進入2011年，中國從1978年開始的經(jīng)濟改革和高速發(fā)展就將進入第33個年頭。在過去32年間，我國城市化率從17%上升到47%以上，提高了30個百分點；城鎮(zhèn)人口從1977年的不足1.7億人增長到2010年的接近6.4億人（估計），增加了4.7億人。如果按全國人口自然增長率推算，其中至多7000萬人是原有城鎮(zhèn)人口自然增長的結果，其余4億人都是從農村轉移到城鎮(zhèn)的人口。這應該說是人類歷史上最宏大的城市化過程。
 　　這4億人中，進城打工的原農村勞動者加上一部分隨遷家屬，估計不少于2億人，此外還包括隨城市區(qū)域擴大和屬地關系變化（縣改市、區(qū)，鄉(xiāng)改鎮(zhèn)）轉變成的城鎮(zhèn)人口，以及歷年通過上大學、軍人退伍轉業(yè)等途徑在城市落戶的人口。
 　　在目前不完全統(tǒng)計的3.1億城鎮(zhèn)就業(yè)人員中，進城的原農村勞動者至少占一半。他們支撐了中國這三十多年來工業(yè)化和城市化的加速，為經(jīng)濟增長做出了巨大貢獻。
 　　人口和勞動力的大規(guī)模城市化，緩解了農村人口過剩、土地短缺的矛盾，提高了轉移人口的收入水平，提升了資源配置效率，成為過去20年中國經(jīng)濟增長的一個最主要支柱。城市化未來還將繼續(xù)作為增長的發(fā)動機，帶動中國邁向現(xiàn)代社會。未來三十年，如果城市化率能再提高30個百分點，二元經(jīng)濟結構帶來的巨大城鄉(xiāng)差距就將基本消除，收入差距將顯著縮小，中國將可能步入高收入國家行列。
 
 　　 但是迄今為止的城市化過程只能說是個半截子進程。即便是進城多年的打工者和第二代轉移人口，至今頭上還頂著一個“農民工”的帽子。他們絕大部分都沒有得到城市戶籍，大部分沒有享受到城市居民的社會保障和公共福利。面對城市的高物價、不穩(wěn)定的工作和缺乏公共福利，他們多數(shù)人不得不選擇把父母子女留在農村，自己則在城市的工作地點和農村的家之間往返奔波，因此成了不折不扣的流動人口。
 　　2009年，城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險分別覆蓋了1.77億和1.64億職工，失業(yè)保險和工傷保險的參保人數(shù)分別為1.27億和1.49億人；與3.11億城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)相比，覆蓋率分別為57%、53%、41%和48%，平均不到一半。這說明大部分“農民工”都還沒有被城鎮(zhèn)社保體系覆蓋。部分納入保障者，保障標準也低于老城市居民。
 　　也由于沒有戶籍，他們享受不到城鎮(zhèn)保障性住房，大部分只能住在城鄉(xiāng)結合部，租住農民的住房，或者住工棚、地下室。他們中很多人的孩子仍然不能像原有城市居民的孩子一樣在城市免費讀書。面對天價的醫(yī)藥費，他們只能自己掏腰包看病，或者只好有病不看。
 　　社會保障和公共服務的不均等分配，甚至是逆向再分配，擴大了收入差距，也造成了這種半截城市化的局面。這帶來了一系列不利后果：
 　　第一，新老城市居民被人為分成了兩部分，“新”城市居民不能與“老”城市居民享受同等的社會保障和公共服務，不具有同等權利。這加劇了社會沖突和不和諧。
 　　第二，大量家庭割裂為城鄉(xiāng)兩半，不僅給這些勞動者本人和親屬帶來很多不便，也使許多滯留農村的孩子享受不到完整的家庭溫暖，導致大量教育、心理和社會問題。未來這一大批缺失家庭關愛的孩子長大后，還可能出現(xiàn)新的社會問題。
 　　第三，由于許多轉移勞動者的家庭成員被迫留在農村，延緩了人口轉移的速度，阻礙了城市化發(fā)展，也壓縮了居民消費空間，是導致內需不足的一個原因。
 　　第四，由于這些不完整轉移的家庭無法放棄土地，導致了土地拋荒和低效率利用，阻礙了土地的規(guī)模經(jīng)營，妨礙了農業(yè)生產(chǎn)效率提高和農業(yè)現(xiàn)代化進程。
 　　當今世界，不同的歐洲國家尚且能夠組織成一個歐洲大家庭，難道讓這些城鄉(xiāng)割裂的家庭再團聚就那么難嗎？消除公民之間權利不平等現(xiàn)象就那么難嗎？21世紀了，這種落后的制度安排該改一改了。
 
 　　 近年來，各級政府已經(jīng)越來越認識到上述問題的危害。但解決這個問題需要大幅度增加政府的社保和公共服務投入，似乎要大大增加公共財政負擔。尤其是農村轉移人口特別集中的大城市，這一矛盾尤其突出。囿于這些擔心，相關改革進展緩慢。今年以來，有關政府文件表示了“把加強中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展作為重點”、“放寬中小城市、小城鎮(zhèn)特別是縣城和中心鎮(zhèn)落戶條件”的政策取向，這也反映了在尋找城市化難點突破口的同時，對于增加大城市財政負擔的擔心。
 　　小城市和小城鎮(zhèn)在城市化過程中扮演重要角色，其作用不能忽視。而且由于它們的公共服務和社會保障水平較低，首先解決中小城市和小城鎮(zhèn)的轉移人口戶籍問題，可能難度低一些，所需增加的財政負擔輕一些。不過，問題還有另一面。
 　　首先是小城市和小城鎮(zhèn)自身的城市聚集效應不足，對產(chǎn)業(yè)的吸引力弱，就業(yè)機會有限，它們只能在與大中型城市結合的城市群結構中才能獲得較好的發(fā)展空間。這些都決定了小城市和小城鎮(zhèn)能夠吸納的轉移人口是相對有限的。即使采取傾斜政策將轉移人口向小城市和小城鎮(zhèn)吸引，也無法解決全局問題。這一政策不能解決更多轉移到大城市的流動人口的社會保障和公共服務問題。
 　　其次，小城市和小城鎮(zhèn)的公共服務和社會保障水平較低，放寬落戶條件需要額外增加的財政支出少一些，但它們的企業(yè)盈利水平和財政實力也都較低，財政承受能力遠遠弱于大中型城市。
 　　其三，較早的實證研究發(fā)現(xiàn)，我國100萬至400萬人的大城市，凈規(guī)模收益達到城市GDP的17%—19%，而10萬人以下的小城市和小城鎮(zhèn)未能發(fā)現(xiàn)凈規(guī)模收益。這些小城市和小城鎮(zhèn)除了規(guī)模經(jīng)濟性差，而且人均占地面積是大城市的幾倍。如果采取傾斜政策過多發(fā)展小城市和小城鎮(zhèn)，將降低生產(chǎn)要素配置效率，導致土地資源浪費，劣化發(fā)展質量。
 　　因此，解決農村轉移人口落戶問題，雖然中小城市和小城鎮(zhèn)可以先行一步，但不能指望通過“重點發(fā)展”中小城市和小城鎮(zhèn)來根本解決問題。從全局看，城市化發(fā)展只能是大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展。今年10月份，中央關于制定十二五規(guī)劃的建議重新肯定了“大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展”的方針，是一個積極的信號。在各類城市中，人口超過100萬的大城市和一些具有較大規(guī)模的城市群將由于其更高的效率而自然成為城市化發(fā)展的主力。而在這些大城市中，農村轉移人口的落戶問題，仍然是一個繞不開的主要矛盾。只是對北京、上海這類超大城市，有必要實行更嚴格的落戶條件。
 
 　　 面對上述挑戰(zhàn)，有些地方政府已經(jīng)主動邁出一步，對解決進城務工勞動者的城鎮(zhèn)戶籍和相應的社會保障、公共服務問題進行了大膽改革。這些探索非常有意義。所尋找到的解決辦法以及在落實過程中遇到的各種新問題，必將為全國解決此類問題提供可貴的經(jīng)驗。這些問題或遲或早，總要在全國范圍解決的。
 　　目前一個普遍性的問題，是擴大社保覆蓋面和公共服務均等化的資金來源問題。一種觀點認為，我國政府收入占國民收入的比重已經(jīng)不低，而要擴大社保和公共服務覆蓋范圍，必然要增加政府收入，加重企業(yè)和居民稅負，因此對此持懷疑或否定態(tài)度。另一種觀點則認為我國政府收入占國民收入或GDP的比重不僅與發(fā)達國家相比，而且和一些發(fā)展中國家相比也還較低，因此還可以進一步擴大政府收入比重，以落實擴大公共服務的財源。
 　　要全面評價這兩種觀點，需要對我國和各國的統(tǒng)計口徑及其內涵進行詳細梳理，這不是本文的目的。不過這兩種觀點，有一個隱含的共同點，即都把原有的政府支出結構視為剛性，不能改變。這種看法大有商榷的必要。
 　　與發(fā)達國家相比，我國政府支出結構的一個顯著不同是用于社會保障、公共服務和轉移支付的部分顯著偏低，而用于政府自身行政支出和消費以及用于投資的部分明顯偏高。盡管從2007年起不再公布財政支出中的行政管理費數(shù)據(jù)，但此前數(shù)據(jù)顯示，我國的行政管理費支出占GDP的比重自上世紀90年代中期以來一直呈膨脹趨勢。一些研究說明，如果加上未包括在常規(guī)財政預算的支出部分，政府的自身消費是一個驚人的數(shù)字。
 　　在政府主導的投資中，除了用于基礎設施等方面的必要投資外，也可以看到有大量資金耗費在“形象工程”、“政績工程”和政府設施上。在許多地方政府的投資沖動背后，還往往有錢權交易的利益動機。
 　　因此，要解決半截城市化問題，未必需要進一步擴大政府收支比重，關鍵在于改革財稅體制，轉變政府職能，限制自我服務，擴大公共服務。在即將來臨的2011年，希望能夠看到這方面的改革邁出切切實實的一步。