2008年10月8日至10日，筆者來到了以“以錢養(yǎng)事”聞名于鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革的湖北省咸寧市咸安區(qū)。2008年1月，咸安區(qū)政府以此地方政府創(chuàng)新，獲得了第四屆“中國地方政府創(chuàng)新獎”優(yōu)勝獎。其實，早在2004年筆者在一次會議上見到原咸安區(qū)委書記宋亞平時，就耳聞了咸安區(qū)“以錢養(yǎng)事”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革，并萌生了前去考察的愿望。只是最近以來，關(guān)于咸安區(qū)的這個改革在社會上產(chǎn)生了一些爭論，才促使我立即成行。

 

    咸寧市在湖北省是個小市，經(jīng)濟(jì)總量在全省排名靠后。這里距離武漢市只有80公里，交通便利，許多大企業(yè)把自己的生產(chǎn)基地放在了咸寧市的經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)。在今天東部地區(qū)土地價格、勞動力價格等成本大幅度上升的時候，這種趨勢看起來還會繼續(xù)下去。

 

    2002年，咸安區(qū)在農(nóng)村稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入大幅度減少，與過多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政供養(yǎng)人員矛盾十分突出，據(jù)統(tǒng)計，當(dāng)年咸安區(qū)的資金缺口就達(dá)2400多萬元。尤其是各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)“七站八所”的事業(yè)單位，人員多的有100多人，由于發(fā)不出工資，只能實行輪崗，實際上班人數(shù)不到1/3，其他人員自謀職業(yè)。上班的也因為政事不分、企事不分，大都在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)搞“中心工作”，很少從事本職，其服務(wù)也是以收費和罰款為主。這與農(nóng)村發(fā)展新形勢迫切要求建立服務(wù)型政府的目標(biāo)，相差甚遠(yuǎn)。

 

    從2002年開始，咸安區(qū)先后將畜牧獸醫(yī)站、農(nóng)技站、水利站、農(nóng)機站、城建站、房管所、文化站、廣播站、經(jīng)管站、計劃生育服務(wù)站等9類站所112個單位撤銷，“收章、摘牌”，人員整體分流，單位退出事業(yè)序列，職工退出事業(yè)編制，供養(yǎng)與財政脫鉤。2004年9月，咸安區(qū)積極引導(dǎo)和鼓勵已撤銷站所的職工自愿領(lǐng)取一次性經(jīng)濟(jì)補償費后，與原單位解除勞動人事關(guān)系。目前，全區(qū)9類站所職工712人，除已退休和年齡（男55歲，女50歲）符合內(nèi)部退養(yǎng)條件的外，其余518人全部置換了身份，咸安區(qū)支付補償金724萬元。為了解除對改革的后顧之憂，2004年9月建立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位養(yǎng)老保險，712名職工全部辦理了參保手續(xù)，補交養(yǎng)老保險費541萬元。

 

    改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過購買服務(wù)、購買勞務(wù)的辦法來落實政府農(nóng)村公益性服務(wù)的責(zé)任。具體說就是“政府承擔(dān)、財政保障、競爭擇優(yōu)、購買服務(wù)、合同管理、考核兌現(xiàn)”的農(nóng)村公益性服務(wù)新機制，并制定了《關(guān)于進(jìn)一步加強農(nóng)村公益性服務(wù)工作的意見》、《咸安區(qū)農(nóng)村公益性服務(wù)實施辦法》和《咸安區(qū)農(nóng)村公益性服務(wù)資金預(yù)算和管理辦法》等規(guī)定。這一做法在當(dāng)?shù)乇缓喎Q為“以錢養(yǎng)事”。

 

    據(jù)咸安區(qū)農(nóng)村綜合改革辦公室主任李昌平介紹，從2005年到2008年，湖北省補貼給咸安區(qū)“以錢養(yǎng)事”資金分別為：

 

 

    2005年資金較多的原因是支付改革的成本。2006年按5元/人標(biāo)準(zhǔn)補助資金；2007年提高到按10元/人標(biāo)準(zhǔn)；2008年又提高到15元/人標(biāo)準(zhǔn)。“以錢養(yǎng)事”的項目也從2005年的6個；2006年的8個；2007年的11個；發(fā)展到2008年的12個。具體包括：農(nóng)業(yè)技術(shù)、畜牧獸醫(yī)、計劃生育、農(nóng)業(yè)機械、水利、水產(chǎn)、城鄉(xiāng)建設(shè)、社區(qū)建設(shè)、文化體育、財務(wù)代理、森林防火、水庫管護(hù)。

 

    對于“以錢養(yǎng)事”、購買服務(wù)的監(jiān)督，李昌平表示，經(jīng)過多年的實踐，咸安區(qū)已經(jīng)形成了“精細(xì)化”的管理模式。包括：鄉(xiāng)鎮(zhèn)有主要領(lǐng)導(dǎo)分管這項工作；合同管理；服務(wù)人員要有自己的工作日志；給農(nóng)民發(fā)放“農(nóng)村公益性服務(wù)農(nóng)民監(jiān)督卡”，內(nèi)容包括：農(nóng)技服務(wù)、畜牧服務(wù)、水產(chǎn)服務(wù)、計生服務(wù)，由服務(wù)人員在服務(wù)完成、農(nóng)民認(rèn)可后在上面簽字；考核包括單項考核、季度考核和年終全面考核。

 

    在咸安區(qū)雙溪橋鎮(zhèn)的“農(nóng)村公共服務(wù)中心”，鎮(zhèn)黨委副書記何靖和中心主任范天松介紹，這個服務(wù)中心成立于2006年11月15日，設(shè)6個窗口：查證服務(wù)資金；科技110和農(nóng)業(yè)技術(shù)；城鄉(xiāng)建設(shè)；民政福利；計劃生育、司法信訪。農(nóng)村公共服務(wù)崗位設(shè)置的情況是：農(nóng)技5人，1人負(fù)責(zé)1萬畝的農(nóng)技服務(wù)；畜牧11人，每人負(fù)責(zé)1000戶；農(nóng)機、水利、水產(chǎn)、城建、文體各設(shè)1人；計生2人；財務(wù)1人；森林防火12人；社區(qū)建設(shè)2人。共計38人。在改革前，雙溪橋鎮(zhèn)有事業(yè)單位人員74人。“以錢養(yǎng)事”的資金按季度發(fā)放，由個人申請，并進(jìn)行考核。2007年農(nóng)技服務(wù)員15000元/人年（包括養(yǎng)老、醫(yī)療保險）；2008年上升為20000元/人年。2007年畜牧服務(wù)員8500元/人年；2008年上升為13000元/人年。

 

 

2006年	2007年	2008年
29.6081萬元	50.46萬元	63.446萬元

 

    在咸安區(qū)汀泗橋鎮(zhèn)“農(nóng)村公共服務(wù)中心”，吳國慶副鎮(zhèn)長、周大勇副書記、楊斌副鎮(zhèn)長和服務(wù)中心主任張文彬介紹，那里有“以錢養(yǎng)事”項目11個，分別是：農(nóng)技5人；畜牧7人；文體1人；計生4人；水產(chǎn)1人；水利（包括水庫管護(hù)）14人；農(nóng)機15人；社區(qū)服務(wù)5人；財務(wù)2人；城建1人；森林防火15人。除去水庫管護(hù)和森林防火由當(dāng)?shù)剞r(nóng)民兼任外，真正的農(nóng)村公共服務(wù)人員只有42人。改革前汀泗橋鎮(zhèn)有事業(yè)單位人員67人。

 

 

 

    對于咸安區(qū)“以錢養(yǎng)事”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革經(jīng)驗，湖北省委、省政府2003年11月4日發(fā)出了《關(guān)于推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革的意見》。2004年又在7個縣市進(jìn)行試點。2005年在全省推廣。至今也有4年了。但推廣的結(jié)果參差不齊，出現(xiàn)了不少問題。由此，對于這項改革也發(fā)生了爭論。綜合起來，有以下幾個方面。

 

    首先，“以錢養(yǎng)事”是換湯不換藥。沒有競爭的“以錢養(yǎng)事”，很有可能回到原來的體制中去。從表面上看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位的人員是走出了原來的體制，但是實際上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府購買服務(wù)的對象，仍舊是那些人，并沒有更多的人員參與進(jìn)來。而且，引入競爭機制將使原事業(yè)單位人員發(fā)生吃飯問題，會引發(fā)上訪事件，影響社會穩(wěn)定。筆者在調(diào)查中也反復(fù)詢問過這樣的問題，得到的回答是以后會有更多的競爭，目前還比較少。特別是湖北省不少地方在此項改革的推廣過程中，并沒有像咸安區(qū)那樣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位人員解除勞動關(guān)系、領(lǐng)取補償金，只是簡單以政府購買服務(wù)、“以錢養(yǎng)事”為主要實施重點。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位人員身份沒有改變的情況下，想要他們?yōu)檗r(nóng)民服務(wù)，不蒂是緣木求魚。

 

    其次，“以錢養(yǎng)事”群眾參與程度低，形不成對農(nóng)村公共服務(wù)的有效監(jiān)督。精細(xì)化管理成本高，難以持久，流于形式。目前，要想保持比較好的農(nóng)村公共服務(wù)效果，監(jiān)督就很重要。從目前來看，雖然有群眾的參與，比如發(fā)給農(nóng)民《農(nóng)村公益性服務(wù)農(nóng)民監(jiān)督卡》，要求服務(wù)人員在上面簽字，考核時也要征求農(nóng)民的意見。但是，在中國農(nóng)村民間組織幾乎不存在的條件下，單個農(nóng)民監(jiān)督農(nóng)村公共服務(wù)人員的意識、成本和程度，都存在很多問題。就“精細(xì)化”管理所描述的單項考核、季度考核和年終考核；工作日志；合同制；農(nóng)民監(jiān)督卡等內(nèi)容，成本也不低，任何一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)要想完整地堅持下來，也并非易事。尤其是“以錢養(yǎng)事”改革在湖北省推廣后，事實已經(jīng)證明，如果沒有高度負(fù)責(zé)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部掛帥親自抓，流于形式只是早晚的事情。

 

    再次，“以錢養(yǎng)事”造成上下不對口，許多部委的資金到不了基層。在處理突發(fā)事件上有先天缺陷，幾次突發(fā)事件證明，地方政府有強烈的體制回歸的沖動。這是筆者在咸安區(qū)調(diào)查時當(dāng)?shù)馗刹孔顬閾?dān)心的事情。事實上，咸安區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革雖然發(fā)生在基層，觸動的則是自上而下的部門條條管理體制。目前中國中央政府和省政府的資金發(fā)放渠道，仍舊是以條條為主。有這個部門，上級的錢就發(fā)下來了。沒有這個部門，錢很可能就或者少了，或者沒有了。目前，咸安區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)事實上雖然沒有了各種事業(yè)單位，但是，為了爭取上級的資金和轉(zhuǎn)移支付，還必須掛上一些已經(jīng)不存在的事業(yè)單位的牌子，裝裝門面。這說明，下面改了，但是上面沒有改，基層的改革要堅持下去是很困難的。特別是這幾年連續(xù)發(fā)生了一些突發(fā)事件，比如：禽流感事件使鄉(xiāng)鎮(zhèn)感到畜牧防疫不能完全市場化；文化推廣業(yè)需要有鄉(xiāng)鎮(zhèn)自己的文體機構(gòu)；稻飛騷病蟲害使鄉(xiāng)鎮(zhèn)感到農(nóng)技必須由鄉(xiāng)鎮(zhèn)來掌握；還有食品安全事件、突發(fā)疾病事件等，都在一定程度上提出了“以錢養(yǎng)事”和政府購買服務(wù)的局限性。

 

    最后，“以錢養(yǎng)事”不能節(jié)約財政資金的支出，只能有限地提高財政資金的使用效率。咸寧市政府副秘書長周青松告訴筆者，“以錢養(yǎng)事”、政府購買服務(wù)確實可以提高財政資金的使用效率，但是，說此舉可以大幅度節(jié)約財政支出，言過其實。持以上觀點的還有武漢科技大學(xué)中國農(nóng)村研究中心的賀雪峰。他們認(rèn)為，算上改革的成本和政府應(yīng)付突發(fā)事件的成本，此項改革并不能節(jié)約財政資金的支出，只有略為提高了財政資金的使用效果。這一點，與我在咸安區(qū)雙溪橋鎮(zhèn)和汀泗橋鎮(zhèn)了解的情況有所不同。按照當(dāng)?shù)馗刹康挠嬎悖l(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革后，用人少了，財政資金節(jié)約了1/4。當(dāng)然，這些干部沒有把2005年改革的成本計算進(jìn)去。