《工業(yè)項目建設(shè)用地控制指標（試行）》終于在國務(wù)院決定發(fā)布后順勢出臺，這個由國土資源部以通知形式印發(fā)的指標體系，顯然將成為工業(yè)用地集約利用的一個新航標。

    提高“門檻” 集約用地

    部土地利用司有關(guān)負責人說，由這個司組織部土地整理中心、北京大學(xué)等單位編制的這套指標，主要是為了解決當前在工業(yè)項目用地上普遍存在的粗放利用、閑置浪費問題，進一步推進土地集約利用。同時，通過規(guī)定工業(yè)項目用地的投資強度，將進一步遏制各地在招商引資上競相壓低地價、盲目出讓土地的行為。

    通過控制指標來提高工業(yè)用地集約利用水平，這個思路早在十幾年前就形成了。１９８８年，原國家土地管理局就會同建設(shè)部組織有關(guān)行業(yè)部門開始編制分行業(yè)的《工程項目建設(shè)用地指標》，到目前已經(jīng)陸續(xù)發(fā)布了涉及紡織、機械、鋼鐵、建材等２２個行業(yè)２６項工程項目的建設(shè)用地指標，成為建設(shè)單位進行項目初步設(shè)計、土地管理部門審核建設(shè)項目用地規(guī)模的重要依據(jù)。但是，由于《工程項目建設(shè)用地指標》主要是針對單獨選址的大型工程建設(shè)項目按照其生產(chǎn)工藝流程或單位生產(chǎn)能力需要配備的用地規(guī)模來編制的，一方面沒有涵蓋大量門類繁多的中小型工業(yè)企業(yè)，另一方面缺少對項目用地的經(jīng)濟評價，難以適應(yīng)當前工業(yè)建設(shè)項目用地管理的實際需要。

    這位負責人指出，隨著我國土地使用制度改革的不斷深化，市場機制在土地資源配置中的基礎(chǔ)作用不斷增強。但是，工業(yè)建設(shè)項目用地的供應(yīng)，主要還是協(xié)議方式，工業(yè)用地價格的市場形成機制尚未有效建立，對工業(yè)用地的粗放利用問題仍然缺乏有效的控制手段。尤其是在工業(yè)園區(qū)內(nèi)，大量企業(yè)存在著用地寬打?qū)捰?、用地空間組織形式落后、用地結(jié)構(gòu)失調(diào)、投資強度過低、重復(fù)建設(shè)和土地閑置現(xiàn)象嚴重等諸多問題。

    控制指標的編制工作得到了中央領(lǐng)導(dǎo)的高度重視。今年年初，曾培炎副總理在聽取國土資源部關(guān)于土地市場秩序治理整頓工作的匯報時強調(diào)指出：“要根據(jù)不同地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢和國家政策導(dǎo)向，研究制定開發(fā)區(qū)單位用地投資強度、建筑密度、容積率等強制性指標，作為開發(fā)區(qū)招商引資的‘門檻’，促進集約用地?！?br>

    ２００４年，國土資源部將該項工作列為國土資源工作要點，提出要“建立建設(shè)用地定額指標和土地集約利用評價指標體系，推行單位面積的投資強度、土地利用強度、投入產(chǎn)出率等指標控制制度”。

    四項原則 切實可行

    土地利用司有關(guān)負責人說，《指標》編制的總體思路是，緊密圍繞中央關(guān)于嚴格土地管理的要求，從“保護資源、保障發(fā)展”出發(fā)，在深入調(diào)查工業(yè)建設(shè)項目用地現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，針對當前工業(yè)建設(shè)項目用地存在的主要問題，結(jié)合各地已有實踐基礎(chǔ)，以制定投資強度、容積率、建筑系數(shù)等強制性指標為重點，編制完成全國性控制指標，切實加強在土地供應(yīng)環(huán)節(jié)對工業(yè)建設(shè)項目用地的管理和宏觀調(diào)控。

    他說，《指標》編制的原則之一是因地制宜，在體現(xiàn)集約用地管理方向的同時，充分考慮不同地區(qū)、不同行業(yè)工業(yè)建設(shè)項目用地的實際情況，在制定投資強度、容積率等具體控制指標時針對不同地區(qū)、不同行業(yè)分類控制，不搞“一刀切”。

    同時，《指標》還著眼于簡便易用。在滿足科學(xué)性要求的前提下，盡量簡單明了，便于使用?！吨笜恕纷鳛槿珖y(tǒng)一要求，在行業(yè)分類以及地區(qū)劃分上“宜粗不宜細”，給各地進一步細化指標留有余地；而對于具有普遍性的控制措施，則盡量提出明確的要求和量化指標，以利于執(zhí)行。

    嚴寬適度是《指標》編制的另一個重要原則。《指標》對經(jīng)濟發(fā)達、用地緊張的地區(qū)，嚴格按照實行嚴而又嚴的資源管理制度的要求，從嚴控制；對于欠發(fā)達地區(qū)的用地調(diào)控，在總體上體現(xiàn)用地集約性和技術(shù)先進性的基礎(chǔ)上留有彈性。

    這位負責人認為，《指標》具有普遍的實用性?！吨笜恕肪幹萍冉Y(jié)合地方實施的經(jīng)驗，又綜合考慮了土地宏觀調(diào)控的總體目標和要求。在編制過程中廣泛聽取相關(guān)部門和基層的意見，充分發(fā)揮專家和研究機構(gòu)的作用，從而形成適應(yīng)全國性管理要求的方案。

    依據(jù)合理 內(nèi)容明了

    據(jù)介紹，《指標》編制過程中嚴格貫徹了國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)和部領(lǐng)導(dǎo)的指示精神，具體技術(shù)依據(jù)主要包括以下四個方面。

    一是浙江、江蘇編制實施的工業(yè)項目用地控制指標和近萬個項目用地信息，同時通過多種渠道收集了涉及２０余個省（自治區(qū)）１００余個市縣的典型項目用地信息數(shù)據(jù)；二是以《國民經(jīng)濟行業(yè)分類注釋》（ＧＢ／Ｔ ４７５４—２００２）為依據(jù)進行投資強度和容積率的分行業(yè)控制；三是以財綜２００４４９號文件（財政部國土資源部關(guān)于印發(fā)《用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的土地出讓金收入管理辦法》的通知）中的市縣土地分等結(jié)果為基礎(chǔ)，將１５等歸并為７類市縣，作為投資強度分地區(qū)控制的依據(jù)；四是相關(guān)行業(yè)用地規(guī)范、技術(shù)指標和各地、開發(fā)區(qū)制定的用地要求和供地政策等。

    專家解釋說，《指標》主要由控制指標、集約用地要求和指標應(yīng)用說明等內(nèi)容構(gòu)成?？刂浦笜税ㄍ顿Y強度和用地效率（包括容積率、建筑系數(shù)、行政辦公及生活服務(wù)設(shè)施用地所占比例）兩類四項指標，每項指標都明確了控制“門檻”。其中，投資強度按照不同地區(qū)、不同行業(yè)分別制定了相應(yīng)的指標；容積率分行業(yè)制定了相應(yīng)的指標；建筑系數(shù)規(guī)定不得低于３０％（工藝流程或生產(chǎn)安全上有特殊要求的例外）；行政辦公及生活服務(wù)設(shè)施用地所占比例不得超過７％。

    值得注意的是，《指標》明確叫?！盎▓@式工廠”，規(guī)定工業(yè)項目建設(shè)要嚴格控制廠區(qū)綠化率，在工業(yè)開發(fā)區(qū)（園區(qū)）或工業(yè)項目用地范圍內(nèi)不得建造“花園式工廠”，這意味著此類曾經(jīng)一度流行的隱形圈地方式將被終結(jié)。

    《指標》還對工業(yè)用地中另外一種浪費土地的行為說“不”——對適合多層標準廠房生產(chǎn)的工業(yè)項目，《指標》規(guī)定原則上不單獨供地，而是進入多層標準廠房。

    結(jié)構(gòu)清晰 便于操作

    這位負責人指出，與現(xiàn)行《工程項目建設(shè)用地指標》相比，《指標》在編制思路和作用方面有顯著區(qū)別?！吨笜恕凡皇菃渭兺ㄟ^技術(shù)經(jīng)濟分析得出項目用地的“定額”指標，而是通過在用地指標體系中引入經(jīng)濟評價，給出不同地區(qū)各類項目在投資強度、土地利用空間效率等方面所要達到的“門檻”要求?！吨笜恕返某雠_，不是意味《工程項目建設(shè)用地指標匯編》廢止，而是兩者通過相互補充，共同在工業(yè)建設(shè)項目供地中發(fā)揮作用。

    工業(yè)企業(yè)門類繁多，用地情況差異顯著，如何實現(xiàn)指標體系的分行業(yè)控制是《指標》制定過程中一個首要的技術(shù)難題。作為現(xiàn)行的工業(yè)企業(yè)分類依據(jù)，《國民經(jīng)濟行業(yè)分類注釋》雖然考慮了企業(yè)經(jīng)濟特點，卻不能完全反映不同企業(yè)的用地特點，從而導(dǎo)致即使相同行業(yè)小類內(nèi)，不同產(chǎn)品、不同工藝之間用地情況的差異也相當明顯。雖然《指標》使用的行業(yè)分類標準并不完全合適，但它卻是目前唯一相對合理可用的依據(jù)。同時，鑒于我國地區(qū)發(fā)展不平衡的現(xiàn)實，試圖窮盡所有用地差異不具備可行性，較為可行的方式是“宜粗不宜細”，以分行業(yè)大類為出發(fā)點，按照限額控制的做法，確定相應(yīng)的工業(yè)建設(shè)項目用地控制指標。

    對于不同行業(yè)之間在投資強度和容積率方面的差異，《指標》采用以行業(yè)專家評價和平衡為主，以調(diào)查數(shù)據(jù)調(diào)整驗證為輔的方式，主要沿用浙江省有關(guān)方案的比例關(guān)系，浙江省相關(guān)成果是在大量數(shù)據(jù)調(diào)查和廣泛征求相關(guān)行業(yè)專家意見的基礎(chǔ)上形成的，而浙江省有關(guān)方案現(xiàn)正在實施中，還沒有哪個行業(yè)提出異議。

    《指標》將不同市縣分成七個類別，即以財綜２００４４９號文件中的市縣土地分等結(jié)果為基礎(chǔ)，將１５等歸并為７類市縣，其中：一至四等城市并為第一類，五、六等，七、八等，九、十等，十一、十二等，十三、十四等市縣并為第二至第六類，第十五等單獨列為第七類。其主要理由為：一是工業(yè)項目投資構(gòu)成中包含地價因素，其區(qū)域差異在相當大的程度上與地價水平的區(qū)域差異有關(guān)聯(lián)，而新增建設(shè)用地有償使用費征收標準的等別差異可以從一定程度反映地區(qū)間的地價差異；二是相對于其他方式的地域類型劃分而言，財綜２００４４９號文件的土地分等結(jié)果是經(jīng)地方不斷反饋、反復(fù)平衡后確定的，得到中央、地方的共同認可；三是按土地等別對投資強度進行分類，充分考慮了地區(qū)間社會經(jīng)濟水平的差異，而且結(jié)構(gòu)清晰，便于實際操作。

    這位負責人還就第七類地區(qū)的指標控制作出了專門解釋，由于這些地區(qū)經(jīng)濟欠發(fā)達、土地收益較低，引進項目的需求較為迫切，也缺乏明確的行業(yè)指向性，因此，第七類地區(qū)的指標值確定不再進行分行業(yè)控制，而是根據(jù)采用最低標準的謹慎原則，來確定不分行業(yè)的統(tǒng)一“門檻”值。在考慮地價、廠房和設(shè)備投資三項因素的基礎(chǔ)上，經(jīng)過綜合計算，第七類地區(qū)的工業(yè)建設(shè)項目投資強度“門檻”值確定為３８０萬元／公頃。

    他還強調(diào)說，《指標》沒有區(qū)分各級開發(fā)區(qū)以及其他工業(yè)用地區(qū)域，以避免不同政策尺度差異導(dǎo)致競爭環(huán)境的不公平，從而促進工業(yè)用地向開發(fā)區(qū)集中。

    《工業(yè)項目建設(shè)用地控制指標（試行）》終于在國務(wù)院決定發(fā)布后順勢出臺，這個由國土資源部以通知形式印發(fā)的指標體系，顯然將成為工業(yè)用地集約利用的一個新航標。

    提高“門檻” 集約用地

    部土地利用司有關(guān)負責人說，由這個司組織部土地整理中心、北京大學(xué)等單位編制的這套指標，主要是為了解決當前在工業(yè)項目用地上普遍存在的粗放利用、閑置浪費問題，進一步推進土地集約利用。同時，通過規(guī)定工業(yè)項目用地的投資強度，將進一步遏制各地在招商引資上競相壓低地價、盲目出讓土地的行為。

    通過控制指標來提高工業(yè)用地集約利用水平，這個思路早在十幾年前就形成了。１９８８年，原國家土地管理局就會同建設(shè)部組織有關(guān)行業(yè)部門開始編制分行業(yè)的《工程項目建設(shè)用地指標》，到目前已經(jīng)陸續(xù)發(fā)布了涉及紡織、機械、鋼鐵、建材等２２個行業(yè)２６項工程項目的建設(shè)用地指標，成為建設(shè)單位進行項目初步設(shè)計、土地管理部門審核建設(shè)項目用地規(guī)模的重要依據(jù)。但是，由于《工程項目建設(shè)用地指標》主要是針對單獨選址的大型工程建設(shè)項目按照其生產(chǎn)工藝流程或單位生產(chǎn)能力需要配備的用地規(guī)模來編制的，一方面沒有涵蓋大量門類繁多的中小型工業(yè)企業(yè)，另一方面缺少對項目用地的經(jīng)濟評價，難以適應(yīng)當前工業(yè)建設(shè)項目用地管理的實際需要。

    這位負責人指出，隨著我國土地使用制度改革的不斷深化，市場機制在土地資源配置中的基礎(chǔ)作用不斷增強。但是，工業(yè)建設(shè)項目用地的供應(yīng)，主要還是協(xié)議方式，工業(yè)用地價格的市場形成機制尚未有效建立，對工業(yè)用地的粗放利用問題仍然缺乏有效的控制手段。尤其是在工業(yè)園區(qū)內(nèi)，大量企業(yè)存在著用地寬打?qū)捰?、用地空間組織形式落后、用地結(jié)構(gòu)失調(diào)、投資強度過低、重復(fù)建設(shè)和土地閑置現(xiàn)象嚴重等諸多問題。

    控制指標的編制工作得到了中央領(lǐng)導(dǎo)的高度重視。今年年初，曾培炎副總理在聽取國土資源部關(guān)于土地市場秩序治理整頓工作的匯報時強調(diào)指出：“要根據(jù)不同地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢和國家政策導(dǎo)向，研究制定開發(fā)區(qū)單位用地投資強度、建筑密度、容積率等強制性指標，作為開發(fā)區(qū)招商引資的‘門檻’，促進集約用地?！?br>

    ２００４年，國土資源部將該項工作列為國土資源工作要點，提出要“建立建設(shè)用地定額指標和土地集約利用評價指標體系，推行單位面積的投資強度、土地利用強度、投入產(chǎn)出率等指標控制制度”。

    四項原則 切實可行

    土地利用司有關(guān)負責人說，《指標》編制的總體思路是，緊密圍繞中央關(guān)于嚴格土地管理的要求，從“保護資源、保障發(fā)展”出發(fā)，在深入調(diào)查工業(yè)建設(shè)項目用地現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，針對當前工業(yè)建設(shè)項目用地存在的主要問題，結(jié)合各地已有實踐基礎(chǔ)，以制定投資強度、容積率、建筑系數(shù)等強制性指標為重點，編制完成全國性控制指標，切實加強在土地供應(yīng)環(huán)節(jié)對工業(yè)建設(shè)項目用地的管理和宏觀調(diào)控。

    他說，《指標》編制的原則之一是因地制宜，在體現(xiàn)集約用地管理方向的同時，充分考慮不同地區(qū)、不同行業(yè)工業(yè)建設(shè)項目用地的實際情況，在制定投資強度、容積率等具體控制指標時針對不同地區(qū)、不同行業(yè)分類控制，不搞“一刀切”。

    同時，《指標》還著眼于簡便易用。在滿足科學(xué)性要求的前提下，盡量簡單明了，便于使用?！吨笜恕纷鳛槿珖y(tǒng)一要求，在行業(yè)分類以及地區(qū)劃分上“宜粗不宜細”，給各地進一步細化指標留有余地；而對于具有普遍性的控制措施，則盡量提出明確的要求和量化指標，以利于執(zhí)行。

    嚴寬適度是《指標》編制的另一個重要原則?！吨笜恕穼?jīng)濟發(fā)達、用地緊張的地區(qū)，嚴格按照實行嚴而又嚴的資源管理制度的要求，從嚴控制；對于欠發(fā)達地區(qū)的用地調(diào)控，在總體上體現(xiàn)用地集約性和技術(shù)先進性的基礎(chǔ)上留有彈性。

    這位負責人認為，《指標》具有普遍的實用性?！吨笜恕肪幹萍冉Y(jié)合地方實施的經(jīng)驗，又綜合考慮了土地宏觀調(diào)控的總體目標和要求。在編制過程中廣泛聽取相關(guān)部門和基層的意見，充分發(fā)揮專家和研究機構(gòu)的作用，從而形成適應(yīng)全國性管理要求的方案。

    依據(jù)合理 內(nèi)容明了

    據(jù)介紹，《指標》編制過程中嚴格貫徹了國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)和部領(lǐng)導(dǎo)的指示精神，具體技術(shù)依據(jù)主要包括以下四個方面。

    一是浙江、江蘇編制實施的工業(yè)項目用地控制指標和近萬個項目用地信息，同時通過多種渠道收集了涉及２０余個?。ㄗ灾螀^(qū)）１００余個市縣的典型項目用地信息數(shù)據(jù)；二是以《國民經(jīng)濟行業(yè)分類注釋》（ＧＢ／Ｔ ４７５４—２００２）為依據(jù)進行投資強度和容積率的分行業(yè)控制；三是以財綜２００４４９號文件（財政部國土資源部關(guān)于印發(fā)《用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的土地出讓金收入管理辦法》的通知）中的市縣土地分等結(jié)果為基礎(chǔ)，將１５等歸并為７類市縣，作為投資強度分地區(qū)控制的依據(jù)；四是相關(guān)行業(yè)用地規(guī)范、技術(shù)指標和各地、開發(fā)區(qū)制定的用地要求和供地政策等。

    專家解釋說，《指標》主要由控制指標、集約用地要求和指標應(yīng)用說明等內(nèi)容構(gòu)成?？刂浦笜税ㄍ顿Y強度和用地效率（包括容積率、建筑系數(shù)、行政辦公及生活服務(wù)設(shè)施用地所占比例）兩類四項指標，每項指標都明確了控制“門檻”。其中，投資強度按照不同地區(qū)、不同行業(yè)分別制定了相應(yīng)的指標；容積率分行業(yè)制定了相應(yīng)的指標；建筑系數(shù)規(guī)定不得低于３０％（工藝流程或生產(chǎn)安全上有特殊要求的例外）；行政辦公及生活服務(wù)設(shè)施用地所占比例不得超過７％。

    值得注意的是，《指標》明確叫?！盎▓@式工廠”，規(guī)定工業(yè)項目建設(shè)要嚴格控制廠區(qū)綠化率，在工業(yè)開發(fā)區(qū)（園區(qū)）或工業(yè)項目用地范圍內(nèi)不得建造“花園式工廠”，這意味著此類曾經(jīng)一度流行的隱形圈地方式將被終結(jié)。

    《指標》還對工業(yè)用地中另外一種浪費土地的行為說“不”——對適合多層標準廠房生產(chǎn)的工業(yè)項目，《指標》規(guī)定原則上不單獨供地，而是進入多層標準廠房。

    結(jié)構(gòu)清晰 便于操作

    這位負責人指出，與現(xiàn)行《工程項目建設(shè)用地指標》相比，《指標》在編制思路和作用方面有顯著區(qū)別?！吨笜恕凡皇菃渭兺ㄟ^技術(shù)經(jīng)濟分析得出項目用地的“定額”指標，而是通過在用地指標體系中引入經(jīng)濟評價，給出不同地區(qū)各類項目在投資強度、土地利用空間效率等方面所要達到的“門檻”要求?！吨笜恕返某雠_，不是意味《工程項目建設(shè)用地指標匯編》廢止，而是兩者通過相互補充，共同在工業(yè)建設(shè)項目供地中發(fā)揮作用。

    工業(yè)企業(yè)門類繁多，用地情況差異顯著，如何實現(xiàn)指標體系的分行業(yè)控制是《指標》制定過程中一個首要的技術(shù)難題。作為現(xiàn)行的工業(yè)企業(yè)分類依據(jù)，《國民經(jīng)濟行業(yè)分類注釋》雖然考慮了企業(yè)經(jīng)濟特點，卻不能完全反映不同企業(yè)的用地特點，從而導(dǎo)致即使相同行業(yè)小類內(nèi)，不同產(chǎn)品、不同工藝之間用地情況的差異也相當明顯。雖然《指標》使用的行業(yè)分類標準并不完全合適，但它卻是目前唯一相對合理可用的依據(jù)。同時，鑒于我國地區(qū)發(fā)展不平衡的現(xiàn)實，試圖窮盡所有用地差異不具備可行性，較為可行的方式是“宜粗不宜細”，以分行業(yè)大類為出發(fā)點，按照限額控制的做法，確定相應(yīng)的工業(yè)建設(shè)項目用地控制指標。

    對于不同行業(yè)之間在投資強度和容積率方面的差異，《指標》采用以行業(yè)專家評價和平衡為主，以調(diào)查數(shù)據(jù)調(diào)整驗證為輔的方式，主要沿用浙江省有關(guān)方案的比例關(guān)系，浙江省相關(guān)成果是在大量數(shù)據(jù)調(diào)查和廣泛征求相關(guān)行業(yè)專家意見的基礎(chǔ)上形成的，而浙江省有關(guān)方案現(xiàn)正在實施中，還沒有哪個行業(yè)提出異議。

    《指標》將不同市縣分成七個類別，即以財綜２００４４９號文件中的市縣土地分等結(jié)果為基礎(chǔ)，將１５等歸并為７類市縣，其中：一至四等城市并為第一類，五、六等，七、八等，九、十等，十一、十二等，十三、十四等市縣并為第二至第六類，第十五等單獨列為第七類。其主要理由為：一是工業(yè)項目投資構(gòu)成中包含地價因素，其區(qū)域差異在相當大的程度上與地價水平的區(qū)域差異有關(guān)聯(lián)，而新增建設(shè)用地有償使用費征收標準的等別差異可以從一定程度反映地區(qū)間的地價差異；二是相對于其他方式的地域類型劃分而言，財綜２００４４９號文件的土地分等結(jié)果是經(jīng)地方不斷反饋、反復(fù)平衡后確定的，得到中央、地方的共同認可；三是按土地等別對投資強度進行分類，充分考慮了地區(qū)間社會經(jīng)濟水平的差異，而且結(jié)構(gòu)清晰，便于實際操作。

    這位負責人還就第七類地區(qū)的指標控制作出了專門解釋，由于這些地區(qū)經(jīng)濟欠發(fā)達、土地收益較低，引進項目的需求較為迫切，也缺乏明確的行業(yè)指向性，因此，第七類地區(qū)的指標值確定不再進行分行業(yè)控制，而是根據(jù)采用最低標準的謹慎原則，來確定不分行業(yè)的統(tǒng)一“門檻”值。在考慮地價、廠房和設(shè)備投資三項因素的基礎(chǔ)上，經(jīng)過綜合計算，第七類地區(qū)的工業(yè)建設(shè)項目投資強度“門檻”值確定為３８０萬元／公頃。

    他還強調(diào)說，《指標》沒有區(qū)分各級開發(fā)區(qū)以及其他工業(yè)用地區(qū)域，以避免不同政策尺度差異導(dǎo)致競爭環(huán)境的不公平，從而促進工業(yè)用地向開發(fā)區(qū)集中。