(guī)則,以便控制選舉。

    2  對候選人資格作靈活設定,以便組織中意的人選入闈,并將不中意的其它人擋在外。

    3  在正式候選人確立中采取靈活方法,盡可能地將最有競爭和挑戰(zhàn)實力的其它人員排除,而不是簡單地按票數(shù)來確立正式候選人。其中的手段,除了利用候選人資格的限定外,還有各種非正式方法。逼迫候選人辭選,利誘有力競爭者退出對主任的競選等等。

    4  誘導選民投票。在各種正式或非正式場合,以表揚的口吻介紹中意的人員,稱其很得鄉(xiāng)鎮(zhèn)的支持,而其它人都得不到上面的支持,即使選上來了以后也干不了。在羅家、王沙塘、桃源等村,工作組的同志甚至勸選民說:現(xiàn)在的村干部如果選不上,以后還是要當村干部的,而選上了新的人,就要增加村里的負擔,所以,你們還是選現(xiàn)在的干部好。

    5  多數(shù)村往往以與村干部的關系、能否忠實貫徹組織意圖為標準選擇村委會民主選舉委員會成員和選舉工作人員。在部分村,還讓已是正式候選人的原村干部作為工作人員,拎著票箱上門搞流動投票。

    6  對投票方式,多數(shù)村主要采用流動票箱投票,以便現(xiàn)場引導選民填票,甚至于以代票等方式搞舞弊。

    7  簡化對正式候選人的介紹程序。有些村并不召開選舉大會,以介紹候選人,并讓他們發(fā)表競選演說。還有些村雖然召開了選舉大會,但也沒有介紹候選人的程序,既不讓選民對候選人進行發(fā)問,也不許侯選人介紹自己的情況。

    8  在選票統(tǒng)計中對有效票與廢票的認定,往往傾向于組織中意的候選人。

    在我們觀察的40個樣本村村委會民主選舉中,縣鄉(xiāng)政府采取了六種不同的介入方式啟動并推動各村委會民主選舉。在此過程中,基層政府承擔了規(guī)則制定與解釋、信息傳輸與發(fā)布、組織與操作、仲裁、秩序監(jiān)督與維持等功能,幾近于“全能”角色。它既是“立法者”,又是“執(zhí)法者”,還是“監(jiān)督者”。這或許是民主啟動中需要經(jīng)過的階段。但是,我們應注意的是,基層政府這種多重角色特征,如果長期不能得到改變,就既會使基層政府的負荷過重,也會使村委會民主選舉質量的提升受到制約。因此,科學地界定基層政府在村委會民主選舉中的職能,是確保選舉依法運作的重要前提。筆者以為,在村委會民主選舉中,基層政府應主要承擔的是“立法者”與“監(jiān)督者”的職能,而不應親自來組織與操作選舉,承擔“執(zhí)法者”的職能。

    對于地方基層政府在村委會民主選舉和村民自治的態(tài)度,多數(shù)學者的研究已表明,這是一個十分復雜的問題?？碌で?1997),歐博文與李連江(2001)對地方基層政府在推進村民自治中的違規(guī)操作現(xiàn)象曾作了精彩描述。肖唐鏢(1999)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的問卷調查也發(fā)現(xiàn),他們對村民自治懷有深深的疑慮與恐懼心態(tài),并提出國家權力“既是村民自治的推動者,又是其障礙者”。從我們本次選舉觀察看,以上觀點得到了進一步的驗證。縣鄉(xiāng)政府推動村委會民主選舉,與其說是積極的、主動的,更不如說是被動的、應付的。在這種心態(tài)下縣鄉(xiāng)政府對村委會民主選舉走向的影響是雙重的,離開了政府固然不行,但僅有政府也是不夠的,它更需要的是社區(qū)自身的作用,尤其是民間力量自下而上的參與。

參考文獻: 1 柯丹青(Daniel Kelliher),1997,“中國國內關于村民自治的爭論”,《中國學刊》(The china Journal),No37,pp63-86. 2 歐博文(Kevien J.O’Brien)李連江,2001,Aclommo dating Democralyina Oneparty State: Introducing Villageine Electionsin China.《第二屆中國大陸村級組織建設學術研討會論文集》,香港中文大學大學服務中心,2001年3月。 3 肖唐鏢,1999,“國家、鄉(xiāng)村社會與村民自治——村民自治中鄉(xiāng)村社會的心態(tài)和行為研究及其它”,《中國農(nóng)村組織建設與農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展國際學術會議論文集》,北京大學社會學系。責任編輯　馬寶成