隨著互聯網的蓬勃發(fā)展，網絡廣告在過去的短短十余年間迅速發(fā)展壯大，已經成為繼報紙、雜志、廣播、電視之后的第五大廣告媒體。然而迅速發(fā)展的背后，也存在著不少令人擔憂的問題，不僅破壞和影響了正常的市場秩序，還嚴重阻礙和制約了網絡經濟的健康、有序發(fā)展。對網絡廣告市場進行有效的監(jiān)管，做到活而有序，管而發(fā)展，是擺在工商行政管理部門面前的一個重要課題。

一、網絡廣告的特點和發(fā)展

所謂網絡廣告，是指在互聯網的站點上發(fā)布的以數字代碼為載體的各種經營性廣告。從本質上看，網絡廣告活動是市場經濟活動。與傳統(tǒng)廣告相比，網絡廣告有著不可比擬的優(yōu)點。首先，網絡廣告的覆蓋范圍廣，不受時間和空間的限制。其次，網絡廣告針對性強,能夠通過對點擊率、瀏覽時間以及受眾群眾的精確分析，及時地變更廣告策略。第三，網絡廣告互動性強。網絡廣告不僅形式多樣化，還改變了傳統(tǒng)廣告單向傳播的特點，廣告不再只局限于接受和灌輸，人們也可以自行選擇，并且能夠在廣告互動界面發(fā)表評論、參與討論調查等，實現了雙向互動。

由于網絡廣告具有以上的優(yōu)點，因此，在極短時間內就獲得了迅速發(fā)展，各個廠商紛紛推出自己的網站進行網絡廣告宣傳，各大知名網站和搜索引擎也都致力于網絡廣告的推廣。艾瑞咨詢研究中國網絡廣告市場發(fā)現，以互聯網運營商營收總和計算中國網絡廣告市場規(guī)模，2008年中國網絡廣告市場規(guī)模達到170億，相比2007年增長60.4%，領先傳統(tǒng)媒體增長。

二、網絡廣告監(jiān)管的難點

網絡廣告作為一種新生事物，對其監(jiān)督管理還處于探索階段，工商機關作為廣告監(jiān)管機關，在網絡廣告的監(jiān)管過程中受到很大挑戰(zhàn)，面臨了許多難點。

1、監(jiān)測稍顯落后

目前而言，網絡廣告的監(jiān)測還主要是依賴于人和計算機之間的交互，這既對計算機軟硬件提出了更高的要求，也對執(zhí)法人員提出了更高的標準。網絡信息浩如煙海，如何快速高效地從紛繁復雜的網絡信息中截獲各類違法信息，是一項巨大挑戰(zhàn)?，F在尚缺乏有效的信息收集和過濾系統(tǒng)自動實現網絡廣告的動態(tài)監(jiān)測，執(zhí)法人員只能通過人工定位、比對和篩選，耗費大量時間精力的同時，效率也不高。縱觀目前已經查處的網絡違法廣告案件，大多都是執(zhí)法人員無意中發(fā)現或者通過舉報得到，并沒有形成一個系統(tǒng)監(jiān)測的過程。

2、認定缺乏依據

工商機關嚴厲打擊網絡虛假廣告的第一步就是對此類違法行為進行認定，然而，在真正的執(zhí)法過程中，執(zhí)法人員往往在一開始就遇到了眾多困難：

一是廣告范圍的界定。網絡廣告的表現形式極其豐富，應運而生了許多“隱形廣告”，比如商家或商家委托他人在BBS上發(fā)帖討論某個產品的功效，這個過程中大多是以消費者的身份來宣傳產品，這種“口碑效應”很容易帶動眾多消費者。這種形式成本低，影響大，卻很難被認定為廣告，因為《廣告法》明確了廣告應當具有可識別性，能夠使消費者辨明其為廣告。認定都困難，又談何監(jiān)測？

二是發(fā)生地和管轄權的確定。根據《工商行政管理機關行政處罰程序規(guī)定》，行政處罰應由違法行為發(fā)生地管轄，但互聯網是全球的，不受空間地域的限制，這就為違法廣告行為的管轄機關確定提出了疑問。

三是網絡廣告主體的認定。在傳統(tǒng)廣告中，《廣告法》對廣告的調整是建立在三分廣告主體并賦予各自責任義務的基礎上的，各主體的界限及其各自承擔的責任義務均非常明確。然而，在網絡廣告中，這種管理模式卻難以執(zhí)行，網絡廣告由于其存在于一個虛擬空間中，制作、經營、發(fā)布廣告變得極為簡單，于是越權經營發(fā)布廣告、集三者權利于一身的情況相當普遍。因而，面對網絡廣告主體多元化的特殊發(fā)展傾向，傳統(tǒng)的三分法的監(jiān)管思路很難適用于網絡廣告監(jiān)管。

3、法律存在漏洞

網絡廣告的相關立法、行政法規(guī)和部門規(guī)章相當缺失，遠遠跟不上網絡廣告發(fā)展的需要，使得工商部門面對網絡廣告這一新的廣告媒體，在監(jiān)管中無章可循，常處于被動狀態(tài)。就目前而言，我國還沒有專門針對網絡廣告的法律法規(guī)，只能沿用《廣告法》、《反不正當競爭法》等，這些法律沒有把網絡廣告納入法律法規(guī)調整的范疇，更沒有對網絡廣告監(jiān)管做出明確、具體的規(guī)定。在地方層面上，雖然我國的不少省市也出臺了一些針對網絡經濟監(jiān)管的地方性規(guī)章，像我省工商局的《浙江省網上商品交易市場管理暫行辦法》，為本地區(qū)網絡廣告的監(jiān)管提供了一定的參考。但是散見于各地迥異甚至沖突的操作規(guī)程恰好成為網絡經濟主體規(guī)避風險的突破口，網絡廣告經營者大可以將網站建在監(jiān)管薄弱的省市，逃避責任。而且由于網絡廣告的全球性，在法律法規(guī)的適用性上也會存在某些沖突。不同國家對同一行為的認定、處罰和執(zhí)行可以完全不同，甚至是截然相反，那么，在國外服務器發(fā)布的針對國內市場的違法廣告，又該用哪國法律來規(guī)范呢？這就造成從主觀上，有些廣告經營者、發(fā)布者故意利用各國的差異、網絡的超地域性，規(guī)避一國法律，想盡辦法發(fā)布某些違反該國法律的網絡廣告。

4、證據難以保存

網絡信息的更新非常便捷，這就導致了工商機關在查處網絡廣告時取證相當困難，當事人只要動動鼠標就能把之前發(fā)布的違法廣告內容修改甚至完全刪除掉。毀滅證據的便捷度和高效性就對工商機關及時有效地固定證據提出了高要求。目前在實踐中主要采取網頁直接打印后讓當事人當場簽字確認的方法固定證據，但這就只能僅限于保存網頁上的固定信息，對于采用了FLASH技術、音頻視頻技術的網頁就很難以這種方式來保存了。

5、執(zhí)法缺乏成效

根據《廣告法》和《反不正當競爭法》的相關罰則，對虛假廣告的行政處罰主要局限在責令停止發(fā)布、沒收廣告費用、罰款等。上述處罰雖然對違法者帶來了經濟上的打擊，但相比網絡廣告成本低廉、傳播迅速、影響大等的強大優(yōu)勢仍顯綿軟無力。即使做出了處罰，在網絡這個虛擬空間中，很多違法廣告經營者也是居無定所或者空殼公司，一旦遭到查處隨即人去樓空，使得處罰決定書成為一紙空文。

三、國外網絡廣告監(jiān)管的經驗

面對網絡廣告監(jiān)管的難點，我們有必要來看看國外一些發(fā)達國家是怎么樣克服這些難點，實現對網絡廣告的有效監(jiān)管的。

美國是網絡廣告的發(fā)源地，作為世界上最大的網絡廣告市場，它在網絡廣告的監(jiān)管上做出了許多努力，也取得了一些成效，值得我們借鑒學習。美國國會在網絡廣告方面先后制定出臺了《電子信箱保護法》、《未經請求電子商業(yè)廣告信篩選法案》、《反對垃圾郵件修正案草案》等一系列專門法律。美國還專門成立了因特網廣告管理署（LAB），建立了全國統(tǒng)一的網絡廣告監(jiān)管中心。除此之外，一些其他組織也致力于網絡廣告市場的健康發(fā)展，美國證券商協(xié)會（NASD）就要求其會員所有同證券交易有關的廣告必須得到事先批準，針對網絡與電子媒介廣告，NASD提醒會員，他們對電子方式進行的通訊承擔與其他通訊方式相同的責任，利用因特網進行通訊可被視為廣告的一種形式，受廣告規(guī)則約束，這雖然只是自律性的規(guī)范，但對廣告的界定也很有啟發(fā)意義。

還有很多國家和地區(qū)是結合對電子商務的規(guī)范等制定一系列的法律，其中很多規(guī)范與網絡廣告的監(jiān)管息息相關。比如歐盟制定的《電子商務法》中對電子郵件廣告規(guī)定了“自由退出”原則，即沒有預定的EMAIL廣告是允許的，但收信者可加以拒絕。在德國，《電子信息通訊法》構筑了電子信息通訊方面的框架，規(guī)定企業(yè)在網上做廣告，必須標明企業(yè)的登記號、增值稅號、地址、EMAIL地址。對EMAIL廣告，要明確注明廣告的制作商，要避免所有有爭議的內容。

四、網絡廣告監(jiān)管的對策思考

網絡廣告監(jiān)管是一個不斷探索的過程，沒有現成模式，國外的經驗我們要借鑒學習，同時我們也要針對我國的具體國情，對癥下藥。況且，網絡廣告行業(yè)正處于快速發(fā)展階段，在這過程中，還會不斷出現許多新的問題，網絡廣告管理也將在發(fā)展中不斷完善。

1、提高監(jiān)測水平

由于網絡廣告是有別于傳統(tǒng)廣告的高科技媒體，他對管理人員的知識素質以及技術、設備等有較高的要求。因此，工商部門一方面要加強對現有人員進行必要的網絡知識、網上執(zhí)法方面的業(yè)務知識培訓，提高工作人員的業(yè)務素質和工作技能。另一方面，還要重視對網絡技術人才的引進，并配備先進的計算機網絡設備，開發(fā)專門的廣告動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)，提高廣告監(jiān)測水平?？梢孕Х旅绹囊蛱鼐W廣告管理署，以國家總局為主，并在縣級以上工商部門成立網絡廣告監(jiān)管機構，具體負責受理有關投訴或舉報，并展開調查，對違法違規(guī)廣告進行監(jiān)管。

2、健全法律法規(guī)

對于網絡廣告的監(jiān)管，立法是解決問題的有效途徑之一，必須盡快制定相關法律法規(guī)，使網絡廣告逐步走上規(guī)范化、法制化道路。就我國而言，首先可以修改《廣告法》，擴大其適用范圍，進行適當修改、補充及解釋。同時依據《廣告法》的原則，針對網絡廣告制定《網絡廣告管理辦法》，重點解決一系列問題，諸如明確網絡廣告的定義與分類，以確定網絡廣告治理的范圍；明確網絡廣告監(jiān)管機關的管轄權限；明確界定網絡服務提供者的監(jiān)控義務和法律責任等。

與此同時，由于網絡廣告沒有國界，而每個國家的廣告法都只具有域內效力，對本國廣告行為可以進行規(guī)范和調整，而對國外的廣告行為則無法干預。這就要求我們“加強與世界各國的對話與合作，通過協(xié)調一致來解決網絡廣告上的法律沖突問題，并積極就此問題展開司法合作?！?/SPAN>

3、改革監(jiān)管模式

網絡廣告的特點，決定了用傳統(tǒng)的廣告監(jiān)管模式去監(jiān)管網絡廣告是行不通的，這就需要工商部門改變觀念，創(chuàng)新模式，用合適的方式和手段去監(jiān)管網絡廣告。比如在網絡廣告經營主體的準入問題上，傳統(tǒng)經濟生活中，不是所有的市場主體都能做廣告，只有具備一定的人員和技術才能制作和發(fā)布廣告，工商部門通過審查是否符合廣告經營需具備的條件來控制準入，并進行管理。但在網絡上，幾乎所有的網站都有廣告，那么按照傳統(tǒng)的監(jiān)管模式，要建立一個網站，就必須取得《廣告經營許可證》，才能經營發(fā)布網絡廣告。但這個方法是否可行，是否必要，都還是值得商榷的。筆者認為，在現階段的監(jiān)管技術和條件下，可以考慮將網絡廣告經營者市場準入的控制和對ISP的市場準入聯系在一起，即要求ISP提供給工商部門進行備案登記的信息中，必須包含與廣告有關的各項內容，如已取得從業(yè)資格的廣告經營管理人員資料等，這種資格認證方式，既可以降低行政成本，又易于被ISP接受。

4、把握取證環(huán)節(jié)

鑒于網絡信息的不固定性，及時對查獲的違法證據予以固定就顯得尤為重要。當證據是網頁上的固定信息時，可以及時到企業(yè)經營場所進行現場取證，讓當事人自己進入企業(yè)網站，瀏覽其網站發(fā)布內容，對涉嫌違法廣告部分當場讓當事人下載打印，由當事人本人確認內容為自身企業(yè)發(fā)布，并簽字蓋章，從而固定證據制作現場檢查筆錄。當證據是其他格式如FLASH、音頻等，無法用簡單保存打印進行固定時，可以通過第三方公證的方式，直接到公證機構，由公證人員對涉嫌違法內容進行保全證據公證，從而固定證據，再進行進一步的調查。

5、加大處罰力度

根據《廣告法》的規(guī)定，對廣告的處罰一般是以廣告費用為基數處以罰款，而且大多是五倍以下，而對于網絡廣告來說，這并沒有太大的威懾作用，這是由于網絡廣告的費用本身就不是很高，導致即使按五倍罰款來計算，也并不多，網絡廣告的利潤可能是五倍罰款的幾十倍甚至更多。針對這一情況，一是要出臺針對網絡廣告具體罰則的規(guī)定，使得處罰既能有效震懾違法行為又能有法可依；二是要靈活運用法律法規(guī)，比如網絡虛假廣告，就可以按照《反不正當競爭法》中虛假宣傳相關規(guī)定進行處罰，“可以根據情節(jié)處以一萬元以上二十萬元以下的罰款?！?/SPAN>

6、提高行業(yè)自律

借鑒國外發(fā)達國家的經驗，我們可以加強行業(yè)自律，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的作用。由于網絡廣告是一種新興事物，目前尚沒有專門性的法律法規(guī)，也沒有統(tǒng)一的行業(yè)標準，而行業(yè)協(xié)會可以較為準確、全面地反映行業(yè)成員的意見、建議和要求，為政府決策提供一定的根據。政府管理與行業(yè)自律相結合，特別是ISP、ICP的自律，是一種較為有效和緩和的規(guī)制方法。這里的自律包含兩層意思，一是ISP、ICP自身遵守廣告法和相關法律法規(guī)，抵制不正當競爭和虛假廣告；二是ISP、ICP應當在經營范圍內，監(jiān)管好所托管的主頁，一旦發(fā)現惡意廣告行為，就立即予以糾正。

應該說，我國的網絡經濟剛剛起步，網絡廣告也不可避免地存在許多不成熟的地方，對工商機關的監(jiān)管提出了巨大挑戰(zhàn)，但是機遇與挑戰(zhàn)并存，我們堅信通過不斷摸索，努力實踐，網絡廣告的發(fā)展將走上更加廣闊、規(guī)范的平臺。