朱大文：關(guān)于取締無證無照經(jīng)營(yíng)之法律研究

摘　要：無照經(jīng)營(yíng)是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)生活中較為突出的問題，在一定程度上已經(jīng)嚴(yán)重影響了我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的穩(wěn)定，為此，有必要對(duì)其加以必要的取締。而如何對(duì)無證無照經(jīng)營(yíng)實(shí)施查處取締，需要完善的法律法規(guī)作依托，嚴(yán)格的程序做約束，有效的救濟(jì)途徑做保障，才能切實(shí)做到查處取締工作有序開展。因此，本文以對(duì)無證無照經(jīng)營(yíng)概念和特點(diǎn)開始，進(jìn)而對(duì)我國(guó)無證無照經(jīng)營(yíng)查處取締法律的取締原則，主體，范圍，程序，救濟(jì)等方面展開分析，從而為制定我國(guó)無證無照經(jīng)營(yíng)查處取締法律提出相應(yīng)的建議。

關(guān)鍵詞：無證無照經(jīng)營(yíng)  取締性法律  建議

1、無證無照經(jīng)營(yíng)的概念和特征

1.1無證無照經(jīng)營(yíng)的概念

關(guān)于無證無照經(jīng)營(yíng)的定義，我國(guó)2002年7月19日公布的國(guó)家工商行政管理總局關(guān)于進(jìn)一步開展取締無照經(jīng)營(yíng)的通知（工商個(gè)字[2002]第166號(hào)）中提到無照經(jīng)營(yíng)是指未經(jīng)工商行政管理機(jī)關(guān)核準(zhǔn)登記，擅自從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的行為。具體包括：未向工商行政管理機(jī)關(guān)申請(qǐng)登記從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的；向工商行政管理機(jī)關(guān)申請(qǐng)?jiān)O(shè)立登記但尚未領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的；須報(bào)經(jīng)有關(guān)部門審批方可辦理工商登記而未經(jīng)批準(zhǔn)和登記從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的；已經(jīng)有關(guān)部門審批但未向工商行政管理機(jī)關(guān)申請(qǐng)登記從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的；使用無效營(yíng)業(yè)執(zhí)照從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的；承租、承借、購(gòu)買營(yíng)業(yè)執(zhí)照或者以其他方式非法取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的。不過這部法規(guī)已經(jīng)失效。什么是無照經(jīng)營(yíng)？國(guó)務(wù)院法制辦趙曉光副司長(zhǎng)談《無照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》的立法精神及需把握的要點(diǎn)時(shí)談到《無照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》定位在“查處無照經(jīng)營(yíng)行為”上，應(yīng)特別強(qiáng)調(diào)的是查處取締的對(duì)象是無照經(jīng)營(yíng)。^[1] 已于2003年3月1日正式實(shí)施的《無照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》，該辦法并未明確給出什么是“無照經(jīng)營(yíng)”，只是給出了一個(gè)原則性的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，這就是該辦法的第二條規(guī)定，“任何單位和個(gè)人不得違反法律、法規(guī)的規(guī)定，從事無照經(jīng)營(yíng)。”而不是說，任何單位和個(gè)人不得從事無照經(jīng)營(yíng)。中間加了“不得違反法律、法規(guī)的規(guī)定”的限制詞，排斥了規(guī)章，也就是說國(guó)務(wù)院各部門制定的規(guī)章和地方政府制定的規(guī)章不能作為無照經(jīng)營(yíng)的判別依據(jù)?！稛o照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》第二條雖然給出了一個(gè)原則性的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，但從具體執(zhí)法的角度講，還是缺乏準(zhǔn)確性。對(duì)此，《無照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》第四條用列舉的辦法，明確規(guī)定了五種情況是違法的，這就解決了無照經(jīng)營(yíng)的表現(xiàn)形式。如果把許可證或者其他批準(zhǔn)文件簡(jiǎn)稱為“證”，把營(yíng)業(yè)執(zhí)照簡(jiǎn)稱為“照”，那么以該辦法第四條，無照經(jīng)營(yíng)的內(nèi)涵有五種情況為：無證無照；直接無照；有證無照；照已失效；無證有照。^[2]根據(jù)這個(gè)內(nèi)涵，筆者給與無照經(jīng)營(yíng)的定義是：依據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定的規(guī)定應(yīng)當(dāng)取得相關(guān)證照而未取得或者未完全取得相關(guān)證照，違反法律法規(guī)的規(guī)定，擅自從事盈利性經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的行為。

1.2 無證無照經(jīng)營(yíng)的特點(diǎn)

筆者認(rèn)為，無證無照經(jīng)營(yíng)主要有以下特點(diǎn)：

第一，從地域分布上看，城郊結(jié)合部和農(nóng)村無證無照經(jīng)營(yíng)情況相對(duì)突出。以蓬江區(qū)為例，2007年1-3月份該區(qū)查處的124宗無證無照經(jīng)營(yíng)案件中，荷塘、杜阮、棠下、環(huán)市4個(gè)鎮(zhèn)（街）查處的案件占77%。從審批環(huán)節(jié)上看，涉及前置審批的較多，無前置審批的較少。以蓬江區(qū)為例，應(yīng)當(dāng)取得而未依法取得行政許可或者其他批準(zhǔn)文件和營(yíng)業(yè)執(zhí)照的無證無照經(jīng)營(yíng)案件占53%。

第二，是從行業(yè)分布上看，飲食、娛樂等行業(yè)無照經(jīng)營(yíng)問題較為突出。以蓬江區(qū)為例：2007年1—3月份該區(qū)查處無證無照飲食店24家，黑網(wǎng)吧14家，查處無照經(jīng)營(yíng)麻將檔21家，電子游戲機(jī)室8家。從地域分布上看，城郊結(jié)合部和農(nóng)村無證無照經(jīng)營(yíng)情況相對(duì)突出。

第三，從經(jīng)營(yíng)規(guī)模來看以小規(guī)模經(jīng)營(yíng)為主、分布面廣、表現(xiàn)形式多樣化、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)趨于復(fù)雜化，從而帶來了許多方面的危害。如導(dǎo)致稅收流失、擾亂市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序、影響社會(huì)安定、潛在安全隱患、損害城市形象。

第四，從經(jīng)營(yíng)穩(wěn)定性上看，無證無照經(jīng)營(yíng)穩(wěn)定性差，可變性大、流動(dòng)性強(qiáng)、隱蔽性高等許多不利于不利于監(jiān)管的因素。隨著形勢(shì)的發(fā)展，無證經(jīng)營(yíng)案件的構(gòu)成特點(diǎn)有了新的變化，出現(xiàn)了如互聯(lián)網(wǎng)非法 經(jīng)營(yíng)藥品、非法郵售藥械和非法回收藥品等一些隱蔽性較強(qiáng)的違法經(jīng)營(yíng)行為

2、取締無證無照經(jīng)營(yíng)行為的法律探討

2.1取締無證經(jīng)營(yíng)行為的法律必要性

在我國(guó)，無照無照經(jīng)營(yíng)行為是一種違法行為，它的存在，擾亂市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，損害公平競(jìng)爭(zhēng)，侵害消費(fèi)者利益，甚至危害人身安全與健康。無照經(jīng)營(yíng)違法行為的危害十分嚴(yán)重，主要表現(xiàn)在：^[3]

1、嚴(yán)擾亂了正常的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，破壞了公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是有序競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)濟(jì)，市場(chǎng)主體合法是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)有序的前提條件和基本保障。無照經(jīng)營(yíng)者未經(jīng)市場(chǎng)監(jiān)督管理部門核準(zhǔn)登記并領(lǐng)取執(zhí)照，未依法取得法定的經(jīng)營(yíng)資格，不具備從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的基本條件和能力。他們進(jìn)人市場(chǎng)一方面與合法經(jīng)營(yíng)者處于不平等的競(jìng)爭(zhēng)地位，另一方面對(duì)自身行為缺乏必要的約束，經(jīng)營(yíng)行為不規(guī)范，投機(jī)取巧，坑蒙拐騙的現(xiàn)象大量存在，勢(shì)必對(duì)正常的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序造成沖擊和破壞，對(duì)廣大合法經(jīng)營(yíng)者的權(quán)益造成損害。

２、容易滋生虛假，偽劣商品違法行為，侵害廣大消費(fèi)者的合法權(quán)益，甚至危及人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全

無照經(jīng)營(yíng)者法治觀念淡薄，為了牟取非法攀利，往往置國(guó)家法律和人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全于不顧，有意逃避政府部門的監(jiān)管，大肆制售假冒偽劣商品，成為制假售假的主要源頭和窩點(diǎn)。從近年來一些地方查處的制售假冒偽劣商品案件看，其中絕大部分是無照經(jīng)營(yíng)者所為。

３、存在較多安全生產(chǎn)隱患，容易引發(fā)重大安全事故，影響杜會(huì)穩(wěn)定。

無照經(jīng)營(yíng)者多數(shù)利用未經(jīng)消防安全檢查驗(yàn)收、不具備消防安全配套設(shè)施、不符合安全生產(chǎn)要求的非法建筑物、臨時(shí)房屋或搜自改變使用功能的建筑物從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。同時(shí)，他們私招亂雇人員，對(duì)員工缺乏應(yīng)有的安全生產(chǎn)教育和管理，也沒有必要的安全生產(chǎn)保障措施，加之片面追求自身的非法利益，因而容易引發(fā)各種惡性安全事故，且一當(dāng)發(fā)生安全事故，就會(huì)造成重大人身傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，甚至影響到一個(gè)地區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定。

4、逃避政府監(jiān)管，造成國(guó)家稅費(fèi)的大量流失

無照經(jīng)營(yíng)者不依法辦理工商、稅務(wù)等各種證照，逃避了政府有關(guān)部門的監(jiān)管，無需繳納國(guó)家規(guī)定的各種稅費(fèi)，導(dǎo)致國(guó)家稅費(fèi)大量流失。且由于無照經(jīng)營(yíng)行為造成了經(jīng)營(yíng)者稅賦負(fù)擔(dān)不公平，處于與合法經(jīng)營(yíng)者不平等的競(jìng)爭(zhēng)地位，如果不及時(shí)堅(jiān)決予以取締，這將誘發(fā)嚴(yán)重的心理不平衡，使得越來越多的合法經(jīng)營(yíng)者走上無照經(jīng)營(yíng)道路，造成國(guó)家稅費(fèi)的更大流失，經(jīng)營(yíng)無序化更為嚴(yán)重。

5、有損工商行政管理機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)威和形象

工商行政管理部門是主管市場(chǎng)監(jiān)督管理的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，保證市場(chǎng)主體合法，規(guī)范市場(chǎng)主體行為是其基本職責(zé)之一。無照經(jīng)營(yíng)這個(gè)“毒瘤”和“頑癥”的存在，是對(duì)工商行政管理機(jī)關(guān)執(zhí)法權(quán)威的挑戰(zhàn)，更有一些市場(chǎng)“釘子戶”，既不辦照，又不服從管理，甚至暴力抗法，以各類市場(chǎng)場(chǎng)霸為代表。如不及時(shí)、堅(jiān)決、徹底清除，必將嚴(yán)重?fù)p害著工商行政管理機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)威和形象。

如上所述，無照經(jīng)營(yíng)行為存在了諸多的危害性，因此，制定一部完善的法律法規(guī)來合法取締這些破壞社會(huì)秩序，影響社會(huì)穩(wěn)定的，危害人民生命，財(cái)產(chǎn)等安全的行為是具有緊迫性和必要性的。

2.2 國(guó)內(nèi)外的對(duì)無證無照經(jīng)營(yíng)行為的監(jiān)管

2.2.1 國(guó)外對(duì)無證行為的管理

（1）英美模式

在英國(guó)，^[4]一般的小商販根本不用辦證，只要他們納稅手法就行，他們從不用擔(dān)驚受怕。他們已經(jīng)把各種攤販融入了城市的一部分，有些地方還把有明顯地區(qū)特色的攤販作為重點(diǎn)保護(hù)對(duì)象。在美國(guó)，^[5]他們對(duì)無證攤販的處理方式很溫和，發(fā)現(xiàn)了無證經(jīng)營(yíng)的商販，美國(guó)警察所做的是開張罰單，將無證小攤販的名字記錄下來，送到該地區(qū)的資料中心備案，但是并不沒收他的物品，大多數(shù)時(shí)候只是將人趕離收貨地點(diǎn)完事。

（2）東南亞模式

東南亞模式以泰國(guó)為主，^[6]同為發(fā)展中國(guó)家，泰國(guó)也面臨著中國(guó)類似的無照流動(dòng)攤販治理難題，攤販的存在無疑對(duì)城市的公共利益造成極大的損害，但盡管如此，泰國(guó)政府仍采取保護(hù)商販的政策，因?yàn)樗麄兛磥恚癖姷纳鏅?quán)高于一切。在這里非法經(jīng)營(yíng)與合法經(jīng)營(yíng)的區(qū)別是一張?jiān)S可證，本地華人稱之為“名紙”。“名紙”每年更換一次，交相當(dāng)于20元人民幣的泰銖就行了。對(duì)于沒有得到許可的攤販，也有人去查，但一般以轟跑為原則。有時(shí)真的抓住了，處罰也不會(huì)超過500株，不能沒收小推車之類的工具。政府規(guī)勸小販：最好給行人留出一條一米寬的過道。曼谷政府還制定了一個(gè)10年計(jì)劃，通過提供別的就業(yè)途徑，讓非法路邊攤販主動(dòng)退出市場(chǎng)。而且所有路邊攤販不用交稅或者管理費(fèi)，政府也不準(zhǔn)其他人欺負(fù)攤販。

（3）澳大利亞和法國(guó)模式

在澳大利亞，^[7]由于人口較少，社會(huì)福利較高，就業(yè)壓力不大，因此商販數(shù)量較少，經(jīng)營(yíng)的行業(yè)較窄。商販只需向市場(chǎng)主辦者繳納攤位費(fèi)，并進(jìn)行稅務(wù)登記就可以經(jīng)營(yíng)，國(guó)家對(duì)商販的管理目的很明確，就是為征稅。商販的日常活動(dòng)，市政部門不主動(dòng)監(jiān)管；只有在接到消費(fèi)者投訴后，市政部門才出面進(jìn)行調(diào)查和處理。在法國(guó)，沒有城管這個(gè)部門，城市管理和憲警依照法律進(jìn)行。法國(guó)有關(guān)市政府的法律條款有很多，但在具體執(zhí)行上，法國(guó)警察基本上采取比較靈活的辦法。對(duì)于無證又無照的外國(guó)偷渡客擺攤比較嚴(yán)格，一般情況下是將人帶走，不沒收財(cái)物。更多時(shí)候，只要商販在規(guī)定的地點(diǎn)擺攤，又不影響交通，他們就采取教育，勸阻，告誡“下不為例”，甚至睜一只眼閉一只眼。

（4）韓國(guó)模式

在韓國(guó)，^[8]小攤一般是沒什么稅的，只要你申請(qǐng)加入“小攤業(yè)主協(xié)會(huì)”，獲得批準(zhǔn)后你就可以“出攤”了。韓國(guó)政府對(duì)路邊小攤管理總體上采用區(qū)域管理的辦法：第一類是“絕對(duì)禁止區(qū)域”，包括主干道、火車站、廣場(chǎng)的輔助干線等區(qū)域。第二類“相對(duì)禁止區(qū)域”，只妨礙城市美觀等危險(xiǎn)程度較小的地區(qū)。第三類是“誘導(dǎo)區(qū)域”，包括城市中心外圍的空地、河溪兩側(cè)道路，傳統(tǒng)市場(chǎng)內(nèi)的道路。韓國(guó)政府充分認(rèn)識(shí)到小攤主屬于弱勢(shì)群體，允許他們成立自己的組織“全國(guó)攤店主聯(lián)合會(huì)，擁有自己的網(wǎng)站等。而且韓國(guó)的媒體和大眾對(duì)小攤并不反感，反而認(rèn)為其便利了人民的生活。

從上述各種模式，我們可以發(fā)現(xiàn)他們的共同點(diǎn)對(duì)無照經(jīng)營(yíng)的管理比較人性，而且也不是一味的禁止，只要不對(duì)社會(huì)造成嚴(yán)重危害，就不會(huì)對(duì)他們給與取締，因?yàn)樗麄兩钪鮿?shì)群體的生存權(quán)高于一切。

2.2.2 國(guó)內(nèi)對(duì)無照經(jīng)營(yíng)行為的法律監(jiān)管

2002年12月18日，國(guó)務(wù)院第67次常務(wù)會(huì)議通過，自2003年3月１日起施行的《無照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》是我國(guó)現(xiàn)在唯一一部國(guó)務(wù)院行政法規(guī)，也是目前規(guī)定最全面的行政法規(guī)。在此之前，都是以部門規(guī)章的形式存在，比如，2001年09月06日的國(guó)家工商行政管理總局關(guān)于印發(fā)《國(guó)家工商行政管理總局治理整頓“三無”企業(yè)和無照經(jīng)營(yíng)專項(xiàng)行動(dòng)方案》的通知，2002年07月19日 的國(guó)家工商行政管理總局關(guān)于進(jìn)一步開展取締無照經(jīng)營(yíng)的通知[失效]，這些部門規(guī)章分別規(guī)定了無照經(jīng)營(yíng)違法所得的計(jì)算數(shù)額，無照經(jīng)營(yíng)的處罰主體，無照經(jīng)營(yíng)的取締范圍，無照經(jīng)營(yíng)的聯(lián)合整治行動(dòng)等問題，為2002年12月18日國(guó)務(wù)院第67次常務(wù)會(huì)議通過自2003年3月１日起施行《無照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》打好了基礎(chǔ)，2002年3月1日實(shí)行的《無照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》是對(duì)以前所做的相關(guān)行政規(guī)章的總結(jié)和完善，同時(shí)也為2003年以后的行政規(guī)章提供依據(jù)。比如2003年5月國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局關(guān)于貫徹執(zhí)行《無照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》及有關(guān)問題的通知（國(guó)質(zhì)檢法[2003]144號(hào)）；2007年11月22日國(guó)家工商行政管理總局辦公廳關(guān)于徹底解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地及縣城以上城市小食雜店、小攤點(diǎn)無照經(jīng)營(yíng)食品問題的指導(dǎo)意見（工商辦字〔2007〕256號(hào)）。這一系列行政部門規(guī)章進(jìn)一步明確了《辦法》具體的適用問題，并對(duì)行政法規(guī)中的確認(rèn)無照經(jīng)營(yíng)行政處罰主體，對(duì)無照經(jīng)營(yíng)的小攤小販問題的具體適用給于明確化，增加了《辦法》可操作性?？傮w來說,目前國(guó)內(nèi)的遵循的是嚴(yán)格監(jiān)管原則,對(duì)無照經(jīng)營(yíng)行為給予堅(jiān)決取締。

2.3 關(guān)于取締無證無照經(jīng)營(yíng)法律內(nèi)容的探究

上文我們談到了國(guó)內(nèi)外的管理模式，我們可以看出，比較國(guó)外，中國(guó)對(duì)無照經(jīng)營(yíng)的管理更加嚴(yán)格，而治理的依據(jù)是行政法規(guī)和部門規(guī)章，但是在《辦法》涉及沒收公民財(cái)產(chǎn)的規(guī)定，比如《辦法》第十二條第三款規(guī)定依照本辦法規(guī)定，被查封、扣押的財(cái)物應(yīng)當(dāng)予以沒收的，依法沒收。這與《立法法》第8條列舉的只能又全國(guó)人大及其常委會(huì)制定法律的事項(xiàng)，可以歸納為：涉及國(guó)家主權(quán)，國(guó)家機(jī)關(guān)的職權(quán)，民族區(qū)域自治、特別行政區(qū)、基層群眾自主制度，犯罪與刑法，對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰，對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收，司法、民事和經(jīng)濟(jì)基本制度的只能由法律調(diào)整是有沖突的，這樣的沖突也使我們的執(zhí)法人員在執(zhí)法中的沒收行為備受詬病。因此我們有必要加強(qiáng)對(duì)無證經(jīng)營(yíng)取締的立法研究和進(jìn)行相關(guān)的立法。以下筆者將對(duì)無證無照取締的法律進(jìn)行探討。

2.3.1 取締的無證無照經(jīng)營(yíng)的法律原則

2003年的《無照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》第八條規(guī)定工商行政管理部門依法查處無照經(jīng)營(yíng)行為，實(shí)行查處與引導(dǎo)相結(jié)合、處罰與教育相結(jié)合，對(duì)于下崗失業(yè)人員或者經(jīng)營(yíng)條件、經(jīng)營(yíng)范圍、經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目符合法律、法規(guī)規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)督促、引導(dǎo)其依法辦理相應(yīng)手續(xù)，合法經(jīng)營(yíng)。這一條明確規(guī)定了實(shí)施的原則，但是這些原則在生活中的適用出現(xiàn)了不少問題，處罰遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于教育，現(xiàn)實(shí)生活中城管暴力執(zhí)法，沒收無照攤販的，破壞無照攤販的事件屢屢見諸報(bào)端。隨便在百度一下都可以看到。因此我們的原則是不是更加注重保護(hù)人權(quán)呢？筆者建議采取“教育在先、查處在后，疏導(dǎo)為主、取締為輔”為原則。^[9]對(duì)下崗失業(yè)人員或者經(jīng)營(yíng)條件、經(jīng)營(yíng)范圍、經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目符合法律、法規(guī)規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)督促、引導(dǎo)其依法辦理相應(yīng)手續(xù)，合法經(jīng)營(yíng)。筆者認(rèn)為可以改為對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體（下崗失業(yè)人員，農(nóng)民工，殘疾人等）給于照顧原則，因?yàn)樯鏅?quán)比其他權(quán)利的實(shí)現(xiàn)更重要，因此對(duì)無照經(jīng)營(yíng)行為的主體，可以采取分層次處理原則。對(duì)嚴(yán)重危害社會(huì)的經(jīng)營(yíng)行為堅(jiān)決取締，對(duì)不嚴(yán)重危害社會(huì)的無照經(jīng)營(yíng)行為，責(zé)令整改，督促辦證。對(duì)一些方便市民的小商小販的無照行為，給與規(guī)范，并可以引導(dǎo)辦證。通過原則性的規(guī)定讓我國(guó)的無照經(jīng)營(yíng)行為取締法律不失法律的威嚴(yán)，同時(shí)富含人情味，體現(xiàn)“三個(gè)代表”和以人為本的精神。

2.3.2 無證無照經(jīng)營(yíng)行使查處取締的主體

第一、單獨(dú)取締行為的主體

目前取締作為一種行政法律責(zé)任規(guī)定于《中華人民共和國(guó)公司法》(以下單行法律表述省略中華人民共和國(guó))、《拍賣法》、《保險(xiǎn)法》、《商業(yè)銀行法》、《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》、《食品衛(wèi)生法》、《獻(xiàn)血法》、《海關(guān)法》、《證券法》、《建筑法》、《藥品管理法》及《無照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》、《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》、《非金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)取締辦法》等法律、行政法規(guī)中，取締行使的主體涉及到工商、衛(wèi)生、海關(guān)、公安、建筑、食品藥品、證券監(jiān)督管理、金融監(jiān)督管理等國(guó)家行政管理部門。這些主體根據(jù)自己的只能行使取締行為，優(yōu)點(diǎn)在于分工明確，權(quán)責(zé)清晰。缺點(diǎn)在于當(dāng)一違法經(jīng)營(yíng)行為觸犯的法律競(jìng)合時(shí)，要么大家都爭(zhēng)著去管，要么大家都不管，從而出現(xiàn)重復(fù)執(zhí)法或者無人執(zhí)法的情況。

第二、多方取締主體—相對(duì)集中行政處罰權(quán)的適用和聯(lián)合執(zhí)法

根據(jù)《行政處罰法》第16條關(guān)于相對(duì)集中行政處罰權(quán)的規(guī)定，基本概念是“將若干行政機(jī)關(guān)的行政許可類事項(xiàng)處罰權(quán)集中起來，交由一個(gè)行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一；相對(duì)集中后，有關(guān)行政機(jī)關(guān)不再承擔(dān)已經(jīng)由一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使的行政許可類事務(wù)的處罰權(quán)”。這種處罰權(quán)力的規(guī)定催生了城市綜合執(zhí)法主體，在一定程度上解決了行政單一處罰主體的權(quán)力限制，提高了執(zhí)法效率。另一種執(zhí)法是聯(lián)合執(zhí)法，基本概念是在各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)下，由工商行政管理部門，交通部門，人口和計(jì)劃生育部門，國(guó)土資源和房產(chǎn)管理部門，城市管理部門，環(huán)境保護(hù)部門等部門為聯(lián)合執(zhí)法機(jī)構(gòu)成員單位，按照其工作職能，參加聯(lián)合執(zhí)法。這種執(zhí)法方式有利于提高執(zhí)法效率，加強(qiáng)執(zhí)法力度，在短時(shí)期內(nèi)見效快。但是缺點(diǎn)在于權(quán)力的集中，可能導(dǎo)致權(quán)力的濫用。法國(guó)政治學(xué)家孟德斯鳩曾指出：一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是一條萬古不易的定理。英國(guó)歷史學(xué)家約翰.阿克頓也曾斷言：絕對(duì)的權(quán)力必然產(chǎn)生絕對(duì)的腐敗。因此對(duì)于聯(lián)合執(zhí)法主體必須給與嚴(yán)格的法律限制、有效的監(jiān)督和法律救濟(jì)。按照“誰發(fā)證（照）、誰審批、誰負(fù)責(zé)”的原則，即有前置審批的無證無照經(jīng)營(yíng)，由前置審批部門負(fù)責(zé)牽頭清理、規(guī)范和查處，明確了工商、公安、國(guó)土、建設(shè)、文化、衛(wèi)生、質(zhì)監(jiān)、環(huán)保、藥監(jiān)、安監(jiān)、廣電、經(jīng)貿(mào)、勞動(dòng)、煙草、農(nóng)業(yè)、城管、紀(jì)檢監(jiān)察和其他相關(guān)部門查處和取締無證無照經(jīng)營(yíng)的職責(zé)，對(duì)無須取得前置審批或已取得前置審批的無證無照經(jīng)營(yíng)，由工商部門負(fù)責(zé)牽頭清理、規(guī)范和查處。明確這一原則后，使各相關(guān)部門在查處和取締無證無照經(jīng)營(yíng)工作中既各負(fù)其責(zé)，又在市政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下相互配合，避免了相互推諉，形成了合力。這樣才能在保證執(zhí)法高效的情況下保證文明執(zhí)法，公正執(zhí)法。

2.3.3 取締無證無照經(jīng)營(yíng)的范圍

第一、 現(xiàn)實(shí)中無照經(jīng)營(yíng)查處取締范圍探討

《無照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》第四條用列舉的辦法，明確規(guī)定了五種情況是違法的，也就是無照經(jīng)營(yíng)查處取締的范圍：無證無照-應(yīng)當(dāng)取得而未依法取得許可證或者其他批準(zhǔn)文件和營(yíng)業(yè)執(zhí)照，擅自從事非法活動(dòng)的行為；直接無照-無須取得許可證或者其他批準(zhǔn)文件即可取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照而未依法取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照，擅自從事非法活動(dòng)的行為；有證無照-已經(jīng)依法取得許可證或者其他批準(zhǔn)文件，但未依法取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照，擅自從事非法活動(dòng)的行為；照已失效-已經(jīng)辦理注銷登記或者被吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照，以及營(yíng)業(yè)執(zhí)照有效期屆滿后未按照規(guī)定重新辦理登記手續(xù)，擅自從事非法活動(dòng)的行為；無證有照-雖有工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照但擅自從事應(yīng)當(dāng)取得許可證或者其他批準(zhǔn)文件方可從事的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、商業(yè)活動(dòng)的違法行為。這種范圍的規(guī)定對(duì)五種情況只要有一種情況存在就被取締的規(guī)定筆者認(rèn)為是不夠科學(xué)的，應(yīng)該遵循具體問題具體分析的方法，對(duì)不同情況進(jìn)行不同的處理。比如采取取締與疏導(dǎo)相結(jié)合的執(zhí)法方式，對(duì)無照經(jīng)營(yíng)違法情節(jié)輕微、無前置許可的，引導(dǎo)他們主動(dòng)辦理經(jīng)營(yíng)執(zhí)照，并減免各類費(fèi)用、開設(shè)綠色服務(wù)通道等，促使一批無證無照經(jīng)營(yíng)者合法“轉(zhuǎn)正”；對(duì)于照已失效的，查明失效原因，根據(jù)不同原因責(zé)令重新限期辦照或者取締。對(duì)于無證有照或者有證無照的責(zé)令補(bǔ)辦證或者照，如果不能辦證或者照就取締，能則不用。對(duì)于直接無照的責(zé)令補(bǔ)照，如果未能合法不照，則取締。對(duì)于以上各種情形在補(bǔ)辦相應(yīng)證照之前是不能再營(yíng)業(yè)，否則立刻取締。通過這一系列的規(guī)定既體現(xiàn)了法律的人本思想，同時(shí)也體現(xiàn)了法律的尊嚴(yán)。

第二，網(wǎng)絡(luò)無照經(jīng)營(yíng)查處取締范圍探討

對(duì)于近幾年來出現(xiàn)的網(wǎng)絡(luò)無照經(jīng)營(yíng)行為，是否應(yīng)該取締？2008年7月2日，北京市工商局在其官方網(wǎng)站上公布了《關(guān)于貫徹落實(shí)〈北京市信息化促進(jìn)條例〉加強(qiáng)電子商務(wù)監(jiān)督管理的意見》(下稱《意見》)，規(guī)定從8月1日起，利用互聯(lián)網(wǎng)從事電子商務(wù)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的主體，均應(yīng)依法登記注冊(cè)，在領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照后才能開展經(jīng)營(yíng).已辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照的企業(yè)或者個(gè)體戶所開的網(wǎng)店,如超出原登記注冊(cè)經(jīng)營(yíng)范圍，也須辦理相關(guān)變更登記。同時(shí)該《意見》列舉了三類無需登記注冊(cè)的電子商戶：一是在互聯(lián)網(wǎng)上出售、置換自用物品，且不以營(yíng)利為目的的個(gè)人；二是已登記注冊(cè)的企業(yè)和個(gè)體工商戶，其電子商務(wù)經(jīng)營(yíng)范圍與原經(jīng)營(yíng)范圍相一致；三是已經(jīng)按照《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》，取得政府監(jiān)管部門頒發(fā)的互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)經(jīng)營(yíng)許可證或完成網(wǎng)站備案，并領(lǐng)取了工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照的電子商務(wù)經(jīng)營(yíng)者。從《專家炮轟北京工商局，網(wǎng)站辦證扼殺百萬機(jī)會(huì)》一文中，我們可能看到這一意見遭到了網(wǎng)友和經(jīng)濟(jì)專家的強(qiáng)烈反對(duì)，國(guó)內(nèi)著名新經(jīng)濟(jì)專家姜奇平稱，國(guó)內(nèi)電子商務(wù)仍然處于起步期，對(duì)它的發(fā)展應(yīng)該多鼓勵(lì)，多扶持，目前不宜過早加以嚴(yán)格的規(guī)范。到今天為止，C2C電子商務(wù)也仍然處于起步期，對(duì)它的發(fā)展應(yīng)該多鼓勵(lì)，多扶持。應(yīng)該充分考慮到它對(duì)豐富網(wǎng)民生活的貢獻(xiàn)，對(duì)就業(yè)的貢獻(xiàn)，以及它的未來價(jià)值。在新浪上，關(guān)于網(wǎng)店新規(guī)的消息一出，半天時(shí)間就出現(xiàn)了2000多條評(píng)論,許多網(wǎng)友認(rèn)為，工商部門出臺(tái)的新規(guī)定涉及了如此多的人，為什么沒有提前得到工商局的公告或者聽證。網(wǎng)友“yipeng0123”表示，“如果工商這樣做了，那會(huì)有很多人退出淘寶也會(huì)有更多人失業(yè)了，堅(jiān)決抗議。”截止公布日下午5點(diǎn)，某知名網(wǎng)站的民意調(diào)查顯示,有超過9成的網(wǎng)友反對(duì)工商局網(wǎng)店執(zhí)照新規(guī)定。網(wǎng)民的專家的反對(duì)并沒有阻止這一意見的生效適用。北京某高校大三的學(xué)生王某在網(wǎng)上自建個(gè)商店銷售服裝等商品掙得1500元，被北京市工商局西城分局金融街工商所認(rèn)定其行為屬于無照擅自經(jīng)營(yíng)，屬非法經(jīng)營(yíng)的行為，并依法對(duì)其進(jìn)行了行政處罰。筆者認(rèn)為網(wǎng)上經(jīng)營(yíng)政府要求辦證的立法目的是為了保證網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)安全起見，但筆者認(rèn)為像王某這樣的服裝銷售行為是無需辦證的，根據(jù)《中華人民共和國(guó)行可法》第十二條和十三條的規(guī)定，我們很清楚的知道哪些是應(yīng)該許可行為，哪些是可以不設(shè)定行政許可行為，根據(jù)我國(guó)的法律對(duì)公民權(quán)利適用原則“法不禁止即自由”。筆者認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營(yíng)比現(xiàn)實(shí)中的實(shí)際經(jīng)營(yíng)應(yīng)該放得更寬，對(duì)法律明文規(guī)定需要辦證的給予辦證，但是不應(yīng)收費(fèi)，對(duì)注冊(cè)合格的公民即給與允許。對(duì)一些生活普通小商品不需要保證即可經(jīng)營(yíng)。對(duì)需要辦證才能經(jīng)營(yíng)的產(chǎn)品，責(zé)令辦證，如果不辦證，則給與取締。

2.3.4 無證無照經(jīng)營(yíng)查處取締適用和程序

我們知道，現(xiàn)代行政法是典型的控權(quán)法，以防止行政機(jī)關(guān)濫用職權(quán)和保障相對(duì)人的合法權(quán)益，取締作為一種行政處罰，必須遵循行政處罰程序。^[10]《行政處罰法》的第四十二條規(guī)定了行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或執(zhí)照、較大數(shù)額罰款要適用聽證程序。那么取締要適用該特殊程序嗎？本人認(rèn)為答案是肯定的。盡管管取締是解散非法或者合法性欠缺的主體，聽證適用的對(duì)象是已經(jīng)取得許可證(照)，取得了生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、商業(yè)活動(dòng)的權(quán)力，對(duì)其處罰如果不當(dāng)，將會(huì)侵犯相對(duì)人的合法權(quán)益，對(duì)其造成較大的影響。如果不能聽證，那被罰款較大數(shù)額的，或者合法執(zhí)照或許可證被吊銷的就被剝奪了聽證的權(quán)利。取締的含義在《詞?！肥?#8220;禁止和制裁”，臺(tái)灣三民書局出版的《大詞典》是“管制，懲罰違法犯規(guī)的行為”，《現(xiàn)代漢語詞典》是“明令取消或禁止”。顯然，取締帶有強(qiáng)制性、懲罰性的特點(diǎn)。取締是終止解散非法主體及其非法活動(dòng)。因此，筆者認(rèn)為取締是一種行政處罰，取締行政作為一種行政處罰，而這一處罰可能涉及到的是吊銷公民合法取得的證或者照或者較大數(shù)額的罰款。因此，筆者建議把聽證寫入無照無證經(jīng)營(yíng)查處取締取締相應(yīng)的法律法規(guī)，從而能更充分的保護(hù)行政被處罰人的合法權(quán)益。此外，行政處罰主體還應(yīng)嚴(yán)格遵守《無照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》規(guī)定的程序和職權(quán)行政取締行為。

2.3.5 取締法律中救濟(jì)手段

《無照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》中未對(duì)當(dāng)事人的救濟(jì)手段作明確規(guī)定，根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第6條第一款：“公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)所給予的行政處罰，享有陳述權(quán)、申辯權(quán)；對(duì)行政處罰不服的，有權(quán)依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。”的規(guī)定，那么工商部門在利用《無照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》對(duì)無照經(jīng)營(yíng)違法行為進(jìn)行查處時(shí)，如當(dāng)事人對(duì)處罰決定不服的，可以向有關(guān)法定機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議，也可以向人民法院直接提起行政訴訟。但有些法律法規(guī)對(duì)無照經(jīng)營(yíng)行為則要求復(fù)議前置，必須先申請(qǐng)行政復(fù)議，對(duì)復(fù)議決定不服的再提起行政訴訟，如《城鄉(xiāng)個(gè)體工商戶管理暫行條例》第25條則規(guī)定：“個(gè)體工商戶對(duì)管理機(jī)關(guān)作出的違章處理不服時(shí)，應(yīng)當(dāng)首先按照處理決定執(zhí)行，然后在收到處理決定通知之日起十五日內(nèi)向作出處理的機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議。上級(jí)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在接到申請(qǐng)之日起三十日內(nèi)作出答復(fù)。對(duì)答復(fù)不服的，可以在接到答復(fù)之日起三十日內(nèi)，向人民法院起訴。”故當(dāng)違法主體以個(gè)體工商戶的名義進(jìn)行無照經(jīng)營(yíng)時(shí)，工商行政管理部門應(yīng)按照《城鄉(xiāng)個(gè)體工商戶管理暫行條例》的有關(guān)規(guī)定給予處罰，并在處罰決定書中告知當(dāng)事人如對(duì)處理結(jié)果不服，可以在60天內(nèi)向上級(jí)機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，那么，這種告知是否會(huì)存在告知不全面的嫌疑呢？如果在這種情況下，當(dāng)事人在接到處罰結(jié)果后的60天內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議，而在90天內(nèi)直接向法院提起行政訴訟，法院對(duì)此類案件是否會(huì)給予受理呢?^[11]

對(duì)于此類案件，根據(jù)新法優(yōu)于舊法的原則以及有利于保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益的原則來看，無疑應(yīng)該使用既可以向有關(guān)法定機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議也可以向人民法院提起行政訴訟的規(guī)定。但根據(jù)特別法優(yōu)于普通法的原則(當(dāng)然這種劃分值得商榷，因?yàn)閺倪`法主體上來劃分的話《城鄉(xiāng)個(gè)體工商戶管理暫行條例》相對(duì)于《辦法》來說是特別法。但從違法行為的角度來劃分《辦法》則應(yīng)是特別法。因此，筆者認(rèn)為關(guān)于無證照經(jīng)營(yíng)查處取締的法律應(yīng)該明確法律對(duì)行政被處罰人的救濟(jì)方式和途徑，并明確規(guī)定救濟(jì)的途徑可以由當(dāng)事人自由選擇，這樣才能更好保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)利。

2.3.6 對(duì)違法取締行為的責(zé)任追究

《無照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》第十九條規(guī)定工商行政管理部門、許可審批部門及其工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊，未依照法律、法規(guī)的規(guī)定核發(fā)營(yíng)業(yè)執(zhí)照、許可證或者其他批準(zhǔn)文件，未依照法律、法規(guī)的規(guī)定吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照、撤銷注冊(cè)登記、許可證或者其他批準(zhǔn)文件，未依照本辦法規(guī)定的職責(zé)和程序查處無照經(jīng)營(yíng)行為，或者發(fā)現(xiàn)無照經(jīng)營(yíng)行為不予查處，或者支持、包庇、縱容無照經(jīng)營(yíng)行為，觸犯刑律的，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依照刑法關(guān)于受賄罪、濫用職權(quán)罪、玩忽職守罪或者其他罪的規(guī)定，依法追究刑事責(zé)任；尚不夠刑事處罰的，依法給予降級(jí)、撤職直至開除的行政處分。筆者認(rèn)為這樣的追究力度是不夠的，我們可以借鑒德國(guó)行政法中的嚴(yán)格追究個(gè)人原則，^[12]對(duì)在上述列舉的行為執(zhí)法過程中，造成行政相對(duì)人身體傷害或者財(cái)產(chǎn)損失的，相關(guān)的責(zé)任人不僅要承擔(dān)刑事或行政責(zé)任，還應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)和人身財(cái)產(chǎn)損害責(zé)任，如果責(zé)任人無力賠償，應(yīng)先由所在單位或國(guó)家賠償，然后該單位或國(guó)家再向其追償。筆者認(rèn)為通過嚴(yán)格的責(zé)任追究制度，可以更好的制約執(zhí)法人員的執(zhí)法行為，從而更好的樹立文明執(zhí)法，公正執(zhí)法的形象，促進(jìn)權(quán)力與權(quán)力的和諧，維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定。

以上是筆者對(duì)無證無照經(jīng)營(yíng)查處取締法律的相關(guān)問題的一些看法，其依托的基礎(chǔ)和2003年生效的《無照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》，筆者希望無證無照經(jīng)營(yíng)查處取締法律在征求廣泛意見的基礎(chǔ)上成功出爐，為執(zhí)法者提供強(qiáng)有力的執(zhí)法依據(jù)，為行政相對(duì)人提供更有效的法律保障。

3、筆者的建議

鑒于關(guān)于無證無照經(jīng)營(yíng)查處取締法律及相關(guān)的牽動(dòng)監(jiān)管法律還沒制定出，全國(guó)各地為了更好的開展無證無照經(jīng)營(yíng)查處取締活動(dòng)，建議各省，市人民政府在法律法規(guī)的授權(quán)范圍內(nèi)制定相應(yīng)的無證無照查處監(jiān)管暫行辦法，彌補(bǔ)法律的暫時(shí)空白。^[13]暫行辦法只應(yīng)對(duì)已有的法律進(jìn)行細(xì)化或者變通，不得超越其法律法規(guī)授權(quán)的范圍，以下筆者以《武漢市無證無照經(jīng)營(yíng)查處取締聯(lián)動(dòng)監(jiān)管暫行辦法》的征求意見稿為例談?wù)劰P者的修改意見?！段錆h市無證無照經(jīng)營(yíng)查處取締聯(lián)動(dòng)監(jiān)管暫行辦法》從整體上來說，遵循了《無照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》的立法目的和精神，以及相關(guān)的法律原則和規(guī)范，細(xì)化了《無照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》中規(guī)定的取締行為主體的職責(zé)，增加了各主體聯(lián)動(dòng)監(jiān)管的內(nèi)容，并把聯(lián)動(dòng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)在無證無照經(jīng)營(yíng)查處取締及履行職責(zé)情況，作為政府考核部門的依據(jù)等等。但是筆者認(rèn)為聯(lián)動(dòng)監(jiān)管暫行辦法沒有明確規(guī)定聯(lián)動(dòng)監(jiān)管的嚴(yán)格程序以及相應(yīng)的歸責(zé)原則以及被處罰人的權(quán)利救濟(jì)途徑等相關(guān)內(nèi)容。因此筆者建議明確聯(lián)動(dòng)監(jiān)管的范圍和程度，落實(shí)聯(lián)動(dòng)監(jiān)管的責(zé)任制度，嚴(yán)格聯(lián)動(dòng)監(jiān)管的法律程序，保障被聯(lián)動(dòng)監(jiān)管主體處罰的權(quán)利救濟(jì)途徑等內(nèi)容，從而使聯(lián)動(dòng)監(jiān)管行動(dòng)既有利于社會(huì)秩序的穩(wěn)定，有利于武漢市經(jīng)濟(jì)的又好又快發(fā)展，更有利于社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

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