穩(wěn)步推進城市征地拆遷工作

——在2010年市委理論學習中心組第一次學習會議上

市人民政府副市長    李  援

2010年4月

征地拆遷是重點項目和城市開發(fā)建設的前提，做好征地拆遷工作對加快城市化進程、構建滇中楚雄特色大城市起著關鍵性作用。根據《中共楚雄市委辦公室、楚雄市人民政府辦公室關于對全市重點工作開展專題調研的通知》（市黨辦通﹝2010﹞15號）精神，圍繞國務院即將出臺的《國有土地上房屋征收與拆遷補償條例》，為保障滇中楚雄特色大城市重點項目和新區(qū)開發(fā)建設舊城提升改造項目的深入推進，有必要進一步建立健全城市征地拆遷機制，以穩(wěn)步推進城市征地拆遷工作，加快城市開發(fā)建設步伐，促進滇中楚雄特色大城市建設。

一、征地拆遷工作情況

近年來，楚雄市按照州委、州人民政府“強農、興工、擴城、活商、固基、和諧”的總體要求和“挺進東南、拓展西北、提升舊城”的城建工作思路，高度重視并認真做好征地拆遷工作，特別是2006年8月以來，為按計劃完成征地拆遷任務，按時按量提供項目用地，組建成立了楚雄市重點工程征地拆遷協(xié)調領導小組指揮部，做了大量工作。在市國土局、市重點工程征地拆遷指揮部等相關部門的共同努力下，2007年至2009年全市共征收集體土地11915.8畝，拆遷房屋建筑面積43326.92平方米，拆遷墳墓1991冢，各種管線176.04公里，清除各類構筑物23122.3立方米、零星果木92370棵、魚塘10個、水井和水池20口。2009年末，城市建成區(qū)面積達35.1平方公里，城鎮(zhèn)化水平達44.5％，城市化率達38.3％，城市化進程明顯加快，城市基礎設施日臻完善，城市功能進一步增強，人居環(huán)境進一步改善，承載能力進一步提高。

（一）嚴格執(zhí)行政策，按要求支付和管理征地費用

在征地過程中，我市嚴格按照《中華人民共和國土地管理法》、《云南省土地管理條例》、《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號）等法律法規(guī)及規(guī)范性文件實施征地，將土地補償費、安置補助費、青苗補償費、地面附著物補償費全額兌付到村民小組賬戶，并由村民委員會或村民小組定期公布收支情況。征地補償費由相關鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府進行監(jiān)督管理，需支出5000元以上的，須由村民議事小組召開會議決定，并報鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審核批準后開支。

征地補償具體執(zhí)行以下標準：

1.老城區(qū)征地補償標準。目前，老城區(qū)及東南新區(qū)征地拆遷按照《關于楚雄市建設用地征地補償標準及有關問題的會議決定事項》（楚政決〔2001〕7號）和《關于公布2002年楚雄市各類房屋重置價標準的通知》（楚政發(fā)〔2002〕29號）規(guī)定的標準執(zhí)行。按照2001年楚雄市城市規(guī)劃，楚政決〔2001〕7號文件將征地補償標準分為城市一級控制規(guī)劃區(qū)和城市二級控制規(guī)劃區(qū)，在征地補償中城市一級控制規(guī)劃區(qū)比城市二級控制規(guī)劃區(qū)在除林地(0.83萬元/畝)、未利用地(0.6萬元/畝)以外的地類補償標準每畝存在2萬元的差價（在城市一級控制規(guī)劃區(qū)中幾種主要地類的征地補償標準分別是：菜地8萬元/畝，水田、魚塘（壩塘）6萬元/畝，旱地、宅基地4萬元/畝，桑園地、果園地4.5萬元/畝，二級控制區(qū)各地類的補償標準相應地減少2萬元/畝）。青苗補償費按菜地0.12萬元每畝進行補償，水田按大春0.1萬元每畝、小春0.05萬元每畝進行補償，旱地按大春0.05萬元每畝、小春0.03萬元每畝進行補償。

    2.開發(fā)區(qū)征地補償標準。開發(fā)區(qū)范圍征地補償標準按照市人民政府《關于楚雄經濟技術開發(fā)區(qū)建設用地征地補償標準的會議決定事項》（市政決〔1998〕8號）文件規(guī)定執(zhí)行，具體為：菜地6萬元/畝，水田3.7萬元/畝，旱地1.8萬元/畝，桑地、果園地4萬元/畝；宅基地3.7萬元/畝，魚塘（壩塘）3.7萬元/畝，林地0.83萬元/畝，未利用土地（荒山）0.6萬元/畝。青苗補償費菜地按0.2萬元每畝，水田按大春0.12萬元每畝、小春0.07萬元每畝，旱地按大春0.05萬元每畝、小春0.03萬元每畝進行補償。

    3.零星樹木及遷墳補償標準：征地范圍內的零星樹木及遷墳補償按照《楚雄州人民政府關于發(fā)布楚雄州實施〈云南省土地管理條例〉若干規(guī)定的通知》（楚政發(fā)〔2001〕44號）文件規(guī)定執(zhí)行，具體為：果樹及經濟林木，無收益的根據樹齡差別，每株樹補償8—20元；有收益的按被征用前三年平均產值的四倍補償；當年成活的每株補償4元。用材樹木，未成材的中幼樹，根據樹齡差別，每株樹補償4—8元；已成材的每株樹補償8—12元；當年新栽成活的每株補償2元。薪炭林，根據樹齡差別每株補償1—4元；當年新栽成活的每株補償1元。墳墓拆遷補償費:土墳按350元/冢，磚墳按650元/冢，石墳按900元/冢，雙墳在上述標準的基礎上浮60％。其它地面附著物包括水井、道路、管線、水渠等的補償按國家有關規(guī)定執(zhí)行，青苗費、零星樹木及地面附著物（構筑物）屬個人所有的，補償費支付給個人，屬集體所有的，補償費支付給集體。

4.房屋拆遷補償標準：在房屋拆遷過程中，國有土地的房屋拆遷補償按照評估價格執(zhí)行，集體土地的房屋拆遷補償按照市人民政府《關于公布2002年楚雄市各類房屋重置價標準的通知》（楚政發(fā)〔2002〕29號）文件規(guī)定的標準進行補償。

（二）結合實際，采取多種拆遷安置方式

1.宗地安置方式。采取宅基地置換的方式，拆遷人按相關政策支付地上附著物補償費后，由被拆遷戶在指定地塊按市政規(guī)劃和要求建設。在果園路、鹿城西路、靈秀路、226線等拆遷改造項目中，主要采取宗地方式進行安置，東南片區(qū)平山村委會擬采取此方式進行安置。采用宗地方式進行安置，失地農民可以通過出租鋪面、剩余住房或利用鋪面、剩余住房開展經營來維持生活。但是，造成土地資源浪費，“城中村”現(xiàn)象凸現(xiàn)。

2．原地自建和聯(lián)建安置方式。被拆遷戶按城市道路規(guī)劃，無償退出規(guī)劃范圍內的土地，政府按相關政策給予地上附著物補償后，由被拆遷戶在剩余土地上，按市政規(guī)劃要求以戶為單位自行建房或該地塊涉及被拆遷戶聯(lián)合建房（按照城市規(guī)劃要求，被拆遷戶需退出城市道路紅線）。在云泉街、半城巷等拆遷改造項目中，主要采取原地自建和聯(lián)建安置方式。此安置方式，在規(guī)劃范圍內的土地須無償退讓，節(jié)省了土地和資金；被拆遷戶可臨街建設商住用房以解決生計問題。

3．產權調換安置方式。拆遷人與被拆遷人根據房屋的區(qū)位、用途、建筑面積等因素，計算被拆遷房屋的補償金額和調換房屋價格，雙方結清產權調換價差的安置辦法。在觀音閣廣場等拆遷改造項目中，主要采取產權調換安置方式。此安置方式，可節(jié)約集約用地，符合規(guī)劃及景觀要求。但安置用房多為小區(qū)式單元住房，不便于利用安置房開展生產和經營，加之安置房價格高于自建房，且需繳納物管費用，大多被拆遷戶不愿選擇此安置方式。

4．貨幣安置方式。在被拆遷人保證能自行解決住房的前提下，拆遷人按照被拆遷房（地）產的市場價格合理對其進行一次性貨幣補償的安置方式。此安置方式簡單、快捷，可節(jié)約土地，但被拆遷人生計沒有長遠保障。

5．樓房安置方式。樓房安置方式是市委、市政府結合楚雄市實際和青山嘴水庫、東南片區(qū)建設需要而制定的新的安置方式。一是青山嘴水庫建設移民安置采取集中樓房安置方式，由政府統(tǒng)一建蓋樓房，人均享受建筑面積35平方米，享受面積部分按成本價購買，超出部分按市場價購買。底層為商鋪，由集體統(tǒng)一管理并分配收益。從移民搬遷安置之月起20年內，符合享受生活補助的原遷移民和合法增加的人口，每人每年補助生活費3000元（按月發(fā)放）；二是東南片區(qū)拆遷安置以集中樓房安置和一戶兩房一商鋪安置為主，宗地安置方式為補充，鼓勵和引導拆遷戶選擇集中樓房安置方式。

（三）積極探索，逐步建立健全失地農民管理服務體系

1．依托社區(qū)和村委會加強對失地農民的服務和管理。充分發(fā)揮村、居委會的基層堡壘作用，做好安置區(qū)的社會治安、社區(qū)衛(wèi)生、社會救助等服務和管理工作。

2．建立健全最低生活保障體系。充分利用現(xiàn)行政策，將符合最低生活保障標準的失地農民，納入城鎮(zhèn)居民最低生活保障和農村特困居民最低生活保障，確保失地農民的基本生活得到保障。

3．積極探索和建立城鄉(xiāng)醫(yī)療保障體系。近年來，通過城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險和新型農村合作醫(yī)療工作的開展，有效地解決了廣大群眾和失地農民看病難、看病貴等問題，基本滿足了失地農民的醫(yī)療服務需求，因病致貧、因病返貧問題得到緩解。

4．建立完善養(yǎng)老保障體系。健全完善農村養(yǎng)老保險政策，鼓勵和支持失地農民參加養(yǎng)老保險。在東南片區(qū)拆遷安置工作中，計劃擬定失地農民養(yǎng)老保險辦法，并對選擇樓房安置的失地農民，給予適當補助，確保失地農民老有所養(yǎng)、老有所依。

5．加強失地農民就業(yè)培訓工作。充分利用現(xiàn)行政策，加大投入力度，強化失地農民就業(yè)培訓工作，豐富培訓內容，開設了餐飲服務、客房服務、計算機、園藝綠化、物業(yè)管理（水電工）、電器維修等15個專業(yè)的培訓班，提高失地農民的綜合素質和就業(yè)技能。2009年，共組織專題講座19場，舉辦培訓班38場次，培訓失地農民3000人。

6．搭建失地農民就業(yè)平臺。認真落實農民工進城務工優(yōu)惠和扶持政策，免費為其提供就業(yè)指導、職業(yè)介紹、職業(yè)培訓等服務，多次舉辦現(xiàn)場供需見面會，組織轄區(qū)酒店、餐飲、建筑、制衣等行業(yè)的企業(yè)參會，提供不同層次的就業(yè)崗位。2009年，共開發(fā)就業(yè)崗位4718個，開展失地農民就業(yè)招聘會35場，提供就業(yè)崗位3000多個，實現(xiàn)就業(yè)2156人，并對未就業(yè)的失地農民做好后續(xù)跟蹤服務工作，努力促進其就業(yè)。

近年來，我市為進一步解決失地農民的生產、生活問題，在完善傳統(tǒng)安置方式的基礎上，積極探索新的安置方式，制定了老城區(qū)5％返還用地和開發(fā)區(qū)10％返還用地（按各村民小組被征用土地總面積的5％或10％返還給村民小組作為集體發(fā)展用地）等安置政策，用于發(fā)展壯大集體經濟。

二、存在的矛盾和問題

（一）現(xiàn)行征地拆遷政策存在的主要問題

1.征地補償標準亟待提高。我市現(xiàn)階段仍執(zhí)行《關于楚雄市建設用地征地補償標準及有關問題的會議決定事項》（楚政決〔2001〕7號）和《關于公布2002年楚雄市各類房屋重置價標準的通知》（楚政發(fā)〔2002〕29號），以及《關于楚雄經濟技術開發(fā)區(qū)建設用地征地補償標準的會議決定事項》（市政決〔1998〕8號）規(guī)定，文件發(fā)布執(zhí)行至今物價漲幅較大，農民收入增加、人民生活水平不斷提高及物價水平與原補償標準執(zhí)行年限過長之間的矛盾日益凸現(xiàn)，群眾紛紛要求調整補償標準的期望較為迫切，部分村組出現(xiàn)了抵制征地和施工等情況，影響了各類建設項目正常推進。

2.征地補償標準有待統(tǒng)一。一是各地類在征地中難以明確區(qū)分，由于菜地、水田、旱地每畝的補償標準存在2萬元的差異，群眾臨時搶栽、套栽蔬菜等現(xiàn)象時有發(fā)生，加大了正常支出成本，影響正常征地秩序。同時，由于勞動力、季節(jié)、灌溉等條件限制，出現(xiàn)了土地欠收甚至荒蕪的現(xiàn)象，影響了土地收益。二是楚政決〔2001〕7號文件對規(guī)范我市征地補償標準，統(tǒng)一征地起到了十分重要的作用，但沒有以文件和圖件形式明確一、二級控制規(guī)劃區(qū)的具體界線，2006年，在即將大規(guī)模征用土地的情況下，為減輕財政壓力，市國土局對一、二級控制規(guī)劃區(qū)的范圍作了劃分。但該控制區(qū)范圍與當時的城市規(guī)劃控制區(qū)的范圍不一致，劃定補償標準界線時大多沿規(guī)劃的道路為界，而當時這些道路尚未建設，因此在道路建設用地征地過程中，出現(xiàn)了同一塊地、同一間房兩種補償價格，隨著東南片區(qū)建設征地量的不斷擴大，東南片區(qū)與老城區(qū)的距離逐漸縮小，一、二級控制規(guī)劃區(qū)的地價矛盾逐漸暴露，一路之隔、一埂之隔地價卻不相同，群眾對同地不同價意見較大，且缺乏法定依據，若不能及時妥善處理，將會激化矛盾，影響社會穩(wěn)定。三是老城區(qū)（含東南片區(qū)）與開發(fā)區(qū)在征地補償標準及返還安置用地比例（老城區(qū)5％、開發(fā)區(qū)10％）上存在一定差距，群眾相互攀比的現(xiàn)象日益突出，給征地拆遷和農民安置帶來了一定阻力。

3.拆遷安置政策滯后。拆遷安置方案、房屋重置價補償標準等相關配套政策，涉及到被征地農民今后生產生活。拆遷安置方案等配套政策尚未出臺，群眾對安置政策和今后生活缺乏明確目標，一些非正常渠道的消息在群眾中散播，導致偏聽偏信，不少群眾對正常的征地工作不理解，抵觸情緒嚴重。目前，東南片區(qū)已拆遷民房200多戶，最早拆遷的已兩年多，由于拆遷安置政策尚未出臺，矛盾和問題愈來愈多。一是房屋拆遷補償價格雖經法律程序評估確定，但因未及時安置，導致原評估價與市場成本價差異較大，群眾要求調整補足物價上漲部分。二是已拆遷的農戶均采取臨時過渡安置，大部分拆遷戶自行租房，但所租住房多屬危房，安全隱患較大。三是已拆遷農戶全部采取發(fā)放臨時過渡安置補助費的形式進行臨時安置，近兩年，政府每年需支付臨時過渡安置補助費140多萬元，隨著拆遷戶數的不斷增加，政府的資金壓力將會進一步增大。

4.土地報批和征地時間跨度大。征地報批程序復雜，審批周期長，年度用地指標與實際需求差異較大，以及受征地程序等因素的制約，造成供地速度緩慢，征地速度與建設項目用地要求不相適應，難于滿足經濟發(fā)展需求。

（二）失地農民問題凸現(xiàn)

1.失地農民就業(yè)和社會保障意識淡薄。一方面，農民失去土地后，其生產生活習慣、思想觀念還停留在原有層次上，存在“有土地，就有保障；失去土地，就依靠政府救濟生活”的思想觀念，自主創(chuàng)業(yè)、自謀職業(yè)和通過其他途徑實現(xiàn)就業(yè)的意識差。另一方面，失地農民只顧眼前利益，社會保障意識淡薄，對征地補償費的使用缺乏長遠打算。

2.就業(yè)安置困難。一方面，隨著大中專畢業(yè)生、下崗職工、失地農民人數不斷增多，加之城鎮(zhèn)就業(yè)崗位逐步趨于飽和，失地農民就業(yè)壓力不斷增大，就業(yè)崗位競爭愈加激烈。另一方面，受失地農民文化程度、擇業(yè)觀念、掌握技能等因素的影響，再就業(yè)困難重重。目前，我市勞動就業(yè)培訓在場地、師資、設備等方面還較為薄弱，難以適應發(fā)展的需要。

3.社會保障覆蓋面窄，保障水平低。一是在養(yǎng)老保障方面，我市參加農村養(yǎng)老保險的失地農民不多，已參加的還存在繳費基數不高、保障水平低的問題，而城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險雖然提高了保障水平，但繳費基數高，大部分失地農民難以承受，致使失地農民的養(yǎng)老問題難以保障。二是在醫(yī)療保障方面，“新農合”和城鎮(zhèn)居民醫(yī)保已覆蓋全市城鄉(xiāng)，但也還存在部分失地農民參保積極性不高的現(xiàn)象。三是現(xiàn)行的低保政策主要征對城鄉(xiāng)生活水平低于一定標準的人群，而大部分失地農民在取得征地補償費后的一定時期內生活水平已超過規(guī)定標準，現(xiàn)行的低保政策只能保障部分失地農民的基本生活。總體來看，失地農民社會保障覆蓋面窄，保障水平低，保障體系不健全。

（三）征地拆遷補償資金籌措困難

由于我市財政資金緊張，加之征地補償費歷史欠債數額較大,目前征地補償費掛賬計息本金高達3.5億多,每年需支付的利息近1000萬元,資金償還壓力較大，致使部分土地補償費不能按時撥付，影響了項目建設的順利推進。隨著滇中楚雄特色大城市建設步伐的加快，征地量增大，征地補償費的數額將持續(xù)加大，財政資金壓力也將進一步加大。

三、下步工作計劃及建議

針對征地拆遷工作中存在的問題，為建立健全城市征地拆遷機制，穩(wěn)步推進城市征地拆遷工作，加快城市開發(fā)建設步伐，促進滇中楚雄特色大城市建設，應重點做好以下工作：

（一）加強宣傳領導，保障征地拆遷工作順利開展

征地拆遷安置工作事關每一名被征地農民的切身利益，關系到建設項目的順利實施和經濟社會的和諧發(fā)展。我們將以高度的政治責任感，牢固樹立以人為本的宗旨意識，進一步統(tǒng)一全市各級干部對做好失地農民安置和保障工作重要性的認識，各級各部門要進一步加強對征地拆遷和矛盾化解工作的領導，認真做好宣傳工作，確保新的征地政策和安置方案的順利出臺和實施，重點做好上訪群眾的說服教育工作，使廣大群眾全面了解相關政策法規(guī)，以及市委和市人民政府的一系列惠民措施，消除負面影響和群眾的抵觸情緒，確保各項工作順利推進；要認真做好失地農民安置和保障工作，妥善解決好他們在生產、生活中遇到的困難和問題，維護好群眾的根本利益。

（二）深入調查研究，建立完善征地拆遷各項政策措施

由市國土局會同相關職能部門，結合目前執(zhí)行的征地補償標準存在的問題和當前物價、生活水平以及被征地農民迫切要求，根據當前社會經濟發(fā)展的實際，參考周邊地區(qū)征地情況，按依法合理、同地同價、協(xié)調平衡、公開透明的原則，做好五點工作：一是調整城市一、二級控制規(guī)劃區(qū)范圍、地價和農用地中有關菜地、水田等補償標準的分類，依法測算出合理的、操作性強的征地補償標準，實現(xiàn)同地同價，并及時公示、宣傳，取得群眾的理解、支持。二是在制定出臺新的征地補償政策的同時一并調整基準地價。三是迅速研究制定新的房屋重置價標準。四是研究出臺預留用地及安置用地的制度和措施，進一步界定預留用地及安置用地制度的適用對象，建設主體。五是在充分論證的基礎上制定出臺《楚雄市失地農民拆遷安置方案》，采取試點方式，加快推進安置點規(guī)劃建設工作，逐步完善征地拆遷安置政策。六是在相關方案、政策出臺前后，由鹿城鎮(zhèn)負責做好宣傳和群眾的說服教育工作，使廣大群眾了解黨和政府的一系列征地拆遷、安置政策和惠農措施，消除負面影響和群眾的抵觸情緒，使城市建設各項工作順利推進。

（三）認真研究探索，努力解決被征地農民的社會保障問題

1.建立完善失地農民服務體系。結合村兩委和社區(qū)換屆，加強涉及村組的基層組織建設，強化對失地農民社會保障問題的研究和幫扶力度，在政策咨詢、技術指導、就業(yè)服務、權益保障等方面提供服務和幫助。

2.建立完善失地農民社會保障機制。探索建立被征地農民養(yǎng)老保險、生活保障和基本醫(yī)療保險制度，重點做好失地農民養(yǎng)老保障工作。一是加強對土地收益、征地調節(jié)資金的使用和管理，逐步加大對失地農民社會保障等方面的投入。二是對符合條件的失地農民，繼續(xù)落實好農村、城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度。三是積極探索失地農民社會保障的有效辦法，以東南片區(qū)征地拆遷安置工作為切入點，進一步加強對養(yǎng)老和醫(yī)療保險制度方面的研究，盡快制定出臺被征地農民基本養(yǎng)老保障制度，擴大城鎮(zhèn)養(yǎng)老、醫(yī)療、低保的覆蓋面，建立家庭養(yǎng)老和社會養(yǎng)老保險相結合的機制，依托社區(qū)和村集體經濟組織，建立完善新型互助醫(yī)療合作制度，切實維護被征地農民的合法權益，有效解決失地農民的后顧之憂。

3.建立完善失地農民培訓和就業(yè)機制。逐步建立“統(tǒng)籌就業(yè)、政策引導、政府促進、市場調節(jié)、自主擇業(yè)”機制，加強對失地農民就業(yè)意識的引導，使其樹立正確的就業(yè)觀念，加強失地農民就業(yè)培訓，努力搭建勞動就業(yè)服務平臺，建立健全城鄉(xiāng)就業(yè)公共服務網絡,拓寬就業(yè)渠道，想方設法幫助有就業(yè)愿望的失地農民實現(xiàn)就業(yè)。支持失地無業(yè)農民自主創(chuàng)業(yè)，自謀職業(yè)，鼓勵其從事非全日制、臨時性、季節(jié)性等工作，以靈活多樣的方式實現(xiàn)就業(yè)。加大對失地農民的培訓力度，提高失地農民就業(yè)技能和綜合素質。積極爭取用地單位提供就業(yè)崗位，妥善解決好失地農民的就業(yè)問題。在組織做好勞務輸出的同時，把解決失地農民再就業(yè)問題與加強城市綠化、環(huán)保、衛(wèi)生、交通、便民服務等結合起來，適當安排被征地農民就業(yè)，探索建立用地單位在同等條件下優(yōu)先吸納失地農民等措施。

（四）努力籌措資金，保障拆遷安置工作正常開展

隨著城市建設的快速推進，土地需求將日益增加，征地拆遷及安置工作資金需求將不斷增加，僅靠土地出讓金收入難于滿足，要加強財政資金儲備，加快土地融資等政府融資平臺建設，以保障征地拆遷和失地農民安置工作的有序開展。同時，要加強對征地補償安置資金的分配、使用和監(jiān)管，進一步加大監(jiān)督、檢查力度，防止截留挪用征地補償費等現(xiàn)象的發(fā)生。

（五）改進工作方法，努力化解各類糾紛矛盾

加大土地管理法律、法規(guī)和土地征收（用）、地上附著物補償標準等相關政策的宣傳力度，堅持依法行政，增加工作透明度，暢通群眾訴求渠道，積極處理好征地歷史遺留問題，構建政府與民眾的良性互動機制，努力化解社會矛盾。要細心聽取被征地農民的要求，對其合理的要求給予認真解決，對不合理的要求給予耐心細致的解釋，引導群眾理解黨和國家的方針政策，防止群體性事件的發(fā)生，努力把矛盾化解在基層。