http://www.　 2008-1-4

   《土地登記辦法》將于2008年2月1日起正式實(shí)施。作為《物權(quán)法》實(shí)施之后的一部有關(guān)不動(dòng)產(chǎn)登記的部門(mén)規(guī)章，該《辦法》的出臺(tái)，廣受社會(huì)矚目?！锻恋氐怯涋k法》究竟對(duì)土地登記作出了怎樣的規(guī)范？新規(guī)定將對(duì)政府機(jī)關(guān)、土地權(quán)益人以及土地市場(chǎng)發(fā)展帶來(lái)怎樣的影響？日前，記者就相關(guān)問(wèn)題采訪了國(guó)土資源部政策法規(guī)司司長(zhǎng)王守智。

    記者：土地登記制度是我國(guó)《土地管理法》確立的一項(xiàng)重要法律制度。據(jù)了解，早在10多年前，我國(guó)就有了規(guī)范和指導(dǎo)土地登記的規(guī)范性文件《土地登記規(guī)則》，多年來(lái)在實(shí)踐中也得到了較為充分的應(yīng)用。為什么今天還要出臺(tái)《土地登記辦法》？

    王守智：《土地登記辦法》的出臺(tái)有這樣幾個(gè)背景。

    一是貫徹落實(shí)《物權(quán)法》中不動(dòng)產(chǎn)登記有關(guān)規(guī)定的需要。2007年3月16日第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議審議通過(guò)的《物權(quán)法》，確定了包括土地登記在內(nèi)的不動(dòng)產(chǎn)登記的基本制度，對(duì)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記、更正登記、異議登記、預(yù)告登記、登記賠償、登記收費(fèi)等作了規(guī)定，對(duì)土地登記程序、方法等提出了新的要求。貫徹落實(shí)《物權(quán)法》不動(dòng)產(chǎn)登記規(guī)定，有待國(guó)家出臺(tái)不動(dòng)產(chǎn)登記法規(guī)。但考慮到不動(dòng)產(chǎn)登記法規(guī)的出臺(tái)還需要一段時(shí)間，在這段時(shí)間內(nèi)，為進(jìn)一步規(guī)范土地登記行為，依法保護(hù)當(dāng)事人的合法土地權(quán)益，我部根據(jù)《物權(quán)法》中有關(guān)不動(dòng)產(chǎn)登記的規(guī)定，在對(duì)《土地登記規(guī)則》進(jìn)行補(bǔ)充、修改和完善的基礎(chǔ)上，出臺(tái)了《土地登記辦法》。

    二是現(xiàn)行土地登記規(guī)范性文件的法律層級(jí)不夠。此前作為土地登記工作依據(jù)的《土地登記規(guī)則》，是原國(guó)家土地管理局以規(guī)范性文件的形式下發(fā)的，并沒(méi)有上升到法律的層面。這在實(shí)際工作中，產(chǎn)生了一些問(wèn)題。近年來(lái)，隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地的資產(chǎn)價(jià)值日益顯化，對(duì)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益的保護(hù)提上了日程。我國(guó)原有的土地登記規(guī)范性文件，有必要提高法律效力層級(jí)，才能進(jìn)一步發(fā)揮土地產(chǎn)權(quán)保護(hù)的效力。

    三是《土地登記規(guī)則》需要修改完善?！锻恋氐怯浺?guī)則》由原國(guó)家土地管理局1989年頒布實(shí)施，1995年進(jìn)行了修訂，多年來(lái)一直作為我國(guó)開(kāi)展土地登記工作的依據(jù)，對(duì)建立完善我國(guó)土地登記制度、促進(jìn)國(guó)土資源管理和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起到了重要作用。但是隨著我國(guó)土地法律體系的完善和土地使用制度改革的深入，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)保護(hù)土地物權(quán)的要求越來(lái)越高，《土地登記規(guī)則》的部分條款已不能適應(yīng)當(dāng)前工作的需要，需要進(jìn)行修改完善。

    記者：有人曾作過(guò)統(tǒng)計(jì)，在《物權(quán)法》中，一半以上的條文涉及土地管理，其中直接與土地登記相關(guān)的有25條，“登記”的字樣共出現(xiàn)了108次，可見(jiàn)登記在財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)中占據(jù)了多么重要的地位?！锻恋氐怯涋k法》可以說(shuō)是《物權(quán)法》直接催生的產(chǎn)物。請(qǐng)簡(jiǎn)要介紹一下《土地登記辦法》的制定依據(jù)、主要內(nèi)容。

    王守智：《土地登記辦法》是根據(jù)《物權(quán)法》、《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》和《土地管理法實(shí)施條例》制定的。《土地登記辦法》共十章78條，主要對(duì)土地登記的概念、原則、效力、類(lèi)型、內(nèi)容、程序以及土地登記各項(xiàng)基本制度等作出了明確規(guī)定。

    主要內(nèi)容包括:對(duì)土地登記、宗地等有關(guān)概念進(jìn)行了明確；對(duì)土地登記進(jìn)行了重新分類(lèi)，土地登記分為“土地總登記”、“初始登記”、“變更登記”、“注銷(xiāo)登記”及“其他登記”，其中“其他登記”又包括“更正登記”、“異議登記”、“預(yù)告登記”、“查封登記”等；對(duì)土地登記的權(quán)利名稱(chēng)與《物權(quán)法》進(jìn)行了銜接；明確規(guī)定土地登記實(shí)行屬地登記的原則；對(duì)當(dāng)事人申請(qǐng)土地登記的方式和提交的申請(qǐng)材料進(jìn)行了明確；明確了登記機(jī)關(guān)的職責(zé)，對(duì)土地登記的程序、土地登記資料的保管、土地登記人員的責(zé)任進(jìn)行了規(guī)定；對(duì)土地登記公告進(jìn)行了規(guī)定；明確規(guī)定了土地登記的基本制度，包括土地登記人員持證上崗制度、土地登記資料公開(kāi)查詢制度等；對(duì)土地權(quán)利保護(hù)進(jìn)行了明確規(guī)定，依法登記的國(guó)有土地使用權(quán)、集體土地所有權(quán)、集體土地使用權(quán)和土地抵押權(quán)、地役權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯。

    記者：我們知道，土地登記制度是政府以國(guó)家的公信力來(lái)保護(hù)土地權(quán)益人合法權(quán)益、維護(hù)土地市場(chǎng)交易安全的基本制度，于社稷于民生，土地登記制度的影響都是很大的。相對(duì)于人們熟悉的《土地登記規(guī)則》，《土地登記辦法》作了哪些重大修改？這種修改堅(jiān)持了怎樣的原則？這種變化對(duì)于政府機(jī)關(guān)和普通百姓意味著什么？

    王守智：在《土地登記辦法》起草的過(guò)程中，我們堅(jiān)持了三個(gè)原則：一是依法的原則。嚴(yán)格依據(jù)《物權(quán)法》、《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》和《土地管理法實(shí)施條例》等一系列法律法規(guī)制定，刪除了與《物權(quán)法》規(guī)定不一致的條款。二是保持連續(xù)性的原則。盡量不打破多年實(shí)踐中已經(jīng)形成的，并被證明為科學(xué)可行的土地登記制度，確保土地登記工作的連續(xù)性，減少因?yàn)樾薷姆啥鴰?lái)的執(zhí)行上的成本。三是完善創(chuàng)新的原則。對(duì)地方在長(zhǎng)期土地登記工作實(shí)踐中摸索出的好的經(jīng)驗(yàn)、做法，進(jìn)行了歸納、吸收，如增加了換證、補(bǔ)證以及查封登記等新的內(nèi)容規(guī)定。

    應(yīng)當(dāng)說(shuō)，《土地登記辦法》在原有《土地登記規(guī)則》的基礎(chǔ)上，作了較大修改，其中最主要的改動(dòng)體現(xiàn)在以下幾方面：

    一是登記的效力。進(jìn)一步重申了《物權(quán)法》關(guān)于土地登記物權(quán)公示的民事作用。過(guò)去，土地登記更多地被看作是行政管理的一種手段，而現(xiàn)在，《土地登記辦法》明確規(guī)定，土地登記是土地物權(quán)公示行為，應(yīng)當(dāng)依照申請(qǐng)進(jìn)行?！掇k法》刪除了《土地登記規(guī)則》中關(guān)于證書(shū)查驗(yàn)、申報(bào)地價(jià)、不登記按非法占地、違法占地處理等的規(guī)定，明確了依法轉(zhuǎn)讓土地的時(shí)候，不登記沒(méi)有法律效力，繼承和贈(zèng)予時(shí)，不用登記也產(chǎn)生效力，但再轉(zhuǎn)讓時(shí)必須進(jìn)行登記。這些都使土地登記的民事作用得到強(qiáng)化。

    二是登記的分類(lèi)。重新劃分了土地登記分類(lèi)，使土地登記類(lèi)型更加科學(xué)。過(guò)去《土地登記規(guī)則》的分類(lèi)較粗略，只分為初始土地登記和變更土地登記兩大類(lèi)，其中變更土地登記又包括土地使用權(quán)、所有權(quán)和土地他項(xiàng)權(quán)利設(shè)定登記，土地使用權(quán)、所有權(quán)和土地他項(xiàng)權(quán)利變更登記，名稱(chēng)、地址和土地用途變更登記，注銷(xiāo)土地登記等。地方在實(shí)踐中反映初始土地登記和設(shè)定登記不易區(qū)分，對(duì)設(shè)定登記屬變更登記難以理解，因此《土地登記辦法》將土地登記分為“總登記”、“初始登記”、“轉(zhuǎn)移登記”、“注銷(xiāo)登記”及“其他登記”。“其他登記”又包括“更正登記”、“異議登記”、“預(yù)告登記”、“查封登記”等。其中，“異議登記”、“預(yù)告登記”、“查封登記”和“地役權(quán)的登記”都是新增加的土地登記類(lèi)型，體現(xiàn)了《物權(quán)法》的新規(guī)定。

    三是登記的程序。過(guò)去土地登記的程序是：申請(qǐng)→地籍調(diào)查→權(quán)屬審核→注冊(cè)登記→頒發(fā)證書(shū)。地籍調(diào)查是登記機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要職責(zé)。而《土地登記辦法》根據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定，對(duì)土地登記的程序進(jìn)行了新的規(guī)定。按照新規(guī)定，當(dāng)事人在申請(qǐng)登記時(shí)，就須提交權(quán)屬證明和不動(dòng)產(chǎn)界址、面積等必要材料。而且《土地登記辦法》明確規(guī)定“申請(qǐng)人提交的地籍調(diào)查表、宗地圖及宗地界址坐標(biāo)，可以委托有資質(zhì)的專(zhuān)業(yè)技術(shù)單位進(jìn)行地籍調(diào)查獲得”。這意味著，過(guò)去由行政機(jī)關(guān)包辦的地籍調(diào)查測(cè)繪等事務(wù)，不再是行政機(jī)關(guān)的分內(nèi)之事，土地登記必需的相關(guān)資料要由申請(qǐng)者自我提供，即自我舉證。顯然，這種做法更能夠提高工作效率、優(yōu)化行政機(jī)關(guān)辦事程序，更有利于政企分開(kāi)、依法行政，有利于解決老百姓辦證難的難題。

    四是登記的規(guī)范化。針對(duì)《土地登記規(guī)則》中不適應(yīng)實(shí)際工作需要的條款，《土地登記辦法》作了刪改、補(bǔ)充和完善，保證土地登記操作更加規(guī)范。如區(qū)分了共同申請(qǐng)和單獨(dú)申請(qǐng)的情形，區(qū)別了登記機(jī)關(guān)依職權(quán)和土地權(quán)利人、利害關(guān)系人依申請(qǐng)進(jìn)行更正登記的情形，增加了換證、補(bǔ)證、查封登記等規(guī)定，明確了不予登記的幾種情形，明確了辦理時(shí)限，同時(shí)將土地登記資料公開(kāi)查詢、土地登記人員持證上崗、登記結(jié)果匯交等好的制度做法統(tǒng)統(tǒng)納入，保證了土地登記規(guī)范化的同時(shí)，更加便民、利民。

    五是突出了對(duì)土地權(quán)利的保護(hù)。將土地權(quán)利保護(hù)作為專(zhuān)門(mén)一章作出規(guī)定，明確規(guī)定依法登記的國(guó)有土地使用權(quán)、集體土地所有權(quán)和集體土地使用權(quán)、土地抵押權(quán)、地役權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯。同時(shí)，為保護(hù)土地權(quán)利人的合法權(quán)利，為社會(huì)提供準(zhǔn)確的土地登記信息，規(guī)定了縣級(jí)以上人民政府國(guó)土資源行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)土地登記結(jié)果的信息系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家和地方土地登記結(jié)果的信息共享和異地查詢。

    記者：《物權(quán)法》規(guī)定了不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的基本原則，但現(xiàn)實(shí)中，不動(dòng)產(chǎn)登記法規(guī)的出臺(tái)尚待時(shí)日。在這個(gè)法律真空期，作為部門(mén)規(guī)章的《土地登記辦法》，對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記會(huì)產(chǎn)生怎樣的影響？它在貫徹實(shí)施《物權(quán)法》有關(guān)不動(dòng)產(chǎn)登記的規(guī)定方面作了哪些銜接？

    王守智：《物權(quán)法》是我國(guó)的民事基本法律，對(duì)我國(guó)的土地物權(quán)制度乃至國(guó)土資源管理事業(yè)產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響。其中關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)登記規(guī)定的條文，確定了我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記的根本制度，將為制定《不動(dòng)產(chǎn)登記法》奠定基礎(chǔ)，決定我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記的發(fā)展趨勢(shì)和方向，也決定我國(guó)土地登記制度的未來(lái)發(fā)展方向。

    我部出臺(tái)《土地登記辦法》，嚴(yán)格遵照依法的原則，與《物權(quán)法》的規(guī)定保持一致。比如，增加了預(yù)告登記、異議登記、地役權(quán)登記等登記類(lèi)型并細(xì)化了這些登記類(lèi)型的內(nèi)容與程序，刪除了《土地登記規(guī)則》中關(guān)于證書(shū)查驗(yàn)、申報(bào)地價(jià)、不登記按非法占地、違法占地處理等的規(guī)定，修改了與《物權(quán)法》不相符的關(guān)于申請(qǐng)人提交的資料、更正登記等內(nèi)容等。

    在一些具體規(guī)定上，我們注意與《物權(quán)法》保持銜接：

    一是關(guān)于登記的土地權(quán)利名稱(chēng)?！锻恋氐怯涋k法》涉及的土地權(quán)利，既涉及《物權(quán)法》規(guī)定的集體土地所有權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、抵押權(quán)、地役權(quán)，也涉及土地管理相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的農(nóng)用地使用權(quán)等。建設(shè)用地使用權(quán)按土地所有權(quán)可分為國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)。農(nóng)用地使用權(quán)分為國(guó)有農(nóng)用地使用權(quán)、集體農(nóng)用地使用權(quán)。為保持土地權(quán)利名稱(chēng)的連續(xù)性，同時(shí)也體現(xiàn)與《物權(quán)法》和土地管理相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的土地權(quán)利的銜接，《土地登記辦法》使用的土地權(quán)利名稱(chēng)為國(guó)有土地使用權(quán)、集體土地所有權(quán)、集體土地使用權(quán)和土地抵押權(quán)、地役權(quán)等，并在有關(guān)條款中對(duì)上述土地權(quán)利的內(nèi)涵進(jìn)行了解釋?zhuān)磭?guó)有土地使用權(quán)，包括國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)和國(guó)有農(nóng)用地使用權(quán)；集體土地使用權(quán)，包括集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體農(nóng)用地使用權(quán)（不含土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)）。

    二是關(guān)于土地證書(shū)。為保持土地證書(shū)的連續(xù)性，避免土地證書(shū)過(guò)多不易管理的問(wèn)題，《土地登記辦法》根據(jù)土地權(quán)利的主要種類(lèi)，規(guī)定土地證書(shū)分為國(guó)有土地使用證、集體土地所有證、集體土地使用證以及土地他項(xiàng)權(quán)利證明書(shū)四種。同時(shí)，規(guī)定了“國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)和國(guó)有農(nóng)用地使用權(quán)在國(guó)有土地使用證上載明；集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體農(nóng)用地使用權(quán)在集體土地使用證上載明”，以在土地證書(shū)上體現(xiàn)與《物權(quán)法》和土地相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的土地權(quán)利的銜接。

    記者：土地登記工作關(guān)系到土地市場(chǎng)交易安全，關(guān)系到土地權(quán)利人的權(quán)益保障，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展影響重大。目前我國(guó)這項(xiàng)工作基礎(chǔ)怎樣？為確保《土地登記辦法》的有效實(shí)施，國(guó)土資源部門(mén)將采取哪些措施？

    王守智：經(jīng)過(guò)多年努力，我國(guó)土地登記工作已經(jīng)具備了相當(dāng)工作基礎(chǔ)，建立了完整的規(guī)章、制度和技術(shù)規(guī)程，健全了各級(jí)登記機(jī)構(gòu)，土地登記覆蓋率大幅提高，為保護(hù)土地資產(chǎn)，保障權(quán)利人合法權(quán)益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)、健康發(fā)展發(fā)揮了不可或缺的物權(quán)保障作用。統(tǒng)計(jì)數(shù)字顯示，目前，我國(guó)國(guó)有土地使用權(quán)登記率已達(dá)86％，集體土地所有權(quán)登記率已達(dá)53％，集體建設(shè)用地使用權(quán)（包括宅基地使用權(quán)）登記率已達(dá)73％。

    《土地登記辦法》的出臺(tái)，為進(jìn)一步提高我國(guó)土地登記覆蓋面、加強(qiáng)土地產(chǎn)權(quán)保護(hù)提供了契機(jī)。但再好的法律法規(guī)，也需要通過(guò)落實(shí)才能生效。下一步，我們要在系統(tǒng)內(nèi)全力以赴抓好《土地登記辦法》的貫徹實(shí)施，部里將出臺(tái)專(zhuān)門(mén)文件，對(duì)各級(jí)國(guó)土資源管理部門(mén)嚴(yán)格遵照《土地登記辦法》規(guī)定做好土地登記工作，提出具體要求。在此基礎(chǔ)上，我們還將重點(diǎn)抓好四項(xiàng)工作：一是在全系統(tǒng)大張旗鼓地組織學(xué)習(xí)和宣傳《物權(quán)法》和《土地登記辦法》；二是加強(qiáng)培訓(xùn)工作，部里計(jì)劃舉辦全國(guó)地籍處長(zhǎng)培訓(xùn)班，對(duì)《土地登記辦法》進(jìn)行專(zhuān)門(mén)培訓(xùn)，提高土地登記人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)。三是要進(jìn)一步加強(qiáng)土地登記規(guī)范化建設(shè)，配合《辦法》實(shí)施，部里將設(shè)計(jì)出臺(tái)新的土地登記表冊(cè)卡簿，提高土地登記質(zhì)量，保證土地登記結(jié)果的準(zhǔn)確性和權(quán)威性。四是要進(jìn)一步采取措施，提高土地登記效率，加快土地登記發(fā)證進(jìn)度，擴(kuò)大土地登記覆蓋面。