本次調研以問卷調查和走訪座談為主，調查對象為市屬各區(qū)及其街道、社區(qū)居委會，同時重點走訪了海曙區(qū)的月湖街道、海曙區(qū)南門街道的尹江岸社區(qū)、北侖區(qū)的老街、牡丹等社區(qū)，并與當?shù)氐纳鐓^(qū)居委會干部、居民進行了座談交流。調研共發(fā)放問卷180份，回收111份，回收率62％。通過調查研究，基本摸清了我市社區(qū)各類民間組織的情況、其所起的作用及其局限性，同時對社區(qū)需要哪類民間組織以及民間組織在推進城市社區(qū)建設中的定位、作用和培育發(fā)展社區(qū)民間組織社區(qū)民間組織的組織方式、管理模式等進行了初步的探索，并提出了相應的對策、措施。

　　一、基本情況

　　寧波市5個區(qū)共設17個街道辦事處，經(jīng)過今年社區(qū)規(guī)模調整，現(xiàn)設146個社區(qū)居委會。從調查中發(fā)現(xiàn)，全市各個社區(qū)或多或少都有民間組織（即社會團體和民辦非企業(yè)單位性質的組織）存在，其中：

　　社團性質的占調查總數(shù)的56％，有社區(qū)計生協(xié)會、社區(qū)老年協(xié)會、社區(qū)殘聯(lián)、社區(qū)婦聯(lián)、社區(qū)聯(lián)合工會、社區(qū)志愿者協(xié)會、社區(qū)聯(lián)誼會等。一般都有通常意義上的社團組織機構，即有會員，有理事會，有會長或理事長，有章程等規(guī)章制度。

　　民辦非企業(yè)單位性質的占調查總數(shù)的44％，有社區(qū)服務中心（站）、社區(qū)法律服務站（所）、社區(qū)醫(yī)療站（所）、社區(qū)幼兒園、社區(qū)（市民）學院（校）、社區(qū)交友俱樂部、社區(qū)（信息、婚介、職介等）中介所、社區(qū)圖書室（館）、社區(qū)敬老（養(yǎng)老、托老）院（所）等。

　　如月湖街道下設7個社區(qū)居委會，共有60個各類民間組織。其中婚介、房產(chǎn)、職介等信息中心（站、點）14家（占23.3％）；殘聯(lián)7家，婦聯(lián)6家，工會6家，老年協(xié)會5家，慈善組織、計生協(xié)會各4家（共占53.3％）；幼兒園3家（占5％）；志愿者協(xié)會2家（占3.3％）；醫(yī)療、服務類各1家（占3.3％）；駐區(qū)市級協(xié)會如勞動學會、房地產(chǎn)協(xié)會、醫(yī)學會等共7家（占11.6％）。

　　社區(qū)民間組織多數(shù)是為社區(qū)居民提供各種無償或微利的便民服務。其經(jīng)費來源，社團類的主要是會員會費、贊助費及社區(qū)居委會的資助；民辦非企業(yè)單位類的，除極個別成立較早、規(guī)模較大的社區(qū)服務中心的開辦經(jīng)費由政府撥點款外（但今后的經(jīng)費來源沒有明確），其余的都為自籌。

　　這些社區(qū)民間組織，除部分社區(qū)幼兒園及少數(shù)社區(qū)服務中心（占調查總數(shù)的14％）在這次民辦非企業(yè)單位復查登記中進行民辦非企業(yè)單位登記外，其余均未經(jīng)任何部門登記。

　　二、社區(qū)民間組織的作用

　　社區(qū)民間組織在推進社區(qū)建設中起到了重要作用，尤其是在一些政府也無法顧及的領域，其作用更是不可替代的。原因在于社區(qū)民間組織運用本身的能力為社區(qū)提供了各種專業(yè)服務，滿足了社區(qū)不同人群的特殊需求，從而與社區(qū)、與社會形成了相互依賴、共存共榮的和諧關系。社區(qū)民間組織的作用主要體現(xiàn)在：

　　（一）整合了社區(qū)資源，彌補了政府職能部門的局限與不足

　　在社區(qū)建設中，政府職能部門利用自身職能組織、領導、指導社區(qū)，但政府部門職能有其局限性，難以滿足社區(qū)越來越多樣化、個體化的需求，從而造成社區(qū)居民高期望值與得不到滿足的極大心理落差，影響了社區(qū)建設的正常發(fā)展。社區(qū)民間組織的出現(xiàn)，整合了社區(qū)的各種資源，以其靈活的體制和多功能的服務形式，滿足了社區(qū)居民越來越豐富的需求，產(chǎn)生了良好的效果。如北侖區(qū)牡丹社區(qū)服務中心自成立以來，就以精品服務意識，統(tǒng)一著裝，持證上崗，并將民辦非企業(yè)單位登記證書、職員資格證書、服務項目、收費標準等上墻公布，打出了自己的品牌，也贏得了社區(qū)居民的信賴，起到了示范帶動作用。

　?。ǘ樯鐣峁┝溯^多的就業(yè)崗位

　　社區(qū)民間組織的發(fā)展向人們提供了很多以社區(qū)為基礎的工作機會，為廣大待業(yè)人群創(chuàng)造了許多新的工作崗位，在一定程度上緩解了就業(yè)難的社會問題。如尹江岸社區(qū)發(fā)動組織社區(qū)內下崗人員共同參與建立了“知心、關心、同心”服務隊，已建文藝宣傳、扶貧扶殘、法律咨詢、勞動就業(yè)、計生優(yōu)生、家政便民、治安消防、幫教結對、老年服務、科普宣傳、巾幗志愿、醫(yī)療咨詢、擁軍優(yōu)屬、青少年服務等14個小分隊和一個知心生活服務站，利用下崗、失業(yè)職工的一技之長，形成滿足社區(qū)居民多種需要的社區(qū)服務網(wǎng)絡，既起到了服務群眾、便利居民的作用，又對保證社區(qū)穩(wěn)定、凝聚群眾起到了積極的作用。

　?。ㄈ┐龠M了社區(qū)精神文明建設的發(fā)展

　　社區(qū)建設的一條重要任務是推進城市精神文明建設。這些社區(qū)民間組織，尤其是如社區(qū)志愿者協(xié)會、社區(qū)文化團體、老年協(xié)會等組織，其組建和開展活動的目的，就是引導社區(qū)居民自覺遵守公民道德規(guī)范，拓寬人們奉獻社會的渠道。社區(qū)居民在回報社會的過程中體現(xiàn)了自身的價值，也陶冶了自己的情操，提高了公益意識、集體意識，從而形成了整個社會健康向上的道德風尚。同時，這些活動也多角度地加強了社區(qū)的思想政治工作，促進了社區(qū)的和諧穩(wěn)定。如北侖區(qū)老街社區(qū)的外來人口服務中心將外來人口納入社區(qū)服務管理的范圍，即使外來人員愛異鄉(xiāng)如故鄉(xiāng)，在異鄉(xiāng)艱苦創(chuàng)業(yè)的同時也感受到了當?shù)卣⑷嗣竦年P心愛護，更好地為當?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展作貢獻，同時又促進了當?shù)厣鐣伟驳姆€(wěn)定。

　?。ㄋ模┩貙捔松鐓^(qū)建設資金的渠道

　　在社區(qū)建設初期，社區(qū)建設的好壞主要取決于政府財力的投入。由于目前政府財力畢竟有限，很多方面無法顧及。這些民間組織的涌現(xiàn)，吸引了許多社會閑置資金投入社區(qū)，回報社會，服務社會，從而拓寬了社區(qū)建設資金的支持源。如北侖區(qū)牡丹社區(qū)服務中心就是由幾位社區(qū)居民自籌資金組建而成。

　　三、當前存在的問題和培育發(fā)展社區(qū)民間組織的建議

　　“社區(qū)建設，大有可為”。作為一個需要人人參與的社會工程，民間組織如何走進社區(qū)、融入社區(qū)，在社區(qū)里培育發(fā)展壯大，已成為一個帶有方向性的必須探索的課題。目前由于觀念、環(huán)境、體制等多方面因素，社區(qū)建設中各類民間組織的發(fā)展及其管理還很不規(guī)范，導致民間組織發(fā)揮的作用有很大的局限性。主要表現(xiàn)為：

　?。ㄒ唬γ耖g組織在社區(qū)建設中的作用還缺乏足夠的認識

　　調查發(fā)現(xiàn)，不少社區(qū)領導對社區(qū)民間組織的地位、作用及其發(fā)展的必然性認識不足；民間組織本身在認識上差距甚大，有些依法成立的民間組織特別是社會團體，缺乏對社區(qū)建設的參與感和自覺性，不少社區(qū)民間組織則處于自生自滅、自發(fā)無序狀態(tài)，有的社區(qū)民間組織對是否應該納入政府有序管理抱患得患失的心態(tài)，甚至認為不需要依法登記管理。

　?。ǘ┡嘤芾砩鐓^(qū)民間組織缺乏操作性強的政策法規(guī)依據(jù)

　　寧波市《關于進一步加強城市社區(qū)建設的意見》文件雖然已明文規(guī)定“對三級社區(qū)服務中心實施民辦非企業(yè)單位登記”，但目前對民間組織的培育管理一直停留在政府機構管理體制上。社區(qū)作為一種新的現(xiàn)代化城市的重要的基層組織，是社區(qū)民間組織依托的基礎，但目前尚未形成依托的載體。

　　（三）推進社區(qū)建設中缺乏有利于民間組織發(fā)揮作用的諸如員工福利、保險、稅收優(yōu)惠等政策措施

　　社區(qū)建設需要全社會的投入，民間的人力、物力的投入更是促進社區(qū)建設持續(xù)發(fā)展的后勁支柱。但民間組織的投入也需要政府政策的扶持。社會團體和民辦非企業(yè)單位雖然不以營利為目的，但并不等同于不營利。民間組織的投入也需要按市場經(jīng)濟的規(guī)律取之于社區(qū)用之于社區(qū)，這樣才會有生命力。因此，培育發(fā)展社區(qū)民間組織，需要有良好的扶植培育的環(huán)境和相應的政策措施，才能更好地、持久地發(fā)揮民間組織在社區(qū)建設中的積極作用。

　?。ㄋ模┈F(xiàn)有社區(qū)民間組織缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，設置布局不合理，發(fā)展不平衡，個別在操作上不規(guī)范的現(xiàn)象也時有發(fā)生

　　調查統(tǒng)計，現(xiàn)有的社區(qū)民間組織有38％是自上而下，或是有關政府部門為將職能延伸到社區(qū)或是上級部門下發(fā)文件批準掛牌成立的。這些組織其實都是與社區(qū)居委會一套班子多塊牌子。同時由于對社區(qū)民間組織的培育管理尚未納入規(guī)范管理的軌道，加上社區(qū)與社區(qū)之間也存在基礎、設施、居民素質等的差異，導致一些社區(qū)各類民間組織發(fā)展無序。如一個“天一”社區(qū)報上來14個各類民間組織，其中有10個是民辦非企業(yè)單位性質的“信息咨詢服務部”；有些社區(qū)中則很少有民間組織，甚至連一些社區(qū)急需的“服務中心”（站）等也沒有建立。此外還由于對社區(qū)服務的曲解，也發(fā)現(xiàn)一些單位和個人以商業(yè)贏利為目的擠進社區(qū)服務業(yè)，少數(shù)不法分子趁機兜售假冒偽劣產(chǎn)品，欺詐、坑蒙群眾，影響極壞。

　　實踐證明，培育發(fā)展民間組織是組織廣大社區(qū)成員共同參與社區(qū)建設的有效途徑。要使民間組織真正在社區(qū)建設者中發(fā)揮應有作用，必須搞清社區(qū)真正需要哪些民間組織、民間組織在社區(qū)建設中的定位以及它們與社區(qū)的關系及其發(fā)展方向等問題，進行深層次研究，并采取有效的措施。為此提出如下建議：

　　第一，解放思想，更新觀念。充分認識民間組織在社區(qū)建設中的意義和作用。按照資源共享、共駐共建的宗旨，無論是社區(qū)民間組織還是駐區(qū)民間組織都有義務、也有責任為社區(qū)建設做出自己應有的貢獻。

　　第二，理順關系，規(guī)范管理。要根據(jù)民間組織管理統(tǒng)一登記，雙重管理的體制，縣（市）區(qū)人民政府各級職能部門在街道或社區(qū)組建民間組織，都需經(jīng)街道簽署意見，由民政部門負責登記管理；縣（市）區(qū)人民政府也可以授權街道辦事處作為社區(qū)民間組織的業(yè)務主管單位，由民政部門負責登記管理。

　　第三，堅持標準，統(tǒng)籌規(guī)劃。社區(qū)民間組織必須按照國務院頒布的《社會團體登記管理條例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》中規(guī)定的條件、標準來建設，縣（市）、區(qū)、街道要本著“以人為本、適應需要、合理布局、優(yōu)化結構、有序發(fā)展”的原則，按照城市總體規(guī)劃和社區(qū)規(guī)劃，統(tǒng)一規(guī)劃社區(qū)民間組織的設置、布局，使社區(qū)民間組織在數(shù)量、種類、布局等方面符合社區(qū)建設發(fā)展的需要，避免資源的重復浪費。

　　第四，結合實際，靈活模式。對一些目前社區(qū)急需的又符合兩個《條例》規(guī)定條件的、社區(qū)居民生產(chǎn)生活需要而帶共性的組織，如老齡服務、社會治安、社會救助、環(huán)境衛(wèi)生、勞動就業(yè)、婚姻家庭、計劃生育、外來人員管理、社區(qū)服務等組織可在區(qū)級或條件具備、本身又需要獨立設置的街道成立，街道社區(qū)可以設立分會或站、點，其所在區(qū)（縣）民政局應積極配合，幫助辦理登記手續(xù)。對一些以政府投入為主渠道的社區(qū)服務單位，可參照社會福利事業(yè)單位進行事業(yè)單位登記管理。對利用非國有資產(chǎn)舉辦的不以營利為目的的社區(qū)服務單位，可在民政部門進行民辦非企業(yè)登記；以營利為目的的社區(qū)服務單位，則由工商部門進行登記管理。對一些社區(qū)居民生產(chǎn)生活不急需甚至不需要的，也不應該搞形式主義，以減輕社區(qū)的工作壓力和負擔，節(jié)約社區(qū)資源，避免社區(qū)忙亂現(xiàn)象。

　　第五，重在參與，共駐共建。目前社區(qū)中有社區(qū)居委會、社區(qū)黨組織、國家機關、企事業(yè)單位、民間組織、公民個人以及駐區(qū)武警、部隊等。社區(qū)內的國家機關的個人和企事業(yè)單位及其干部職工、公民個人可以志愿參加民間組織。社區(qū)民間組織以及駐區(qū)民間組織要處理好與街道、社區(qū)居委會以及其他駐區(qū)組織的關系，在社區(qū)黨組織的領導下，齊心協(xié)力做好參與、共建、服務的文章。社區(qū)民間組織要爭取社區(qū)黨組織成員、社區(qū)居委會專職人員參加，社區(qū)黨組織、居委會也應積極支持社區(qū)民間組織的工作，引導、組織社區(qū)民間組織以及其他駐區(qū)組織共同參與社區(qū)建設，共同創(chuàng)造和諧、文明、安全、舒適的文明社區(qū)。

　　第六，創(chuàng)造條件，培育發(fā)展。目前社區(qū)建設尚處于發(fā)展階段，應實行培育發(fā)展和監(jiān)督管理并重的原則，既要加強規(guī)范管理，又要為社區(qū)民間組織的生存發(fā)展提供良好的扶植培育環(huán)境。政府職能部門應盡快出臺各類民辦非企業(yè)單位組建的行業(yè)標準。對一些公益、慈善、福利性和為社區(qū)居民提供便民服務的中介類組織，應加大優(yōu)惠扶持的力度，促進其快速發(fā)展。同時通過試點，建立一批符合社區(qū)建設發(fā)展要求的新型民間組織，多渠道擴大民間組織的陣地。

　　作者單位：寧波市民政局