【出處】《法學(xué)論壇》2009年第三期
【摘要】我國《食品安全法》在食品安全監(jiān)管方面有若干制度創(chuàng)新，目前監(jiān)管合作比監(jiān)管分工更具挑戰(zhàn)性與艱巨性，因而應(yīng)廢除各類商品免檢制度。政府官員的問責(zé)機(jī)制不能取代國家對受害消費者的賠償責(zé)任。食品安全監(jiān)管部門應(yīng)樹立發(fā)展與規(guī)范并重、公平與效率兼顧、監(jiān)管與服務(wù)相統(tǒng)一、監(jiān)管與維權(quán)的理念。
【關(guān)鍵詞】食品安全；監(jiān)管體制；標(biāo)準(zhǔn)；免檢；問責(zé)；理念
【寫作年份】2009年


【正文】

一、三鹿事件催生了食品安全監(jiān)管制度的根本創(chuàng)新

2008年9月被公開披露的三鹿事件對中國經(jīng)濟(jì)與社會的沖擊波不亞于汶川地震，堪稱我國社會經(jīng)濟(jì)生活中的一次“大地震”。首先，三鹿事件嚴(yán)重?fù)p害了民族利益和社會公共利益。消費者是弱勢群體，兒童消費者又是弱勢群體中的弱勢群體。其次，導(dǎo)致了企業(yè)產(chǎn)品安全度的誠信株連，包括企業(yè)內(nèi)部的產(chǎn)品之間的誠信株連、縱向的行業(yè)株連和橫向的地域株連，并導(dǎo)致了行業(yè)的重新洗牌。值得注意的是，消費生活中的“有罪推定”思維不同于刑法中的“無罪推定”思維，但的確深深植根于廣大消費者的內(nèi)心世界。其三，貶損了企業(yè)和企業(yè)家的社會責(zé)任品牌。廣大消費者不禁要問，連嬰幼兒的痛哭聲都無法打動其良知的企業(yè)家究竟是一群什么樣的人？其四，嚴(yán)重打擊了消費者的消費信心，致使不少消費者持幣待購，制約了食品產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)健康發(fā)展。其五，充分暴露了我國現(xiàn)行食品安全監(jiān)管制度的巨大漏洞以及食品安全監(jiān)管部門監(jiān)管能力的嚴(yán)重缺失。

三鹿事件的爆發(fā)為當(dāng)時立法機(jī)關(guān)審議和修改《食品安全法》提供了經(jīng)典的反面立法參考資料。為進(jìn)一步落實以人為本的科學(xué)發(fā)展觀，提高食品安全度，保障公眾身體健康和生命安全，推動我國食品產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，《食品安全法》在要求食品企業(yè)誠信經(jīng)營、要求行業(yè)協(xié)會嚴(yán)格自律、鼓勵公眾理性消費、鼓勵社會監(jiān)督的同時，將創(chuàng)新食品安全監(jiān)管制度、加大政府對消費者的保護(hù)力度作為該法的重中之重。

二、建立信息共享、快捷高效、無縫對接的全程食品安全監(jiān)管體制

由于食品安全涉及食品生產(chǎn)、加工、儲藏、運輸、流通和消費等諸多環(huán)節(jié)，任何一家監(jiān)管部門都難以單獨承擔(dān)安全監(jiān)管的重責(zé)大任。在“一個部門管不了”的情況下，現(xiàn)行食品安全監(jiān)管體制被迫選擇了多家部門分段監(jiān)管的思路。其中，農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管，質(zhì)檢部門負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的監(jiān)管，工商部門負(fù)責(zé)食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管，衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)餐飲業(yè)和食堂等消費環(huán)節(jié)的監(jiān)管，食品藥品監(jiān)管部門負(fù)責(zé)對食品安全的綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)和依法查處重大事故。

分段監(jiān)管體制雖然有助于督促相關(guān)部門各司其職，避免“一個部門管不了”的現(xiàn)象，但也出現(xiàn)了“多個部門管不好”的弊端：監(jiān)管部門之間既存在著監(jiān)管重復(fù)，也存在著監(jiān)管盲區(qū)。在“田頭”到“餐桌”的各個食品生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)節(jié)，似乎都有農(nóng)業(yè)、質(zhì)監(jiān)、工商、衛(wèi)生等部門“重兵把守”，但有毒有害食品仍在市場上泛濫成災(zāi)。三鹿事件堪稱這一監(jiān)管體制弊端的經(jīng)典腳注：作為三聚氰胺源頭的奶源收購站就不屬于上述任何部門的監(jiān)管范圍；而在消費者投訴產(chǎn)品質(zhì)量問題后，相關(guān)部門之間要么缺乏信息互通，要么相互推諉。再如，對食品安全風(fēng)險評估、食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定、食品安全信息公布等不屬于任何一個環(huán)節(jié)的事項，由哪個部門負(fù)責(zé)并不明確，客觀上又產(chǎn)生了部門職能交叉、問責(zé)不清的嚴(yán)重問題。由于職責(zé)分工不清，有些部門在小集團(tuán)利益的驅(qū)使下，采取了“有利就搶著管，無利就讓著管”的實用主義思維，必然削弱監(jiān)管部門的監(jiān)管效率，甚至貽誤最佳監(jiān)管時機(jī)。

為徹底打破“一個部門管不了、多個部門管不好”的惡性循環(huán)，《食品安全法》在堅持和完善多龍治水、分段監(jiān)管體制的同時，要求建立信息共享、快捷高效、無縫對接的全程食品安全監(jiān)管體制。為充分挖掘相關(guān)監(jiān)管部門的監(jiān)管資源，實現(xiàn)各監(jiān)管部門之間的分工負(fù)責(zé)和職責(zé)明晰，立法者堅持和完善“多龍治水、分段監(jiān)管”的多元監(jiān)管體制，厘清了監(jiān)管部門的法定職責(zé)。就中央層面的監(jiān)管職責(zé)分工而言，《食品安全法》第4條第2款和第3款規(guī)定：“國務(wù)院衛(wèi)生行政部門承擔(dān)食品安全綜合協(xié)調(diào)職責(zé)，負(fù)責(zé)食品安全風(fēng)險評估、食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定、食品安全信息公布、食品檢驗機(jī)構(gòu)的資質(zhì)認(rèn)定條件和檢驗規(guī)范的制定，組織查處食品安全重大事故。國務(wù)院質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理和國家食品藥品監(jiān)督管理部門依照本法和國務(wù)院規(guī)定的職責(zé)，分別對食品生產(chǎn)、食品流通、餐飲服務(wù)活動實施監(jiān)督管理”。就地方層面的監(jiān)管職責(zé)分工而言，該法第5條第2款規(guī)定：“縣級以上地方人民政府依照本法和國務(wù)院的規(guī)定確定本級衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門的食品安全監(jiān)督管理職責(zé)。有關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作”。

為消弭監(jiān)管空隙、鑄造監(jiān)管合力，提高監(jiān)管效率，《食品安全法》第4條第1款要求國務(wù)院設(shè)立食品安全委員會，作為全國層面的監(jiān)管議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。該委員會應(yīng)著力于對食品安全監(jiān)管工作進(jìn)行協(xié)調(diào)和指導(dǎo)。為消除橫向監(jiān)管部門之間的監(jiān)管盲區(qū)，該法第6條還要求縣級以上衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門加強(qiáng)溝通、密切配合，按照各自職責(zé)分工，依法行使職權(quán)，承擔(dān)責(zé)任。為保持食品安全監(jiān)管體制的動態(tài)性與開發(fā)性，《食品安全法》第103條還授權(quán)國務(wù)院根據(jù)實際需要對食品安全監(jiān)督管理體制作出調(diào)整。

為充分發(fā)揮地方政府對當(dāng)?shù)厥称菲髽I(yè)的監(jiān)管資源優(yōu)勢，立法者要求地方政府對本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)管負(fù)總責(zé)。《食品安全法》第5條第1款和第3款規(guī)定：“縣級以上地方人民政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)、領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作，建立健全食品安全全程監(jiān)督管理的工作機(jī)制；統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、指揮食品安全突發(fā)事件應(yīng)對工作；完善、落實食品安全監(jiān)督管理責(zé)任制，對食品安全監(jiān)督管理部門進(jìn)行評議、考核。上級人民政府所屬部門在下級行政區(qū)域設(shè)置的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在所在地人民政府的統(tǒng)一組織、協(xié)調(diào)下，依法做好食品安全監(jiān)督管理工作”。地方政府對本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)管負(fù)總責(zé)有利有弊。利在于，地方政府對被監(jiān)管對象最熟悉、最了解，最容易實現(xiàn)食品安全的源頭治理；弊在于，地方政府與被監(jiān)管企業(yè)有著千絲萬縷的利益關(guān)系，出于本地財政收入、政績和人情等多種因素的考量，地方政府有可能在食品安全監(jiān)管方面推行地方保護(hù)主義。對這一潛在的監(jiān)管道德風(fēng)險，有關(guān)部門和社會各界應(yīng)當(dāng)保持高度警惕。

筆者認(rèn)為，貫徹《食品安全法》的關(guān)鍵是，一手抓監(jiān)管分工，一手抓監(jiān)管合作。換言之，既強(qiáng)調(diào)每家監(jiān)管部門依法勤勉、權(quán)威高效地履行各自法定職責(zé)；又強(qiáng)調(diào)監(jiān)管部門之間信息共享、監(jiān)管聯(lián)動、無縫對接，最終全面建立360度全方位、24小時全天候地覆蓋各種食品生產(chǎn)加工、流通和消費環(huán)節(jié)的合作監(jiān)管體制。與監(jiān)管分工相比，監(jiān)管合作更具挑戰(zhàn)性與艱巨性。

三、弘揚源頭治理理念，建立統(tǒng)一的食品

安全標(biāo)準(zhǔn)制度

食品安全標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性、合理性、安全性與可靠性直接關(guān)系到廣大消費者的人身安全。制定并且實施嚴(yán)格的食品安全標(biāo)準(zhǔn)是真正實現(xiàn)食品安全源頭治理、防患于未然的前提條件。我國食品安全標(biāo)準(zhǔn)“不標(biāo)準(zhǔn)”一直是食品安全監(jiān)管的軟肋。從蘇丹紅到孔雀石綠，從奪命果凍到可能致癌的PVC保鮮膜等一系列食品安全事故，均與我國現(xiàn)行食品安全標(biāo)準(zhǔn)的“散、亂、差”有關(guān)。

所謂“散”，是指我國的食品安全標(biāo)準(zhǔn)缺乏統(tǒng)一性。既有國家標(biāo)準(zhǔn)，也有地方標(biāo)準(zhǔn)；既有行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，也有企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)；國家標(biāo)準(zhǔn)中既有食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，也有食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)，有關(guān)食品的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)中也有強(qiáng)制執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)。

所謂“亂”，是指我國一些食品安全標(biāo)準(zhǔn)缺乏科學(xué)性、合理性。例如，有關(guān)饅頭形狀的標(biāo)準(zhǔn)就與食品安全沒有任何關(guān)聯(lián)。

所謂“差”，是指我國一些食品安全標(biāo)準(zhǔn)過于老化，缺乏前瞻性與針對性。許多標(biāo)準(zhǔn)（包括蘇丹紅與三聚氰胺的標(biāo)準(zhǔn)）都是在重大食品安全事故發(fā)生之后才誕生出來，而在重大食品安全事故發(fā)生之前則無此標(biāo)準(zhǔn)。

針對我國現(xiàn)行食品安全標(biāo)準(zhǔn)的“散、亂、差”問題，《食品安全法》第三章從五個方面對食品安全標(biāo)準(zhǔn)制度進(jìn)行了制度創(chuàng)新：

首先，確立了食品安全標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性。一是第19條將食品安全標(biāo)準(zhǔn)界定為強(qiáng)制執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)，除食品安全標(biāo)準(zhǔn)外，不得制定其他的食品強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)；二是第21條第 1款要求食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)由國務(wù)院衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)制定、公布，國務(wù)院標(biāo)準(zhǔn)化行政部門提供國家標(biāo)準(zhǔn)編號；三是第22條要求國務(wù)院衛(wèi)生行政部門對現(xiàn)行的食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)、食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)、食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和有關(guān)食品的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)中強(qiáng)制執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)予以整合，統(tǒng)一公布為食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)；四是第23條要求食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)審評委員會審查通過；五是在沒有食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)的情況下，才例外允許制定食品安全地方標(biāo)準(zhǔn)。

其次，確立了食品安全標(biāo)準(zhǔn)的動態(tài)調(diào)整機(jī)制?！妒称钒踩ā返?6條明確規(guī)定，食品安全風(fēng)險評估結(jié)果是制定、修訂食品安全標(biāo)準(zhǔn)和對食品安全實施監(jiān)督管理的科學(xué)依據(jù)；需要制定、修訂相關(guān)食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)的，國務(wù)院衛(wèi)生行政部門應(yīng)當(dāng)立即制定、修訂。第23條第2款也要求制定食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)時，要依據(jù)食品安全風(fēng)險評估結(jié)果并充分考慮食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險評估結(jié)果，參照相關(guān)的國際標(biāo)準(zhǔn)和國際食品安全風(fēng)險評估結(jié)果。而食品安全風(fēng)險評估是一個長期的、動態(tài)的機(jī)制。食品安全中的安全隱患（包括食源性疾病、食品污染以及食品中的有害因素）有可能隨著科技的發(fā)展，不斷地顯現(xiàn)出來。食品安全風(fēng)險評估結(jié)果變化了，食品安全標(biāo)準(zhǔn)也必須與時俱進(jìn)。

其三，確立了以人為本的食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定理念。《食品安全法》第99條將“食品安全”界定為“食品無毒、無害，符合應(yīng)當(dāng)有的營養(yǎng)要求，對人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害”；第18條要求制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)以保障公眾身體健康為宗旨，做到科學(xué)合理、安全可靠；第23條第2款要求制定食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)時要廣泛聽取食品生產(chǎn)經(jīng)營者和消費者的意見，以充分尊重廣大消費者對標(biāo)準(zhǔn)制定的話語權(quán)。在實踐中，有人認(rèn)為我國現(xiàn)在生產(chǎn)力水平低，食品安全標(biāo)準(zhǔn)不能和發(fā)達(dá)國家看齊。這個觀點是錯誤的。要正確看待中國特色。中國特色不是保護(hù)落后的代名詞。相反，中國特色要求中國的食品更加安全，食品的生產(chǎn)經(jīng)營更加人性化，食品安全標(biāo)準(zhǔn)也要與發(fā)達(dá)國家看齊。

其四，鼓勵企業(yè)慎獨自律，出臺嚴(yán)格的食品安全標(biāo)準(zhǔn)。該法第25條既允許企業(yè)在其生產(chǎn)的食品沒有食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)或者地方標(biāo)準(zhǔn)的情況下制定企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，作為組織生產(chǎn)的依據(jù)；也鼓勵食品生產(chǎn)企業(yè)追求卓越，見賢思齊，制定嚴(yán)于食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)或者地方標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。

四、弘揚勤勉行政理念，廢除食品免檢制度

為在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域建設(shè)服務(wù)型政府，《食品安全法》弘揚了勤勉行政的立法理念?？扇牲c的一個例證便是廢除了食品免檢制度，強(qiáng)化了食品檢驗力度。國家質(zhì)量監(jiān)督部門建立的食品免檢制度就是諸多商品免檢制度中的一項而已。雖然食品免檢制度的設(shè)計本意是好的，但實際操作效果一直遭人詬病。三鹿事件誤導(dǎo)和坑害廣大消費者的危險殺手锏就是食品免檢制度。因為，含有三聚氰胺的三鹿嬰幼兒奶粉恰好就是免檢食品。

有鑒于此，《食品安全法》第60條第1款明文禁止食品安全監(jiān)督管理部門對食品實施免檢，并在第2款和第3款要求加大食品檢驗力度：一是要求縣級以上質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門對食品進(jìn)行定期或者不定期的抽樣檢驗；二是規(guī)定上述部門在執(zhí)法工作中需要對食品進(jìn)行檢驗時，要委托符合該法規(guī)定的食品檢驗機(jī)構(gòu)進(jìn)行，并支付相關(guān)費用。

《食品安全法》第60條第1款明文禁止食品安全監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對食品實施免檢固然正確，但食品之外的其他商品免檢制度何去何從，立法者語焉不詳。在《消費者權(quán)益保護(hù)法》修改之際，筆者認(rèn)為立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)一鼓作氣徹底廢除各類商品免檢制度。

食品免檢制度本身的危害極其嚴(yán)重。首先，監(jiān)管者放棄了對免檢商品的監(jiān)管職責(zé)。質(zhì)量存有瑕疵甚至危險的商品，只要有免檢招牌，即可一路綠燈，暢通無阻。二是企業(yè)放棄了自律。既然監(jiān)管者都不再檢查，企業(yè)何必自己跟自己過不去。公司的大股東、經(jīng)營管理層乃至一線員工都會放松自律監(jiān)管。三是助長了同行企業(yè)之間的不公平競爭。在免檢招牌的庇護(hù)下，價高質(zhì)次的免檢商品招搖過市，而使沒有免檢招牌的同價質(zhì)優(yōu)商品舉步維艱。四是誤導(dǎo)了廣大消費者的理性選擇。許多消費者存在從眾心理，對監(jiān)管者免檢的劣質(zhì)商品自然也是深信無疑。

其實，免檢制度設(shè)計本身的邏輯漏洞百出。因為，一個企業(yè)昨天誠信，并不代表今天誠信、明天繼續(xù)誠信；一個企業(yè)昨天生產(chǎn)的商品合格，也不代表該企業(yè)今天和明天生產(chǎn)的商品依然合格。因此，監(jiān)管者沒有能力、也沒有義務(wù)保證一個企業(yè)明天和后天生產(chǎn)的商品質(zhì)優(yōu)價廉。

鑒于免檢制度本身蘊含的法律風(fēng)險和道德風(fēng)險，筆者建議在食品之外的其他商品出現(xiàn)重大群體性安全事故之前，應(yīng)盡快廢除各類商品免檢制度。這也是從三鹿奶粉免檢丑聞中萃取出來的重要法律營養(yǎng)素。

五、強(qiáng)化政府官員違反法定職責(zé)的法律責(zé)任追究機(jī)制

在現(xiàn)實生活中，一些地方政府和行政機(jī)關(guān)固守“效率優(yōu)先、兼顧公平”的傳統(tǒng)發(fā)展觀，玩忽職守、怠于履行保護(hù)消費者合法權(quán)益和凈化食品市場秩序的安全監(jiān)督管理職責(zé)，導(dǎo)致惟利是圖的食品生產(chǎn)經(jīng)營者有恃無恐地制造食品安全問題，一些重大食品安全事故屢屢發(fā)生。一些行政機(jī)關(guān)還為不具備法定食品生產(chǎn)經(jīng)營資質(zhì)的經(jīng)營者大開綠燈，為其發(fā)放行政許可牌照，社會影響極壞。

法治的第一要義是治官，遏制官員為謀私而濫權(quán)、弄權(quán)與棄權(quán)的行為?！妒称钒踩ā肥谟栊姓C(jī)關(guān)的食品安全監(jiān)管職責(zé)對被監(jiān)管者而言是行政權(quán)、國家公權(quán)力，對廣大消費者與社會公眾而言則是沉甸甸的責(zé)任。為督促行政權(quán)執(zhí)掌者各司其職，立法者從反面規(guī)定了行政權(quán)執(zhí)掌者拒絕或怠于行使監(jiān)管職責(zé)、以及濫用職權(quán)監(jiān)管職責(zé)的法律責(zé)任。此種法律責(zé)任既包括國家對政府官員給予的行政處分，也包括國家對受害消費者承擔(dān)的國家賠償責(zé)任。

在2008年的三鹿事件中，某些監(jiān)管部門的負(fù)責(zé)人主動引咎辭職，地方政府的主要負(fù)責(zé)人也被撤職。這種問責(zé)機(jī)制對于牢固樹立法治政府、責(zé)任政府與服務(wù)型政府的新理念，保護(hù)消費者合法權(quán)益產(chǎn)生了積極的法律效果、社會效果與政治效果。為將此種問責(zé)機(jī)制常態(tài)化、制度化、規(guī)范化，《食品安全法》第95條分別規(guī)定了地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)管部門主要領(lǐng)導(dǎo)的行政處分措施。雖然只有一個法條，但微言大義，對地方和部門領(lǐng)導(dǎo)的心理震懾能力不可小視。因為，無論省、自治區(qū)、直轄市一級人民政府的“一把手”，還是國務(wù)院所屬監(jiān)管部門的“一把手”，都有可能由于本地、本部門違反法定食品監(jiān)管職責(zé)而被摘掉“烏紗帽”。

根據(jù)《食品安全法》第95條第1款之規(guī)定，縣級以上地方政府在食品安全監(jiān)督管理中違反該法規(guī)定、未履行職責(zé)，本行政區(qū)域出現(xiàn)重大食品安全事故、造成嚴(yán)重社會影響的，依法對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予記大過、降級、撤職或者開除的處分。此處的“直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員”既包括地方政府主管食品安全監(jiān)管工作的副職領(lǐng)導(dǎo)（如副縣長、副區(qū)長、副市長、副省長），也包括地方政府的正職領(lǐng)導(dǎo)（如縣長、區(qū)長、市長、省長）。

根據(jù)《食品安全法》第95條第2款之規(guī)定，縣級以上衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門或者其他有關(guān)行政部門違反該法規(guī)定、不履行本法規(guī)定的職責(zé)或者濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的，依法對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予記大過或者降級的處分；造成嚴(yán)重后果的，給予撤職或者開除的處分；其主要負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)引咎辭職。與地方政府官員的前述解釋類似，該條款中的“直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員”既包括部門主管副職領(lǐng)導(dǎo)，也包括部門正職領(lǐng)導(dǎo)。倘若監(jiān)管部門主要領(lǐng)導(dǎo)本人拒絕或怠于引咎辭職，依據(jù)《公務(wù)員法》第82條第4款，應(yīng)當(dāng)責(zé)令其辭去領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。

但是，政府官員的問責(zé)機(jī)制不能取代國家對受害消費者的賠償責(zé)任。為了在食品安全領(lǐng)域更好地建設(shè)法治政府、誠信政府、勤勉政府和服務(wù)型政府，筆者曾在《食品安全法》審議過程中建議增加規(guī)定行政機(jī)關(guān)不作為的國家賠償責(zé)任。但最終出臺的《食品安全法》第95條并未規(guī)定國家賠償責(zé)任。筆者認(rèn)為，這一立法態(tài)度不能解讀為國家賠償缺乏法律依據(jù)。相反，倘若消費者由于地方政府或監(jiān)管部門拒絕或怠于履行法定食品安全職責(zé)的具體行政行為而遭受損害、而且不可歸責(zé)于食品生產(chǎn)經(jīng)營者，受害消費者有權(quán)依據(jù)《行政訴訟法》和《國家賠償法》對于該行政機(jī)關(guān)提起行政訴訟，行使國家賠償請求權(quán)。

根據(jù)《國家賠償法》第14條，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)賠償損失后，應(yīng)當(dāng)責(zé)令有故意或者重大過失的工作人員承擔(dān)部分或者全部賠償費用；對有故意或者重大過失的責(zé)任人員，有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)依法追究刑事責(zé)任。這就實現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)對社會公眾承擔(dān)法律責(zé)任制度安排與公務(wù)員對其所在機(jī)關(guān)承擔(dān)法律責(zé)任制度安排的有機(jī)銜接。

要注意區(qū)分國家賠償與國家墊付的性質(zhì)。在三鹿事件中，國家和地方政府曾替企業(yè)墊付了受害嬰幼兒的醫(yī)療費。國家有權(quán)就其向受害消費者代墊的醫(yī)療費用依據(jù)無因管理之債的法理依據(jù)向責(zé)任企業(yè)行使追償權(quán)。該筆費用應(yīng)由責(zé)任企業(yè)承擔(dān)，而不應(yīng)轉(zhuǎn)嫁到國家身上。因為，讓國家買單等于讓全體納稅人和公眾消費者為責(zé)任企業(yè)買單。

從長遠(yuǎn)看，為彰顯以人為本、執(zhí)法為民的服務(wù)型政府理念，建議《食品安全法》未來修改時明確增加規(guī)定：“地方人民政府以及食品生產(chǎn)、流通、餐飲服務(wù)監(jiān)督管理部門或者其他有關(guān)行政部門拒絕或者怠于履行本法規(guī)定的職責(zé)或者濫用職權(quán)、造成消費者財產(chǎn)和人身損失的，受害消費者在無法從食品生產(chǎn)經(jīng)營者獲得民事?lián)p害賠償時，可以對有過錯的行政機(jī)關(guān)提起行政訴訟，請求獲得國家賠償”。該款規(guī)定強(qiáng)調(diào)了行政機(jī)關(guān)的先訴抗辯權(quán)，縮小了國家賠償?shù)姆秶Ｒ驗?，只有無法從食品生產(chǎn)經(jīng)營者獲得民事?lián)p害賠償?shù)南M者才可以對有過錯的行政機(jī)關(guān)提起行政訴訟，請求獲得國家賠償；至于可以從食品生產(chǎn)經(jīng)營者獲得民事?lián)p害賠償?shù)南M者無權(quán)直接對有過錯的行政機(jī)關(guān)提起行政訴訟，請求獲得國家賠償。這就大大降低了國家賠償?shù)谋壤?，不至于給各級人民政府財政支出造成較大壓力。當(dāng)然，治本之策是監(jiān)管部門勤勉監(jiān)管，加大保護(hù)食品消費者的工作力度，從而減少食品安全事故發(fā)生。

六、落實食品安全監(jiān)管制度的核心要義是牢固樹立以人為本的科學(xué)發(fā)展觀

要落實食品安全監(jiān)管制度，必須牢固樹立發(fā)展與規(guī)范并重的理念?？茖W(xué)發(fā)展觀，第一要義是發(fā)展，核心是以人為本，基本要求是全面協(xié)調(diào)可持續(xù)，根本方法是統(tǒng)籌兼顧。筆者認(rèn)為，發(fā)展是目標(biāo)，規(guī)范是前提，法治是基礎(chǔ)，和諧是關(guān)鍵。因此，食品安全監(jiān)管部門在運用國家公權(quán)力介入市場時，要完整科學(xué)準(zhǔn)確地把握規(guī)范與發(fā)展之間的辨證關(guān)系，把規(guī)范貫穿于食品行業(yè)發(fā)展的全過程。食品行業(yè)只能在規(guī)范中發(fā)展，在發(fā)展中規(guī)范。必須強(qiáng)調(diào)邊發(fā)展、邊規(guī)范。要徹底扭轉(zhuǎn)“重發(fā)展、輕規(guī)范”， “先發(fā)展、后規(guī)范”，“只發(fā)展、不規(guī)范”的錯誤理念和做法。一些地方和部門片面放松對食品安全的監(jiān)管活動，結(jié)果不是保護(hù)了市場，而是害了市場。一些地方在 “地方保護(hù)主義”思想的驅(qū)使下，甘當(dāng)假冒偽劣產(chǎn)品的保護(hù)傘，到頭來不僅沒有拉動當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)增長，反而拖累了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，甚至導(dǎo)致了地方企業(yè)的整體誠信株連，教訓(xùn)極為深刻。近年來食品安全事故中大案要案的查處對于保護(hù)廣大消費者的消費信心，推進(jìn)食品行業(yè)的誠信經(jīng)營，提高食品行業(yè)的競爭力發(fā)揮了積極作用。因此，加大食品安全監(jiān)管力度，打擊食品領(lǐng)域的違法犯罪行為，既是法治工程、規(guī)范工程、穩(wěn)定工程，也是民生工程、發(fā)展工程、增長工程。

要落實食品安全監(jiān)管制度，必須牢固樹立公平與效率兼顧的理念。傳統(tǒng)發(fā)展觀認(rèn)為，效率優(yōu)先、兼顧公平；或者，在初次分配階段強(qiáng)調(diào)效率，在二次分配階段強(qiáng)調(diào)公平。長期以來，重效率、輕公平的思維定勢潛移默化地影響著食品安全監(jiān)管工作。重效率、輕公平的傳統(tǒng)思維不僅導(dǎo)致公平正義、誠實守信的主流價值觀受到污染，公平公正的市場秩序遭到破壞，效率目標(biāo)也很難實現(xiàn)。公平與效率既有差異、沖突的一面，也有相容、共生的一面。在和諧的食品市場中，公平價值與效率價值同等寶貴。公平培育效率，效率成就公平。食品安全監(jiān)管越嚴(yán)密，食品生產(chǎn)經(jīng)營者越能慎獨自律，食品市場越具有活力。

要落實食品安全監(jiān)管制度，必須牢固樹立監(jiān)管與服務(wù)相統(tǒng)一的理念。黨的十七大報告要求，“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”。之所以強(qiáng)調(diào)服務(wù)型政府建設(shè)，一是由于相對于人民群眾和廣大市場主體（包括經(jīng)營者與消費者）而言，政府處于代理人和公仆的角色；二是由于相對于市場經(jīng)濟(jì)體制而言，政府在資源配置上只能處于監(jiān)管者和輔助者的角色。服務(wù)型政府中的“服務(wù)”是個廣義概念，主要囊括了尊重型服務(wù)、保護(hù)型服務(wù)、指導(dǎo)型服務(wù)與促成型服務(wù)。對于尊重型服務(wù)而言，監(jiān)管部門要盡量尊重市場主體自治與市場自律，鼓勵食品生產(chǎn)經(jīng)營的創(chuàng)新活動，充分發(fā)揮市場手段和民事責(zé)任手段在恢復(fù)市場秩序方面的積極作用。對于保護(hù)型服務(wù)而言，監(jiān)管部門要充分運用行政核準(zhǔn)權(quán)限、行政監(jiān)督權(quán)限、行政調(diào)查權(quán)限、行政處罰權(quán)限、行政調(diào)解權(quán)限，維護(hù)公平、公正、公開的市場秩序，制止和打擊損害消費者合法權(quán)益的違法犯罪行為。對指導(dǎo)型服務(wù)而言，監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)繼續(xù)積極發(fā)揮行政指導(dǎo)職責(zé)，推動食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的健康發(fā)展，加大消費教育和消費指導(dǎo)力度。對于促成型服務(wù)而言，監(jiān)管部門要努力促成和幫助食品生產(chǎn)經(jīng)營者依法進(jìn)出市場，提供食品消費和經(jīng)營決策所需的信息和咨詢，完善食品企業(yè)失信制裁數(shù)據(jù)庫等。

要落實食品安全監(jiān)管制度，必須牢固樹立監(jiān)管與維權(quán)相統(tǒng)一的理念。監(jiān)管與維權(quán)既有區(qū)別，也有聯(lián)系。監(jiān)管是手段，維權(quán)是目標(biāo)。食品安全監(jiān)管的實質(zhì)是遏制食品生產(chǎn)經(jīng)營者的不法行為，保護(hù)消費者的合法權(quán)利。在消費者諸多維權(quán)手段中，行政保護(hù)力度最大、成本最低。因此，食品安全監(jiān)管必須與維權(quán)有機(jī)統(tǒng)一起來。維權(quán)的需要延伸到哪里，監(jiān)管的陽光就應(yīng)照射到哪里。筆者認(rèn)為，監(jiān)管部門在對各類市場主體提供平等保護(hù)的同時，應(yīng)向處于弱勢地位的消費者予以適度傾斜。這是貫徹和捍衛(wèi)平等原則的需要，也是維護(hù)社會公共利益的要求。量大面廣的消費者權(quán)益既具有私權(quán)和個體利益的特點，還具有社會權(quán)和社會公共利益的特點。消費者僅靠一己之力往往很難維護(hù)自身的合法權(quán)益，不得不求助于國家公權(quán)力和社會力量。因此，監(jiān)管部門向弱者適度傾斜就是維護(hù)社會公共利益和社會穩(wěn)定。
 
【作者簡介】
劉俊海，中國人民大學(xué)法學(xué)院，教授。