楊雪梅  （云南省水土保持生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)總站）

水土保持是我國(guó)的一項(xiàng)基本國(guó)策，是生態(tài)環(huán)境建設(shè)的主體和根本，開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)督管理工作已逐步成為水土保持工作中的重點(diǎn)之一。近年來(lái)，隨著有關(guān)水土保持行政法律法規(guī)的相繼頒布和實(shí)施，水土保持監(jiān)督管理機(jī)關(guān)及其工作人員依法行政意識(shí)明顯增強(qiáng)，監(jiān)督執(zhí)法力度進(jìn)一步加大；開(kāi)發(fā)建設(shè)單位和個(gè)人逐漸認(rèn)識(shí)到建設(shè)過(guò)程中的水土流失和生態(tài)治理的必要性。開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)督管理工作逐步走向了法制化、規(guī)范化的軌道。開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案（以下簡(jiǎn)稱“方案”）技術(shù)評(píng)審是水行政主管部門行政許可方案審批的一個(gè)基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，評(píng)審意見(jiàn)是水行政主管部門行政許可的重要技術(shù)依據(jù)。由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)范圍和規(guī)模的不斷擴(kuò)大,傳統(tǒng)的方案技術(shù)審批程序和方式已遠(yuǎn)不能滿足國(guó)家對(duì)生態(tài)環(huán)境良性循環(huán)和人與自然協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，這就對(duì)水行政主管部門對(duì)方案報(bào)告書(shū)的審批提出了新要求?，F(xiàn)有的水土保持法律法規(guī)大都對(duì)方案的審批機(jī)關(guān)、審批權(quán)限作了設(shè)定,而對(duì)水行政主管部門內(nèi)部如何行使審批職權(quán)、審批程序及審批技術(shù)規(guī)范等方面較為欠缺。

1開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案技術(shù)評(píng)審

1.1　方案技術(shù)評(píng)審的重要意義

開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案是建設(shè)單位進(jìn)行水土流失治理、合理布設(shè)水保設(shè)施的技術(shù)性文件。方案技術(shù)評(píng)審是水行政主管部門行政許可的一個(gè)基礎(chǔ)性技術(shù)審查環(huán)節(jié)，是水行政主管部門行政職能的延伸，是水行政主管部門依據(jù)相關(guān)法律規(guī)范組織專家和相關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)水保方案的合理性、科學(xué)性、有效性、規(guī)范性等進(jìn)行技術(shù)審查，方案技術(shù)評(píng)審意見(jiàn)是水行政主管部門行政審批和政府決策的科學(xué)依據(jù)，通過(guò)審批的水保方案是具有法律效力的技術(shù)性文件。云南省水土保持生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)總站自2002年成立以來(lái)，承擔(dān)了省級(jí)開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案的技術(shù)評(píng)審工作（水利建設(shè)除外），云南省開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案編報(bào)數(shù)量呈逐年上升之勢(shì)，水保方案審查工作取得了可喜的成績(jī)。（

1.2　方案技術(shù)評(píng)審原則

1、全面貫徹執(zhí)行水土保持法律法規(guī)相關(guān)規(guī)定，與水利部對(duì)水土保持方案技術(shù)評(píng)審要求相一致。

2、保證技術(shù)審查過(guò)程公平、公正、公開(kāi)、廉潔、節(jié)約、高效。

3、方案中責(zé)任范圍應(yīng)清楚，措施可行，經(jīng)濟(jì)合理，文本規(guī)范、保護(hù)有效。

1.3　云南省開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水保方案評(píng)審與審批程序

第一步：水保方案受理。方案由建設(shè)單位（或委托編制單位）報(bào)送到省水利廳，報(bào)送要求為報(bào)告書(shū)（一式七份）及上報(bào)文件（一式三份）；總站接到省水利廳轉(zhuǎn)來(lái)的報(bào)告（一式六份）后，當(dāng)日進(jìn)行登記，進(jìn)入受理程序。

第二步：水保方案初審。由總站技術(shù)人員按照水利部辦公廳[2005]121號(hào)文件要求，嚴(yán)格執(zhí)行水土保持方案六種不能上會(huì)和通過(guò)技術(shù)評(píng)審的規(guī)定，對(duì)方案報(bào)告書(shū)（送審稿）是否具備召開(kāi)技術(shù)審查會(huì)的條件進(jìn)行初步審查，認(rèn)真嚴(yán)格把關(guān)，經(jīng)審核具備評(píng)審條件的方案進(jìn)入技術(shù)審查程序，總站將在10個(gè)工作日內(nèi)召開(kāi)技術(shù)審查會(huì)。

第三步：水保方案未通過(guò)初審的再報(bào)審。經(jīng)總站審核不具備召開(kāi)技術(shù)審查會(huì)條件的水保方案，總站將印發(fā)正式的方案退函，提出書(shū)面修改意見(jiàn)，請(qǐng)編制單位進(jìn)行修改、補(bǔ)充、完善后再報(bào)審，直致初審合格。同時(shí)對(duì)方案編制單位的成果質(zhì)量，根據(jù)考核辦法的規(guī)定予以扣分，并納入對(duì)方案編制單位的日?？己丝偡种?。

水土保持方案報(bào)告書(shū)（送審稿）有下列情況之一的，為不具備召開(kāi)技術(shù)審查會(huì)，方案予以退回：（1）對(duì)主體工程基本情況把握不準(zhǔn)、現(xiàn)場(chǎng)查勘深度不夠，工程項(xiàng)目組成、規(guī)模、布置及施工工藝等表述不清楚；（2）對(duì)主體工程水土保持功能評(píng)價(jià)、工程建設(shè)可能造成的水土流失預(yù)測(cè)及可能發(fā)生的災(zāi)害評(píng)價(jià)深度不足，分析結(jié)果不能為方案批復(fù)提供可靠的技術(shù)支撐；（3）水土流失防治體系過(guò)于籠統(tǒng)，防治措施設(shè)計(jì)缺乏針對(duì)性、可操作性和合理性，臨時(shí)防護(hù)措施設(shè)計(jì)不到位，不能有效減少和控制人為水土流失及可能引發(fā)的水土流失災(zāi)害；（4）水土保持監(jiān)測(cè)的目標(biāo)、任務(wù)、內(nèi)容、要求等總體安排和設(shè)計(jì)不具體，操作性不強(qiáng)，對(duì)水土保持監(jiān)測(cè)的實(shí)施缺乏指導(dǎo)和控制作用；（5）水土保持投資概（估）算不準(zhǔn)確，圖紙、工程量和概算不一致，獨(dú)立費(fèi)用明顯不能滿足開(kāi)展相關(guān)工作；（6）不符合國(guó)家水土保持方針政策和技術(shù)規(guī)范、規(guī)程的要求，文字、數(shù)據(jù)、圖表等非技術(shù)性錯(cuò)誤較多。

第四步：成立技術(shù)評(píng)審專家組。針對(duì)建設(shè)項(xiàng)目性質(zhì)、特征、技術(shù)要求、地質(zhì)環(huán)境及地形地貌等特點(diǎn)成立由相應(yīng)專業(yè)組成的技術(shù)評(píng)審專家組。

第五步：專家審閱水保方案。總站在召開(kāi)技術(shù)評(píng)審會(huì)之前的三個(gè)以上工作日將初審合格已具備召開(kāi)技術(shù)審查會(huì)條件的方案報(bào)告書(shū)送交評(píng)審專家審閱，專家按照國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行質(zhì)量審核，專家在接到材料后的三個(gè)工作日內(nèi)提出個(gè)人書(shū)面審核意見(jiàn)，并親筆簽名以對(duì)審核意見(jiàn)終生負(fù)責(zé)。

第六步：勘察項(xiàng)目區(qū)現(xiàn)場(chǎng)。總站組織技術(shù)評(píng)審專家組和有關(guān)省級(jí)部門、州市縣水行政主管部門、主體工程設(shè)計(jì)、項(xiàng)目建設(shè)及方案編制等單位進(jìn)行項(xiàng)目區(qū)現(xiàn)場(chǎng)勘察。

第七步：水保方案會(huì)議評(píng)審。總站組織專家組和相關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)方案是否遵循了國(guó)家的政策、法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范，確定的措施是否滿足水土流失預(yù)防和治理的要求，提出的管理措施是否能有效開(kāi)展設(shè)計(jì)、施工和運(yùn)行管理等開(kāi)展充分討論。并在依據(jù)開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合行業(yè)項(xiàng)目特點(diǎn)和可研階段前期工作的深度，探討相應(yīng)措施，結(jié)合方案實(shí)施監(jiān)督和方案驗(yàn)收評(píng)估中的反饋意見(jiàn)，使水土保持方案能落到實(shí)處。評(píng)審會(huì)議要求節(jié)約、高效，會(huì)議通知明確限定參會(huì)名額，控制參會(huì)人數(shù)，會(huì)議時(shí)間原則上半天。

1、專家組長(zhǎng)組織技術(shù)評(píng)審：（1）建設(shè)單位或業(yè)主單位介紹項(xiàng)目前期工作開(kāi)展情況；（2）各專家對(duì)水保方案進(jìn)行技術(shù)提問(wèn)、質(zhì)疑；（3）各評(píng)審專家對(duì)各自相應(yīng)的專業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行點(diǎn)評(píng)，同時(shí)向?qū)＜医M長(zhǎng)提供個(gè)人書(shū)面審核意見(jiàn)。各專家承擔(dān)各自領(lǐng)域技術(shù)與質(zhì)量的把關(guān)責(zé)任，技術(shù)審查實(shí)行專家負(fù)責(zé)制；（4）專家組充分聽(tīng)取到會(huì)各方對(duì)技術(shù)文本的意見(jiàn)；（5）業(yè)主或編制單位暫時(shí)回避，退出會(huì)場(chǎng)；（6）專家組充分醞釀評(píng)審意見(jiàn)，須有三分之二以上的專家同意通過(guò)，方案才予通過(guò)評(píng)審，出具評(píng)審意見(jiàn)；否則，不予通過(guò)，只出具修改意見(jiàn)；（7）業(yè)主或編制單位返回會(huì)場(chǎng)，專家組長(zhǎng)宣讀評(píng)審（或修改）意見(jiàn)，同時(shí)向業(yè)主或編制單位提供各專家的審核意見(jiàn)；（8）業(yè)主或編制單位向專家組就評(píng)審（或修改）意見(jiàn)和專家個(gè)人審查意見(jiàn)提出咨詢，專家組進(jìn)行答疑，以確認(rèn)對(duì)專家意見(jiàn)的真正理解和有效落實(shí)。

2、有關(guān)省級(jí)部門、州市縣水行政主管部門、主體工程設(shè)計(jì)、項(xiàng)目建設(shè)及水保方案編制等與會(huì)單位對(duì)水保方案評(píng)審工作發(fā)表意見(jiàn)。

第八步：不予通過(guò)評(píng)審方案的再修改。若方案未通過(guò)專家組評(píng)審，則由編制單位按專家組提出的修改意見(jiàn)修改完善后先送專家組審查，若通過(guò)審查則出具評(píng)審意見(jiàn)，否則再返回直至通過(guò)。

第九步：報(bào)告書(shū)（報(bào)批稿）的報(bào)送。通過(guò)技術(shù)評(píng)審的方案報(bào)告書(shū)（送審稿），由業(yè)主或編制單位按專家組的評(píng)審意見(jiàn)進(jìn)行修改完善后形成報(bào)告書(shū)（報(bào)批稿），按文本3份、電子版1份、報(bào)批稿的修改說(shuō)明1份報(bào)送總站。

第十步：報(bào)告書(shū)（報(bào)批稿）復(fù)核。總站審核報(bào)告書(shū)（報(bào)批稿）是否全面、準(zhǔn)確地根據(jù)專家評(píng)審意見(jiàn)修改完善，達(dá)到專家組評(píng)審修改要求的報(bào)告書(shū)（報(bào)批稿）準(zhǔn)予通過(guò)復(fù)核，對(duì)通過(guò)復(fù)核的報(bào)告在5個(gè)工作日內(nèi)完成審查意見(jiàn)的起草，經(jīng)總站領(lǐng)導(dǎo)審定后制發(fā)正式文件，于當(dāng)日或次日送達(dá)省水利廳水土保持處，作為方案批復(fù)的技術(shù)依據(jù)。

第十一步：未通過(guò)復(fù)核的報(bào)告書(shū)（報(bào)批稿）的再修改。經(jīng)總站審核，對(duì)不符合專家組評(píng)審意見(jiàn)要求的報(bào)告書(shū)（報(bào)批稿），總站將以方案退函的形式，退回方案編制單位重新修改、補(bǔ)充和完善，直至達(dá)到要求。

1.4　評(píng)審專家的管理與選擇

1、建立水利廳水土保持技術(shù)評(píng)審專家?guī)?。專家主要?lái)源于大專院校、科研院所及方案編制單位，由具備相應(yīng)的政策法規(guī)水平、專業(yè)理論知識(shí)和較高的職業(yè)道德素質(zhì)，具有長(zhǎng)期從事水土保持教學(xué)、科研、規(guī)劃、設(shè)計(jì)、方案編制等經(jīng)驗(yàn)的專家組成專家?guī)欤ń?/SPAN>50人），均具有副高以上職稱或從事水保工作五年以上的業(yè)務(wù)骨干，涉及水土保持、生態(tài)環(huán)境、林業(yè)科學(xué)、水利水電、工程地質(zhì)、工程概預(yù)算、經(jīng)濟(jì)管理等專業(yè)。

2、參評(píng)專家分專業(yè)實(shí)行隨機(jī)輪換制。每次方案評(píng)審時(shí)，從專家?guī)熘谐槿〔簧儆?SPAN lang=EN-US>5人組成評(píng)審專家組，專家組主要包括水保、地質(zhì)、林業(yè)、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)等專業(yè)，每次至少應(yīng)有工程措施、植物措施、概預(yù)算等方面的專家參加。

3、為保證評(píng)審工作公平、公正，要求會(huì)前該項(xiàng)目的評(píng)審專家與項(xiàng)目建設(shè)或編制單位不得有任何接觸。

1.5　方案技術(shù)評(píng)審的管理

總站實(shí)行水土保持方案編制質(zhì)量登記制度。在技術(shù)評(píng)審中專家組對(duì)方案編制質(zhì)量做出評(píng)價(jià)，專家評(píng)審結(jié)論分四檔：通過(guò)、基本通過(guò)、原則通過(guò)、不通過(guò)?？傉緦?duì)編制評(píng)價(jià)進(jìn)行登記，并作為方案編制資質(zhì)考核管理的依據(jù)。被退回的方案文件作為技術(shù)評(píng)審質(zhì)量管理、方案編制質(zhì)量管理、方案編制資質(zhì)考核的依據(jù)，對(duì)編制單位實(shí)行警告和淘汰制。

1.6　廉政紀(jì)律要求

水?？傉竟ぷ魅藛T和特邀專家要求樹(shù)立服務(wù)意識(shí)，本著公平、公正、公開(kāi)的原則，認(rèn)真負(fù)責(zé)，廉潔自律，接受社會(huì)各方面監(jiān)督，對(duì)違反廉政紀(jì)律的，按國(guó)家有關(guān)規(guī)定處理。廉政要求：（1）不得對(duì)建設(shè)單位和方案編制單位吃、拿、卡、要，不得收取禮品、禮金、有價(jià)證券以及正常評(píng)審費(fèi)以外任何名義給予的報(bào)酬；（2）不得在建設(shè)單位和方案編制單位報(bào)銷與會(huì)議無(wú)關(guān)的任何費(fèi)用；（3）不得參與建設(shè)單位和方案編制單位支付的旅游以及一切娛樂(lè)消費(fèi)活動(dòng)；（4）在評(píng)審過(guò)程中不得以個(gè)人名義對(duì)報(bào)告書(shū)提供咨詢，謀取私利。

2開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水保方案評(píng)審中存在問(wèn)題及建議

2.1　水保方案評(píng)審及實(shí)施中存在的主要問(wèn)題

1、建設(shè)業(yè)主、編制單位方面：（1）開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案的主動(dòng)編報(bào)率還不夠高，部分建設(shè)業(yè)主水土保持意識(shí)淡薄，注重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)輕視資源和環(huán)境保護(hù)，還沒(méi)有把工程建設(shè)中的水土保持放到重要的議事日程，與地方水行政主管部門通報(bào)情況不夠，對(duì)施工、監(jiān)理單位的水土保持管理不嚴(yán)格、不到位，水土保持工程的監(jiān)測(cè)等不落實(shí)。有些項(xiàng)目未經(jīng)允許任意變更水土保持方案，不重新編報(bào)審批，造成新的水土流失等；（2）有些業(yè)主單位認(rèn)為水保方案評(píng)審能否通過(guò)是編制單位的事，不夠主動(dòng)參與；（3）編制單位對(duì)工程個(gè)性研究不夠，水保防治方案缺少針對(duì)性，防治措施放之四海而皆準(zhǔn)；（4）編制單位編制人員流動(dòng)更換太快，方案編制質(zhì)量難保障；（5）大多數(shù)編制單位注重防治方案設(shè)計(jì)的可行性，輕視概（估）算編制的合理性，業(yè)主認(rèn)為投資越少越好，忽略了科學(xué)的水保防治方案必需要有合理的投資作保障，導(dǎo)致水保方案實(shí)施過(guò)程中往往超概，或因水保投資不足而使防治措施不能實(shí)施；（6）有的施工企業(yè)不嚴(yán)格按照審批后的水土保持方案實(shí)施，亂倒亂棄現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，審批后的水土保持方案在實(shí)施中有較大差距。

2、專家方面：（1）水保方案技術(shù)評(píng)審中對(duì)水土保持損益分析評(píng)判不夠。（2）知識(shí)更新學(xué)習(xí)培訓(xùn)不夠，新思想理念有待提升。

3、法律規(guī)章方面：（1）、法規(guī)體系不完善，行政體系上的缺陷造成監(jiān)督管理工作偏軟。（2）工程建設(shè)中的違法成本低廉，造成建設(shè)和施工單位不重視水土保持。

4、考核管理方面：方案編制資質(zhì)管理不夠明確，各省市規(guī)定不得亂辦培訓(xùn)班及發(fā)證等，省級(jí)水行政主管部門對(duì)編制單位的考核管理和對(duì)編制人員的培訓(xùn)發(fā)證較困難。

2.2　對(duì)方案評(píng)審的建議：

1、建設(shè)業(yè)主、編制單位方面：（1）采用多種宣傳手段，提高建設(shè)單位及社會(huì)對(duì)方案評(píng)審的認(rèn)識(shí)；（2）建立全國(guó)方案編制質(zhì)量登記體系，嚴(yán)格執(zhí)行方案編制劣質(zhì)淘汰制度。

2、專家方面：（1）專家要按照人與自然和諧發(fā)展的理念對(duì)不同行業(yè)或相同行業(yè)不同項(xiàng)目，從資源消耗、環(huán)境損失和環(huán)境效益等方面做比較、分析，全面衡量開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目的得與失，綜合評(píng)判資源成本和環(huán)境成本，為水保方案的審批提供科學(xué)依據(jù)。（2）建立全國(guó)各省市技術(shù)評(píng)審人員及技術(shù)評(píng)審專家之間的交流學(xué)習(xí)制度，對(duì)評(píng)審專家進(jìn)行定期的知識(shí)更新培訓(xùn)，提升水保新理念，提高評(píng)審技能，全面提高評(píng)審質(zhì)量。

3、法律規(guī)章方面：（1）加大水保執(zhí)法監(jiān)督檢查力度，全面落實(shí)水?！叭瑫r(shí)”制度，提高水保設(shè)施竣工評(píng)估驗(yàn)收率。（2）完善法律體系，加大違法違章處罰力度。（3）合理計(jì)算項(xiàng)目建設(shè)違法成本，違法成本要包括資源損耗成本和環(huán)境污染成本等生態(tài)損耗和修復(fù)成本。

4、考核管理方面：（1）加大對(duì)編制單位的考核管理，水利部用文件形式明確對(duì)乙級(jí)以下編制單位的考核管理權(quán)限，以利于省級(jí)水行政部門的管理操作。（2）加大對(duì)編制人員的培訓(xùn)考核，水利部用文件形式明確對(duì)乙級(jí)以下編制單位人員的考核管理權(quán)限，以利于省級(jí)水行政部門的管理操作。（3）全方位建立項(xiàng)目方案評(píng)審的電子管理系統(tǒng)。