謝春龍

 

   對監(jiān)察官吏的考核是中國封建官吏考核制度的重要組成部分。鑒于監(jiān)察制度在鞏固皇權、維護朝綱、糾舉官邪、整肅吏治、維護封建國家機器的運轉等方面的重要作用，以及監(jiān)察官吏職責的特殊性，歷代封建統(tǒng)治者都十分重視對監(jiān)察官的考核，并在實踐中逐步建立了一套有別于其他官吏的監(jiān)察官考核制度。雖然這些考核制度從根本上來說是為了維護封建專制統(tǒng)治，但在一定程度上也有可供借鑒之處。
   考核系統(tǒng)自成一體，有利于監(jiān)察官獨立履職。在封建時代，監(jiān)察機關及其官吏由中央御史臺或都察院直接領導，實行垂直管理，而御史臺或都察院又直接聽命于皇帝。與這種領導體制相配套，御史或諫官初考有別于其他官吏的考核，一般由中央御史機關長官或副職直接負責，并填注考語，造冊移送中央主司百官考核的機關吏部會考，最后由皇帝裁定。對地方監(jiān)察官的考核則由御史臺或都察院負責，而三品以上的監(jiān)察長官通常由皇帝親自定考。相對而言，這種自成一體的考核體系有利于增強監(jiān)察官吏履職的獨立性，為監(jiān)察官在糾舉、彈劾或諫諍時打消顧慮、大膽直言創(chuàng)造了條件。
   實行定期定事相結合的考核方式，有利于提高監(jiān)察工作效率，優(yōu)化監(jiān)察官吏結構。監(jiān)察官吏必須參加國家統(tǒng)一規(guī)定的定期考核，如漢代規(guī)定職官每年一小考，謂之“常課”；三年一大考，謂之“大課”。由于古代交通和通訊不發(fā)達，還有針對巡歷期滿的巡按御史進行考核的規(guī)定，稱之為“回道考察”。如，明正統(tǒng)《憲綱事類》中規(guī)定：“凡監(jiān)察御史行過文卷，從都察院磨勘……中間果有枉問事理，應請旨者，具實奏聞。”正統(tǒng)十四年更規(guī)定：“令御史差回，都察院堂上官考其稱否具奏。”
   考核內容涵蓋德、能、勤、廉、效等方面，為監(jiān)察官吏考核工作提供詳盡依據。在兩漢、魏晉南北朝時期，對監(jiān)察官的考核沒有專門的條格，原則上以其監(jiān)察職責為考核內容或標準。唐朝以來，對監(jiān)察官的考核內容伴隨著所有職官考核內容的確立也相應明確。如唐朝的“四善二十七最”，所謂“四善”即德義有聞、清慎明著、公平可稱、恪勤匪懈，著眼于對官德的考核，這是對包括監(jiān)察官在內的所有職官的要求。而“二十七最”則是針對不同職事規(guī)定的有關才能、績效方面考核，其中對諫官的要求是“獻可替否，拾遺補闕，為近侍之最”。對御史的要求是“訪察精審、彈舉必當，為監(jiān)察之最”。再如宋代的監(jiān)司考課格，明朝的二十八條考察回道御史，清代的“四格八法”，都體現了德才兼?zhèn)涞脑瓌t。 
   循名責實的考核標準，有利于提高考核的針對性和準確性。封建監(jiān)察官吏考核制度的另一個特點就是注重考核實績。如唐代的“四善二十七最”分為九等：一最四善，為上上；一最三善，或無最而有四善，為上中；一最二善，或無最而有三善為上下。一最一善，或無最而有二善為中上；一最或無最而有一善為中中；職事粗理，善最不聞，為中下。愛憎任情，處斷乖理為下上；背公向私，職務廢闕，為下中；居官諂詐，貪濁存狀，為下下。清代的“四格”包括守、政、才、年，每格分三等，守分廉（清）、平、貪（濁），政分勤、平、怠，才分長、平、短，年分青、中、老，視監(jiān)察官履職表現依上述標準評定為稱職、勤職、供職三等。宋代則以按刺多寡而定其高下，元、明時期則更注重考核地方監(jiān)察官的實際監(jiān)察效果。
   依據考核結果對監(jiān)察官員實行厚賞嚴罰，有利于激勵監(jiān)察官吏盡職盡責。歷代封建統(tǒng)治者對監(jiān)察官實行厚賞嚴罰，以勸功抑怠。獎懲方式有職位變動、品階升降、俸祿增減以及榮辱褒貶等。其中職位變動是對監(jiān)察官考核后進行獎懲的主要方式。秦漢唐時期，凡丞相缺位時，即由御史大夫遷補。如唐太宗的七位御史大夫，其中有五位任宰相。雖然歷代一般監(jiān)察官的品秩不高，但監(jiān)察官考核后的升遷比一般官吏為優(yōu)，既快又易得高位。依唐制，一般官吏須經四考之后，方能按格銓注，遷轉他官，而監(jiān)察御史以25個月為限，殿中侍御史18個月，侍御史12個月，考核后，政績卓著者升遷。明代科道官升遷則更快，正七品的監(jiān)察御史、都給事中和從七品給事，外遷時往往為正四品知府、按察副使或正五品僉事，甚至可升為從三品的布政司參政。清科道官內升，可補授各部尚書、太常少卿等官。反之，歷代監(jiān)察官如果失職、瀆職，往往予以降職，甚至終身廢黜。例如《唐律疏議·斗訟》規(guī)定，對于“挾私彈事不實者”，“挾私飾詐，妄作糾彈者”，處以與“誣告”罪相等的“反座”。
   有一套較為完備的考核監(jiān)控措施，防范考核失實。為了實現對考核工作的有效監(jiān)控，歷代統(tǒng)治者還采取了以下措施堵塞漏洞：一是建立考核責任制，規(guī)定對考核不實者治罪。如根據《文獻通考》記載，考官（包括監(jiān)察官）對考解不直書被考核者的行能、功過、異政、勞效，而任意書寫善惡，虛美浮夸者，降其考第。二是對監(jiān)察官考課實行互察制。隋唐均以尚書省的左右仆射和左右丞來監(jiān)察御史，御史糾彈有不當，左右仆射、左右丞可再糾彈之。宋代進一步發(fā)展此制，在尚書省特設都司御史房，掌管對御史的再監(jiān)察，專事彈劾御史等監(jiān)察官。三是設冊記錄平時政績，作為考評依據。秦時建立了考核勞功簿，作為年終考核的依據，唐時還專門在御史臺臺院中設置御史考功簿———黃卷，記錄御史的違法與錯失，由主簿掌管。四是公布考第，糾其不當。為防止主司考核的監(jiān)察長官書寫考第其僚屬不知、升降賞罰莫知其因，唐代以后的封建統(tǒng)治者都規(guī)定考狀要當眾宣讀，并允許應考人提意見。
   由于特定的歷史條件，封建監(jiān)察官吏考核制度也存在不少弊端：
   過于倚重皇權，致使考核結果難保公允。中國封建監(jiān)察官吏考核制度的最大弊端在于它是皇權的附屬品，這是問題的根本。主要表現在：
   　　監(jiān)察官吏的考核系統(tǒng)是否完善取決于皇帝的決策，包括監(jiān)察官吏考核制度的制訂與廢止、考核系統(tǒng)的設置與裁撤、監(jiān)察官吏的任免與升降，都在相當程度上受皇帝個人意志的左右，封建“人治”嚴重制約著監(jiān)察官吏考核系統(tǒng)效能的發(fā)揮。
   監(jiān)察官吏彈劾的效果完全取決于皇帝，自然影響到考核獎懲效果的發(fā)揮。遇明君，在厚賞嚴懲的考核制度下，監(jiān)察官吏可成為“糾百官罪惡之司”，倘遇昏君，君主好惡由己，往往隨心所欲地歪曲、破壞自己制定的考核制度，導致不少監(jiān)察官謹小慎微，不求有功，但求無過，明哲保身；或諂事權貴，包庇不法，以求顯達；而正直的監(jiān)察官卻往往不得善終。
   考核內容多而雜，影響了監(jiān)察官吏作為執(zhí)法監(jiān)督者專職作用的發(fā)揮?？己藘热萆婕稗r、工、商、行政、司法、軍事等，主張“凡職皆有課，凡課皆責實”，這樣的考核要求，致使監(jiān)察官吏職權過分膨脹，至少造成兩個不良后果：一是影響、限制乃至妨礙了政府行政及司法、軍事等部門職權的正常運轉。例如宋代，在朝儀時臺諫官受考核激勵機制的影響多與宰相作對，宰相言東，臺諫偏偏言西，往往使行政事務議而不決，貽誤政務。二是削弱了監(jiān)察機關自身監(jiān)察職能的發(fā)揮。在考核內容無所不包的制度下，監(jiān)察機關要以相當大的人力、精力去參與本屬于行政、司法部門的工作，其自身的監(jiān)察工作便不能不受影響。同時，監(jiān)察機關監(jiān)察職能與行政、司法職能的這種交錯，混淆了監(jiān)察主體與監(jiān)察客體的區(qū)別。從宏觀上說，則是導致了監(jiān)察系統(tǒng)與行政系統(tǒng)、司法系統(tǒng)之間平衡的被破壞，影響了封建國家機器的正常運轉。
   （中國廉政網——中國紀檢監(jiān)察報）
                                                     責任編輯：于潔秋