1998年8月29日，一個(gè)珍藏在筆者心中的特殊日子。就是在這個(gè)日子里，全面修訂的《土地管理法》（修訂草案）在全國(guó)人大常委會(huì)第三次審議時(shí)，以零票反對(duì)獲得通過(guò)。13年來(lái)，伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展和工業(yè)化城市化的快速推進(jìn)，這部法律所確立的土地用途管制制度得到了全社會(huì)的廣泛認(rèn)同，成為土地管理的普世價(jià)值觀(guān)。今天，回顧《土地管理法》的修訂過(guò)程，重溫《土地管理法》的精神實(shí)質(zhì)，對(duì)做好“十二五”時(shí)期的土地管理工作具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

　　一、《土地管理法》的修訂過(guò)程

　　現(xiàn)行《土地管理法》的基本制度是1998年修訂時(shí)確立的。作為這次修訂工作的具體組織者，筆者親歷了修訂工作的全過(guò)程，見(jiàn)證了黨的決策是如何通過(guò)立法程序變?yōu)槿褚庵镜摹?/p>

　　1997年4月15日，針對(duì)土地管理中存在的突出問(wèn)題，黨中央、國(guó)務(wù)院經(jīng)過(guò)反復(fù)研究和深入分析，下發(fā)了11號(hào)文件《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》，明確了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下改革和完善土地管理制度的一系列重大決策。中央還決定，要在凍結(jié)非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地一年的時(shí)間里，完成《土地管理法》的修訂工作。1998年《土地管理法》的修訂正是在這種特殊的背景下啟動(dòng)的。

　　1997年5月，原國(guó)家土地管理局成立了土地管理法修改小組，由局領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng)，時(shí)任法規(guī)司司長(zhǎng)的筆者任副組長(zhǎng)，相關(guān)業(yè)務(wù)司骨干為成員。修改小組將明確修改思路作為啟動(dòng)修改工作的首要任務(wù)，經(jīng)過(guò)認(rèn)真學(xué)習(xí)和深刻領(lǐng)會(huì)中央11號(hào)文件精神，全面總結(jié)《土地管理法》實(shí)施中的主要問(wèn)題，確立了按照中央11號(hào)文件對(duì)原法進(jìn)行全面修訂的總體工作思路，修訂的主要內(nèi)容就是將黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的一系列重大決策上升為法律，構(gòu)建世界上最嚴(yán)格的土地管理法律制度框架體系。之后，修改小組從基本框架、政策措施入手，逐步形成法律條文。在短短的一個(gè)多月時(shí)間里，先后五易其稿，形成了修訂草案征求意見(jiàn)稿，并通過(guò)征求意見(jiàn)座談會(huì)的方式，廣泛聽(tīng)取了專(zhuān)家學(xué)者、地方土地管理部門(mén)以及國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)的意見(jiàn)。在對(duì)各方面的意見(jiàn)反復(fù)研究修改的基礎(chǔ)上，形成了修訂草案送審稿，于8月18日正式上報(bào)國(guó)務(wù)院審議。

　　送審稿對(duì)原法進(jìn)行了較大幅度的修改，將原來(lái)的7章56條修改為9章105條，基本上相當(dāng)于重新起草一部法律。送審稿對(duì)過(guò)去分級(jí)限額審批制度進(jìn)行了根本性的變革，確立了土地用途管制的法律制度。同時(shí)，對(duì)進(jìn)一步推進(jìn)土地管理改革作了方向性規(guī)定：對(duì)過(guò)去已證明成功的經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)上升為法律；對(duì)過(guò)去法律中阻礙改革的條款，進(jìn)行了修正；對(duì)已在實(shí)踐中初顯生機(jī)、有待發(fā)展完善的做法作了原則性規(guī)定，為下一步深化改革留下廣闊的法律空間；對(duì)世界上通行的成功做法，予以大膽地吸收借鑒。

　　1997年12月20日、1998年1月9日國(guó)務(wù)院第64次、第65次常務(wù)會(huì)議先后兩次對(duì)《土地管理法》修訂草案進(jìn)行了審議。1998年1月21日，國(guó)務(wù)院將修改后的《土地管理法》（修訂草案）上報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)審議。

　　1998年4月26日，九屆全國(guó)人大常委會(huì)第二次會(huì)議對(duì)國(guó)務(wù)院上報(bào)的《土地管理法》（修訂草案）進(jìn)行了第一次審議。會(huì)后，全國(guó)人大常委會(huì)作出了兩項(xiàng)重要決定：一是考慮到《土地管理法》修訂草案關(guān)系農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位、9億農(nóng)民切身利益和中華民族子孫后代，因此決定將《土地管理法》（修訂草案）向全社會(huì)公布，廣泛征求人民群眾的意見(jiàn)。二是《土地管理法》（修訂草案）需經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)三次會(huì)議審議后方能通過(guò)。1998年6月22日，九屆全國(guó)人大常委會(huì)第三次會(huì)議對(duì)《土地管理法》（修訂草案）進(jìn)行了第二次審議。1998年8月29日九屆全國(guó)人大常委會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)了《土地管理法》（修訂草案），并于1999年1月1日起開(kāi)始實(shí)施。

　　1998年修訂的《土地管理法》使每一位參與立法的法律工作者都倍感自豪，因?yàn)樗谥袊?guó)立法史上創(chuàng)造了諸多“第一”——它是第一部提交全民討論的自然資源法律；它是第一部經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)三次審議通過(guò)的自然資源法律；它是第一部由全國(guó)人大常委會(huì)以零票反對(duì)通過(guò)的自然資源法律；它是第一部從法律上確立土地基本國(guó)策的自然資源法律；它是第一部按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則在立法思想、基本原則和主要內(nèi)容等方面對(duì)原法進(jìn)行全面修訂的自然資源法律；它是第一部將改革決策與立法決策相結(jié)合、用立法推動(dòng)改革的自然資源法律；它是第一部法與實(shí)施條例同步實(shí)施的自然資源法律。

　　二、重溫《土地管理法》的核心內(nèi)容

　　1998年修訂的《土地管理法》被法學(xué)界稱(chēng)為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下一部新的《土地管理法》。正是這部法律的頒布實(shí)施，為世界上最嚴(yán)格的土地管理法律制度確定了框架體系。讓我們重溫這部法律中所包含的豐富內(nèi)容。

　?。ㄒ唬┍Ｗo(hù)耕地是《土地管理法》的目標(biāo)

　　《土地管理法》以保護(hù)耕地為目標(biāo)，確立了一系列重要的法律制度：一是耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的法律制度，明確了省級(jí)政府保護(hù)耕地的責(zé)任。二是耕地占補(bǔ)平衡的法律制度，規(guī)定：非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開(kāi)墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母兀粵](méi)有條件開(kāi)墾或者開(kāi)墾的耕地不符合要求的，應(yīng)當(dāng)繳納耕地開(kāi)墾費(fèi)，專(zhuān)款用于開(kāi)墾新的耕地。三是對(duì)基本農(nóng)田實(shí)行特殊保護(hù)，明確要求各省、自治區(qū)、直轄市應(yīng)當(dāng)將80%以上的耕地劃入基本農(nóng)田實(shí)行特殊保護(hù)。建設(shè)項(xiàng)目用地確需占用基本農(nóng)田的，必須報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。四是強(qiáng)化了對(duì)建設(shè)用地總量和城市建設(shè)用地規(guī)模的控制，規(guī)定下級(jí)土地利用總體規(guī)劃中的建設(shè)用地總量不得超過(guò)上級(jí)土地利用總體規(guī)劃確定的控制指標(biāo)；城市建設(shè)用地規(guī)模應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)等，以控制城市規(guī)模的擴(kuò)張對(duì)耕地的大量占用。

　　（二）土地用途管制是《土地管理法》的靈魂

　　土地用途管制制度是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家普遍采用的政府有效管理土地的基本制度。它的基本內(nèi)涵是國(guó)家通過(guò)土地利用規(guī)劃規(guī)定土地用途，使用土地的單位和個(gè)人必須嚴(yán)格按照土地利用規(guī)劃確定的用途使用土地。土地用途管制的法理基礎(chǔ)是土地的發(fā)展權(quán)屬于國(guó)家。在土地利用上，無(wú)論何種土地所有制，土地利用都必須符合社會(huì)利益。1998年以前，我國(guó)實(shí)行的是分級(jí)限額審批制度，不注重規(guī)劃的作用，對(duì)農(nóng)用地向建設(shè)用地流轉(zhuǎn)缺乏嚴(yán)格的法律限制，這是造成耕地大量減少、土地粗放利用的重要原因之一?！锻恋毓芾矸ā穼?duì)國(guó)際通行的土地用途管制制度進(jìn)行了法律移植，并針對(duì)中國(guó)的具體情況，對(duì)土地用途管制的主要環(huán)節(jié)作出了明確規(guī)定：一是土地分類(lèi)是實(shí)施用途管制的基礎(chǔ)?！锻恋毓芾矸ā穼⑼恋胤譃檗r(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地三類(lèi)，突出了中國(guó)土地用途管制的核心是控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，切實(shí)保護(hù)耕地。二是土地利用總體規(guī)劃是實(shí)施用途管制的依據(jù)。《土地管理法》突出了土地利用總體規(guī)劃的地位和作用，對(duì)土地利用總體規(guī)劃的編制和審批、土地利用總體規(guī)劃與相關(guān)規(guī)劃的關(guān)系、土地利用計(jì)劃等作了詳細(xì)規(guī)定，為實(shí)施土地用途管制提供了依據(jù)。三是農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批是實(shí)施用途管制的關(guān)鍵。《土地管理法》增設(shè)了農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批環(huán)節(jié)，規(guī)定任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，都必須報(bào)國(guó)務(wù)院或者省級(jí)人民政府批準(zhǔn)，從而為土地利用總體規(guī)劃的有效實(shí)施提供了保證。四是執(zhí)法監(jiān)督是實(shí)施用途管制的保障?！锻恋毓芾矸ā窂?qiáng)化了土地執(zhí)法監(jiān)督，加大了對(duì)土地違法行為的處罰力度，從執(zhí)法上保證了用途管制制度的實(shí)現(xiàn)。

　　（三）保護(hù)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)是《土地管理法》的核心

　　土地制度是最基本的財(cái)產(chǎn)制度之一?！锻恋毓芾矸ā芬员Ｗo(hù)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)為核心，作出了多項(xiàng)創(chuàng)新性規(guī)定。一是規(guī)定農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)受法律保護(hù)，承包經(jīng)營(yíng)期限為三十年，第一次將黨的政策上升為法律。二是明確農(nóng)民集體所有土地產(chǎn)權(quán)代表是村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)、村內(nèi)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，為建立新型的農(nóng)民集體所有土地的財(cái)產(chǎn)組織形式提供了法律依據(jù)。三是解決了農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的法律保護(hù)問(wèn)題，規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的由縣級(jí)人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)證書(shū)，確認(rèn)建設(shè)用地使用權(quán)”。四是賦予被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民征地過(guò)程中的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，規(guī)定“征地補(bǔ)償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽(tīng)取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見(jiàn)”。“被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)將征收土地的補(bǔ)償費(fèi)用的收支狀況向本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員公布，接受監(jiān)督”。

　?。ㄋ模┖侠韯澐种醒牒偷胤降耐恋毓芾砺殭?quán)是《土地管理法》的重點(diǎn)

　　《土地管理法》依據(jù)憲法關(guān)于合理劃分中央與地方國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的原則，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和用途管制的要求，依照管理職權(quán)的性質(zhì)對(duì)各級(jí)人民政府的土地管理職權(quán)進(jìn)行了明確劃分。即：將涉及土地管理宏觀(guān)決策性的權(quán)利，包括土地利用總體規(guī)劃的審批權(quán)、農(nóng)地轉(zhuǎn)用和土地征用的審批權(quán)、耕地開(kāi)墾的監(jiān)督權(quán)、土地供應(yīng)總量的控制權(quán)集中在中央與省兩級(jí)政府。同時(shí)，將土地管理執(zhí)行性的權(quán)力下放到市、縣政府。如：土地登記權(quán)、規(guī)劃和計(jì)劃的執(zhí)行權(quán)、在已經(jīng)批準(zhǔn)的建設(shè)用地區(qū)域內(nèi)具體項(xiàng)目用地的審批權(quán)、土地違法案件的查處權(quán)等。這種職權(quán)的劃分有利于調(diào)動(dòng)中央與地方兩個(gè)方面的積極性，有利于引導(dǎo)建設(shè)用地的集約利用，有利于實(shí)現(xiàn)國(guó)家土地管理的政策性目標(biāo)。

　　三、堅(jiān)持和完善土地管理法律制度

　　1998年修訂的《土地管理法》體現(xiàn)了改革決策與立法決策的統(tǒng)一，將諸多改革措施直接上升為法律制度，實(shí)現(xiàn)了土地管理法律制度的創(chuàng)新。但是，也有一些改革，由于在當(dāng)時(shí)的歷史條件下沒(méi)有得到各方面的廣泛認(rèn)同，而最終未能寫(xiě)入《土地管理法》。13年來(lái)，伴隨著《土地管理法》的順利實(shí)施，以耕地保護(hù)為核心的土地用途管制制度得到全社會(huì)的廣泛認(rèn)同，成為土地管理的普世價(jià)值觀(guān)，而當(dāng)時(shí)未能寫(xiě)入《土地管理法》的一些改革，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和人們認(rèn)識(shí)水平的不斷提高，也逐步得以確立。主要包括：

　　一是國(guó)家土地督察制度的確立。在原國(guó)家土地管理局上報(bào)國(guó)務(wù)院審議的《土地管理法》修訂草案送審稿中，曾明確規(guī)定：國(guó)務(wù)院設(shè)立國(guó)家土地總監(jiān)。國(guó)家土地總監(jiān)根據(jù)國(guó)務(wù)院的授權(quán)，對(duì)省、自治區(qū)、直轄市人民政府執(zhí)行土地管理法律法規(guī)情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。這是借鑒前蘇聯(lián)的土地總檢察長(zhǎng)制度所作的規(guī)定，主要是為解決土地管理中普遍存在的地方政府違法易發(fā)高發(fā)的問(wèn)題。但是由于國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)對(duì)此意見(jiàn)不同，土地總監(jiān)制最終未能寫(xiě)入《土地管理法》。2004年，為進(jìn)一步強(qiáng)化中央對(duì)省、自治區(qū)、直轄市人民政府土地管理和土地利用行為的監(jiān)管，國(guó)務(wù)院在《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》中明確提出，要“完善土地執(zhí)法監(jiān)察體制，建立國(guó)家土地督察制度，設(shè)立國(guó)家土地總督察，向地方派駐土地督察專(zhuān)員，監(jiān)督土地執(zhí)法行為”。2006年，國(guó)辦下發(fā)《關(guān)于建立國(guó)家土地督察制度有關(guān)問(wèn)題的通知》，國(guó)家土地督察制度正式實(shí)施，并開(kāi)始成為土地執(zhí)法監(jiān)管的重要力量。

　　二是土地管理體制改革。1998年的《土地管理法》強(qiáng)化國(guó)家對(duì)土地的集中統(tǒng)一管理，但在改革土地管理體制方面未能作出明確具體的規(guī)定，主要是因?yàn)楫?dāng)時(shí)各方面對(duì)土地管理體制改革的模式認(rèn)識(shí)不一致。經(jīng)過(guò)反復(fù)研究，《土地管理法》最終在第五條中規(guī)定，“縣級(jí)以上地方人民政府土地行政主管部門(mén)的設(shè)置及其職責(zé)，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)國(guó)務(wù)院有關(guān)規(guī)定確定”。這一規(guī)定既授權(quán)國(guó)務(wù)院作出具體規(guī)定，又為今后改革土地管理體制留下了足夠的法律空間。2004年，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于做好省以下國(guó)土資源管理體制改革有關(guān)問(wèn)題的通知》，中共中央組織部下發(fā)《關(guān)于調(diào)整省以下國(guó)土資源主管部門(mén)干部管理體制的通知》。具有特色的國(guó)土資源管理體制改革開(kāi)始實(shí)施。

　　三是不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的建立。遵循不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的國(guó)際慣例，原國(guó)家土地管理局在上報(bào)國(guó)務(wù)院審議《土地管理法》修訂草案送審稿中明確規(guī)定：土地的所有權(quán)、使用權(quán)以及他項(xiàng)權(quán)利依照法律實(shí)行統(tǒng)一的登記發(fā)證制度。但是由于各部門(mén)認(rèn)識(shí)不一致，致使1998年的《土地管理法》保留了原法中關(guān)于“確認(rèn)林地、草原的所有權(quán)或者使用權(quán)，確認(rèn)水面、灘涂的養(yǎng)殖使用權(quán)，分別依照《中華人民共和國(guó)森林法》、《中華人民共和國(guó)草原法》和《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法》的有關(guān)規(guī)定辦理”的規(guī)定。而2007年頒布實(shí)施的《物權(quán)法》則明確規(guī)定：“國(guó)家對(duì)不動(dòng)產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一登記制度”，從而確立了不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的基本原則。

　　《土地管理法》實(shí)施以來(lái)的實(shí)踐充分證明，現(xiàn)行《土地管理法》的指導(dǎo)思想是正確的，所確立的以耕地保護(hù)為核心的土地用途管制制度是切實(shí)可行的，符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)發(fā)展和構(gòu)建和諧社會(huì)的需要，必須長(zhǎng)期堅(jiān)持。在《土地管理法》的修訂過(guò)程中，還有一些閃光的思想成果，有待深化落實(shí)。比如：土地行政裁判制度，農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)制度等。根據(jù)當(dāng)前的社會(huì)經(jīng)濟(jì)變化形勢(shì)，在堅(jiān)持現(xiàn)有土地管理法律制度基本不變的前提下，當(dāng)前應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)研究推進(jìn)以下三個(gè)方面的改革：

　　（一）進(jìn)一步完善征地制度

　　近年來(lái)，隨著工業(yè)化、城市化進(jìn)程的加快，征地規(guī)模不斷擴(kuò)大，因征地補(bǔ)償安置引發(fā)的矛盾和糾紛日益突出。社會(huì)各界對(duì)改革和完善征地制度的呼聲十分強(qiáng)烈。征地制度改革是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及方方面面的利益關(guān)系，涉及國(guó)家宏觀(guān)調(diào)控目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，涉及整個(gè)國(guó)家工業(yè)化、城市化的進(jìn)程，必須審慎穩(wěn)妥地推進(jìn)。目前，國(guó)務(wù)院法制辦正在對(duì)《土地管理法》中涉及土地征收征用的內(nèi)容進(jìn)行修改。筆者認(rèn)為，這次修改應(yīng)當(dāng)突出四個(gè)重點(diǎn)：一是將保證被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障的“兩?！痹瓌t作為確定土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的基本原則；二是要進(jìn)一步加大被征地農(nóng)民的安置補(bǔ)償，拓寬安置途徑，提高安置水平；三是要進(jìn)一步規(guī)范征地程序和征地行為，引導(dǎo)地方政府通過(guò)細(xì)致的群眾工作和諧征地，切實(shí)維護(hù)好被征地農(nóng)民的合法權(quán)益；四是要繼續(xù)推進(jìn)征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議協(xié)調(diào)裁決制度的建立和完善，引導(dǎo)被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者農(nóng)民用法定渠道解決征地補(bǔ)償安置糾紛，切實(shí)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

　?。ǘ┓e極推進(jìn)土地審批制度改革

　　《土地管理法》按照實(shí)施土地用途管制的要求，確立了政府審批土地的基本制度，包括建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批、征地審批和供地環(huán)節(jié)的審批等。其中，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批是1998修訂的《土地管理法》增設(shè)的審批環(huán)節(jié)，目的是在農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地時(shí)，由政府依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃進(jìn)行審查，是實(shí)施土地用途管制的重要手段。為了簡(jiǎn)化審批程序，《土地管理法》規(guī)定多數(shù)情況下農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批與征地審批同時(shí)進(jìn)行，使得農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批在控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的作用未能很好地發(fā)揮。同時(shí)，地方也普遍反映現(xiàn)行的審批制度程序繁瑣，周期長(zhǎng)，審批流于形式。其實(shí)，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批與征地審批的功能不同。農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批作為實(shí)施土地用途管制的關(guān)鍵，其核心是控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，而征地審批的功能則主要是審查征地項(xiàng)目是否符合公共利益、征地補(bǔ)償安置是否合理和到位等。因此，推進(jìn)土地審批制度改革，關(guān)鍵是要按照管住管好土地資源的要求，進(jìn)一步理順各種審批的關(guān)系，準(zhǔn)確把握各種審批的功能定位，合理劃分各級(jí)政府的審批職能。

　?。ㄈ﹦?chuàng)新農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度

　　近年來(lái)，隨著農(nóng)村城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的推進(jìn)，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)趨于活躍，特別是在沿海和大城市郊區(qū)，需求尤為明顯。雖然《土地管理法》適應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)融資、兼并等需要，允許依法取得、符合規(guī)劃的集體建設(shè)用地使用權(quán)，在企業(yè)破產(chǎn)兼并時(shí)可以依法入市流轉(zhuǎn)，但這一規(guī)定已難以適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要。目前，我國(guó)現(xiàn)有的農(nóng)村集體建設(shè)用地是城鎮(zhèn)建設(shè)用地的五倍，既分散又低效。允許集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)，直接參與小城鎮(zhèn)和工業(yè)化小區(qū)建設(shè)，可以有效解決農(nóng)村城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程中土地供需矛盾，大大降低農(nóng)民進(jìn)入小城鎮(zhèn)和工業(yè)化小區(qū)所支付的成本，從而加速農(nóng)村城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的進(jìn)程。要按照十七屆三中全會(huì)的要求，進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，核心是在嚴(yán)格控制建設(shè)用地總量的前提下，允許符合規(guī)劃的原有經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)后，以轉(zhuǎn)讓、租賃、抵押等方式進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)。

　　重溫《土地管理法》的全面修訂，筆者深刻地感受到土地管理法律制度的創(chuàng)新，始終是拉動(dòng)中國(guó)自然資源法律制度創(chuàng)新的重要?jiǎng)恿Γ峭七M(jìn)中國(guó)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)變遷的重要力量。只有秉承《土地管理法》的立法精神，認(rèn)真做好《土地管理法》的貫徹實(shí)施工作，依法落實(shí)最嚴(yán)格的土地管理制度，才能把國(guó)土資源管理事業(yè)不斷推向前進(jìn)。（作者系國(guó)土資源部黨組成員、國(guó)家土地副總督察，標(biāo)題為編者所加。）