我們通常所說的行政類事業(yè)單位如果回歸行政機(jī)構(gòu)，具體回歸形式應(yīng)認(rèn)真探究。如果簡單地把行政類事業(yè)單位“換名為”組成部門的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，而沒有實(shí)質(zhì)性的管理方式與運(yùn)行機(jī)制的轉(zhuǎn)變，難以實(shí)現(xiàn)改革目的與目標(biāo)

　　從國際視角來觀察，國外并沒有“行政類事業(yè)單位”這一概念。但國外一些特定類型的機(jī)構(gòu)履行了類似于中國行政類事業(yè)單位的職能。比如，美國的獨(dú)立機(jī)構(gòu)、法國的獨(dú)立行政機(jī)構(gòu)、英國的執(zhí)行局、新加坡的行政類和監(jiān)管類的法定機(jī)構(gòu)、日本的獨(dú)立行政法人、荷蘭的獨(dú)立行政實(shí)體、西班牙具有行政職能的自治實(shí)體、瑞典的執(zhí)行局等基本上承擔(dān)了類似我國行政類事業(yè)單位所履行的職能。

　　尤其是，觀察美國的獨(dú)立機(jī)構(gòu)、英國的執(zhí)行局、新加坡的法定機(jī)構(gòu)設(shè)立、運(yùn)作與管理，可以拓寬我國行政類事業(yè)單位改革的國際視野。

　　美國獨(dú)立機(jī)構(gòu)

　　美國聯(lián)邦政府架構(gòu)主要由三部分組成。一是總統(tǒng)行政首腦辦事機(jī)構(gòu)，主要承擔(dān)決策輔助與綜合協(xié)調(diào)職能。二是內(nèi)閣部，作為總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)的執(zhí)行法律的最大、最重要的行政機(jī)構(gòu)履行政府基本職能。三是獨(dú)立機(jī)構(gòu)與政府公司。美國獨(dú)立機(jī)構(gòu)又可分為獨(dú)立行政機(jī)構(gòu)與獨(dú)立規(guī)制委員會(huì)兩種類型，依法享有行政權(quán)、委托立法權(quán)和委托司法權(quán)，承擔(dān)類似于我國中央政府層級行政類事業(yè)單位所履行的職能。

　　美國的獨(dú)立機(jī)構(gòu)屬于行政機(jī)構(gòu)，但相對于內(nèi)閣部，甚至相對于總統(tǒng)來說，在法律地位、治理結(jié)構(gòu)等方面具有充分獨(dú)立性。美國獨(dú)立機(jī)構(gòu)是由國會(huì)通過法律設(shè)置的，其負(fù)責(zé)人往往由總統(tǒng)提名，經(jīng)議會(huì)批準(zhǔn)，由總統(tǒng)任免。從治理結(jié)構(gòu)來看，美國獨(dú)立行政機(jī)構(gòu)一般實(shí)行獨(dú)任制。美國的獨(dú)立規(guī)制委員一般實(shí)行委員會(huì)制。

　　從經(jīng)費(fèi)來源看，美國獨(dú)立機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)來自財(cái)政撥款。近年來，由于規(guī)制領(lǐng)域的不斷擴(kuò)張和規(guī)制活動(dòng)的日益復(fù)雜，獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)面臨因經(jīng)費(fèi)不足而導(dǎo)致規(guī)制有效性不足的挑戰(zhàn)，一些規(guī)制機(jī)構(gòu)提出向規(guī)制對象增加收費(fèi)項(xiàng)目來彌補(bǔ)經(jīng)費(fèi)不足的建議。

　　獨(dú)立機(jī)構(gòu)的人力資源管理，除了政府任命官員之外，其他都屬于經(jīng)考試錄用的職業(yè)公務(wù)員。由于獨(dú)立機(jī)構(gòu)的專門性，所以在錄用資格條件方面，專業(yè)要求特別高。

　　根據(jù)獨(dú)立性程度的差異，獨(dú)立機(jī)構(gòu)監(jiān)督與問責(zé)機(jī)制也不同。部內(nèi)的獨(dú)立機(jī)構(gòu)向所屬部長或總統(tǒng)負(fù)責(zé)；部外獨(dú)立行政機(jī)構(gòu)向總統(tǒng)負(fù)責(zé)，直接向總統(tǒng)匯報(bào)工作（實(shí)際運(yùn)作中，行政管理和預(yù)算局預(yù)算審查官代表總統(tǒng)管理獨(dú)立執(zhí)行機(jī)構(gòu)）；而獨(dú)立規(guī)制委員會(huì)既不對總統(tǒng)、國會(huì)、最高法院負(fù)責(zé)，也不對部負(fù)責(zé)，只對法律負(fù)責(zé)。獨(dú)立機(jī)構(gòu)都要接受總統(tǒng)、國會(huì)、最高法院的制約，都要接受公眾和輿論的監(jiān)督。

　　這也給了我們一些思考與啟示。首先，美國聯(lián)邦政府架構(gòu)并不存在非常嚴(yán)格的“決策機(jī)構(gòu)”與“執(zhí)行機(jī)構(gòu)”之間的分離，而是存在明顯的綜合性機(jī)構(gòu)與專門性機(jī)構(gòu)的區(qū)分。綜合性機(jī)構(gòu)與專門性機(jī)構(gòu)所承擔(dān)的行政職能是相得益彰的互補(bǔ)競爭關(guān)系。

　　其次，組成部門（內(nèi)閣部門）以外的行政機(jī)構(gòu)承擔(dān)部分行政職能是客觀存在。政府統(tǒng)一行使行政職能，不意味著政府組成部門（內(nèi)閣部門）來行使所有的行政職能。組成部門以外的行政機(jī)構(gòu)主要履行專門性強(qiáng)的行政職能。

　　其三，執(zhí)行性的行政機(jī)構(gòu)與規(guī)制性的行政機(jī)構(gòu)存在區(qū)別。執(zhí)行性的行政機(jī)構(gòu)一般按照行政命令來管理，而規(guī)制性機(jī)構(gòu)一般根據(jù)法律來獨(dú)立監(jiān)管，強(qiáng)調(diào)對法律負(fù)責(zé)。從發(fā)展趨勢看，社會(huì)性的規(guī)制機(jī)構(gòu)一般在部內(nèi)設(shè)置，經(jīng)濟(jì)性規(guī)制機(jī)構(gòu)一般部外設(shè)置。

　　英國執(zhí)行局

　　在英國中央政府架構(gòu)中，執(zhí)行局承擔(dān)了一些類似于我國中央政府層次行政類事業(yè)單位所承擔(dān)的職能。英國執(zhí)行局是1970年英國工黨希斯政府大部門體制改革后出現(xiàn)的。1988年，保守黨撒切爾政府開始系統(tǒng)地建立執(zhí)行局。在政策制定與執(zhí)行相對分離的原則下，中央各部設(shè)立核心司與執(zhí)行局。核心司專門負(fù)責(zé)政策制定，執(zhí)行局專門負(fù)責(zé)政策執(zhí)行與服務(wù)提供。執(zhí)行局由內(nèi)閣部歸口管理，受主管部門領(lǐng)導(dǎo)，經(jīng)費(fèi)預(yù)算和人事任免受主管部門直接約束，接受主管部長與公眾的監(jiān)督。

　　英國執(zhí)行局所涉及的領(lǐng)域包括：國防、社會(huì)保障、衛(wèi)生監(jiān)管、環(huán)境、農(nóng)業(yè)（漁業(yè)）、交通、移民、犯罪、知識產(chǎn)權(quán)、土地注冊、建筑標(biāo)準(zhǔn)以及商業(yè)監(jiān)管等方面。

　　英國執(zhí)行局的設(shè)立不需要根據(jù)單獨(dú)的立法授權(quán)，而是由各部委根據(jù)內(nèi)部行政權(quán)的再分配而組建。政府各部長保留對于執(zhí)行局的調(diào)整權(quán)和撤消權(quán)。

　　從治理結(jié)構(gòu)看。機(jī)構(gòu)委員會(huì)為決策層，由首席執(zhí)行官、一位非執(zhí)行官主席和若干非執(zhí)行官成員組成，主要是設(shè)計(jì)執(zhí)行局的戰(zhàn)略發(fā)展方向，以及確保完成中央政府的績效目標(biāo)體系，不干涉機(jī)構(gòu)具體的操作和細(xì)節(jié)工作。

　　執(zhí)行官委員會(huì)為執(zhí)行層。由機(jī)構(gòu)的主管們組成，對機(jī)構(gòu)委員會(huì)負(fù)責(zé)。與機(jī)構(gòu)委員會(huì)協(xié)商溝通，參與設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)發(fā)展的戰(zhàn)略方向；認(rèn)真完成所制定的戰(zhàn)略性政策；負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)的日常管理和財(cái)務(wù)管理工作；定期對于機(jī)構(gòu)所執(zhí)行的任務(wù)進(jìn)行監(jiān)督檢查；負(fù)責(zé)資源的有效分配和管理等。“部門咨政”、“咨詢建議委員會(huì)”、“管理委員會(huì)”構(gòu)成咨詢層。

　　從經(jīng)費(fèi)來源看，英國執(zhí)行局的經(jīng)費(fèi)來源有全額撥款、差額撥款、營運(yùn)性撥款三種。2002年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，49%的執(zhí)行局為全額撥款，36%的執(zhí)行局為差額撥款，15%的執(zhí)行局為營運(yùn)性撥款。2008~2009年，總共開支460億英鎊，其中380億由英國中央財(cái)政直接提供，其他開支來源于各種收費(fèi)。

　　執(zhí)行局的工作人員全部為公務(wù)員，基本按公務(wù)員法管理，但公務(wù)員報(bào)酬取決于個(gè)人工作績效。部長通過提高管理透明度、績效管理對首席執(zhí)行官進(jìn)行監(jiān)管。執(zhí)行局每年年終都要提交工作報(bào)告與財(cái)務(wù)報(bào)告，除敏感內(nèi)容外，還要公布下一年度工作計(jì)劃。部長可以根據(jù)任期績效評估結(jié)果決定首席執(zhí)行官的續(xù)聘與解聘。

　　首席執(zhí)行官的管理自治權(quán)與中央政府績效目標(biāo)控制有機(jī)結(jié)合，這是英國執(zhí)行局治理方式的最大特點(diǎn)。內(nèi)閣部部長每5年對執(zhí)行局的績效評估結(jié)果，不僅決定首席執(zhí)行官的去留，而且決定執(zhí)行局自身的存廢。1998~2010年，英國政府共取消131個(gè)執(zhí)行局的使命（這期間共存在過217個(gè)執(zhí)行局）。其中37%與其他執(zhí)行局合并，18%機(jī)構(gòu)組織形式和結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，26%轉(zhuǎn)變?yōu)槠渌愋凸矙C(jī)構(gòu)，12%轉(zhuǎn)變?yōu)樗接袡C(jī)構(gòu)，7%職能被取締。1998年執(zhí)行局為139個(gè)，3/4的公務(wù)員就職于執(zhí)行局；2010年執(zhí)行局為90個(gè)，半數(shù)公務(wù)員就職于執(zhí)行局。也就是說，1998~2010期間，共有45%的執(zhí)行局脫離了政府機(jī)關(guān)，從而實(shí)現(xiàn)了部分政府職能向社會(huì)的轉(zhuǎn)移。

　　英國執(zhí)行局給我們的思考與啟示是，首先，在組成部門內(nèi)部相對區(qū)分決策機(jī)構(gòu)與執(zhí)行機(jī)構(gòu)是可行的。形成簡約透明的政策制定與執(zhí)行責(zé)任體系，是提高決策質(zhì)量與執(zhí)行效率的普遍訴求。我國層次較高的地方政府在探索建立大部門體制過程中已經(jīng)開始在部門內(nèi)相對區(qū)分決策機(jī)構(gòu)與執(zhí)行機(jī)構(gòu)。

　　其二，決策機(jī)構(gòu)與執(zhí)行機(jī)構(gòu)在組成部門內(nèi)部的相對區(qū)分，是實(shí)現(xiàn)“行政三分”（決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互分離與協(xié)調(diào)）的一種重要形式。

　　“行政三分”不一定意味著政府組織機(jī)構(gòu)在水平層面必須分為決策類機(jī)構(gòu)、執(zhí)行類機(jī)構(gòu)、監(jiān)督類機(jī)構(gòu)。組成部門內(nèi)部的決策機(jī)構(gòu)與執(zhí)行機(jī)構(gòu)相對區(qū)分，是行政決策權(quán)與行政執(zhí)行權(quán)相對區(qū)分的重要形式。我們通常所說的行政類事業(yè)單位如果回歸行政機(jī)構(gòu)，具體回歸形式應(yīng)認(rèn)真探究。

　　其三，管理方式與運(yùn)行方式的根本轉(zhuǎn)變是提高執(zhí)行機(jī)構(gòu)效能的關(guān)鍵。英國執(zhí)行局的進(jìn)退留轉(zhuǎn)完全取決于各部委每5年對《政策框架協(xié)議》執(zhí)行情況的審查結(jié)果。英國執(zhí)行局能否實(shí)行其設(shè)立目的，最關(guān)鍵的是內(nèi)閣部對執(zhí)行局的績效管理能否落到實(shí)處。執(zhí)行局首席執(zhí)行官能否調(diào)動(dòng)工作人員積極性，關(guān)鍵在于能否真正發(fā)揮公務(wù)員績效工資的作用。如果簡單地把行政類事業(yè)單位“換名為”組成部門的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，而沒有實(shí)質(zhì)性的管理方式與運(yùn)行機(jī)制的轉(zhuǎn)變，難以實(shí)現(xiàn)改革目的與目標(biāo)。

　　新加坡法定機(jī)構(gòu)

　　新加坡是一個(gè)城市國家，只設(shè)中央一級政府，沒有地方政府。截止到2012年1月，中央政府設(shè)置15個(gè)內(nèi)閣部，按照決策、執(zhí)行相分離原則設(shè)立內(nèi)閣部歸口管理的法定機(jī)構(gòu)64個(gè)。

　　新加坡法定機(jī)構(gòu)是從事監(jiān)管、執(zhí)行、服務(wù)工作的組織類型，它們介于政府與市場之間，取政府與市場兩者之長，是政府與市場之間有效的組織形態(tài)。具有職責(zé)法定、運(yùn)作獨(dú)立、企業(yè)化管理、監(jiān)管嚴(yán)格的特點(diǎn)。這些法定機(jī)構(gòu)中，尤其是執(zhí)行、監(jiān)管類法定機(jī)構(gòu)為政府“瘦身”、廉潔高效作出了貢獻(xiàn)，也為政府吸引專業(yè)人才、形成嚴(yán)格的規(guī)制體系起到重要作用。

　　新加坡所有法定機(jī)構(gòu)都是依據(jù)國會(huì)專門法律成立的，是獨(dú)立于政府序列和公務(wù)員體系之外的法定實(shí)體，屬于半政府機(jī)構(gòu)。其設(shè)立、職責(zé)、經(jīng)費(fèi)來源等均由法律規(guī)定。

　　從治理結(jié)構(gòu)看，新加坡法定機(jī)構(gòu)大多采用董事局（會(huì)）領(lǐng)導(dǎo)下的行政總裁負(fù)責(zé)制。新加坡法定機(jī)構(gòu)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)由兩個(gè)層面構(gòu)成，一是決策層，即法定機(jī)構(gòu)的董事局（會(huì)），負(fù)責(zé)進(jìn)行決策或提供咨詢服務(wù)；二是執(zhí)行層，即以行政總裁為核心的高級管理層，負(fù)責(zé)法定機(jī)構(gòu)的日常管理運(yùn)作。

　　新加坡法定機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)來源形式多樣，主要是三種方式：一是政府全額財(cái)政撥款或部分撥款；二是政府出資成立后，按商業(yè)化原則運(yùn)作，通過向公眾或商業(yè)機(jī)構(gòu)出售公共產(chǎn)品和提供服務(wù)來獲得資金；三是政府購買法定機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)所支付的代理費(fèi)和援助金。在營運(yùn)資金的籌措上，新加坡政府日益鼓勵(lì)法定機(jī)構(gòu)積極通過資本市場進(jìn)行融資，從而提高這些機(jī)構(gòu)的營運(yùn)效率。當(dāng)法定機(jī)構(gòu)不能做到收支平衡時(shí)，其虧損可由新加坡政府財(cái)政提供的低息貸款來彌補(bǔ)。

　　人力資源管理方面，部長對法定機(jī)構(gòu)的董事局（會(huì)）和最高管理層有任免權(quán)。法定機(jī)構(gòu)雇員不是公務(wù)員，不通過公務(wù)員招錄系統(tǒng)選拔，薪水等級、晉升和獎(jiǎng)懲制度等方面的規(guī)定都因不同的法定機(jī)構(gòu)而不同。從人才市場雇傭員工，工薪參考市場定價(jià)，強(qiáng)調(diào)成本效益，將企業(yè)管理理念和方法如目標(biāo)管理、績效管理等運(yùn)用到法定機(jī)構(gòu)，注重專業(yè)化水平。

　　法定機(jī)構(gòu)的監(jiān)管與問責(zé)來自三方面，一是法定機(jī)構(gòu)向所屬部部長負(fù)責(zé)，通過各部部長對國會(huì)負(fù)責(zé)。法定機(jī)構(gòu)依法自主開展有關(guān)業(yè)務(wù)，獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任。二是財(cái)務(wù)監(jiān)管，法定機(jī)構(gòu)的賬戶必須由新加坡審計(jì)長或總理任命的審計(jì)員來審計(jì)。三是由于機(jī)構(gòu)的職責(zé)、運(yùn)作和監(jiān)督都有法律的明確規(guī)定，法定機(jī)構(gòu)必須將開展業(yè)務(wù)的情況向社會(huì)公開，接受社會(huì)的監(jiān)督。

　　新加坡法定機(jī)構(gòu)的形態(tài)帶給我們一些思考與啟示。首先，新加坡政府架構(gòu)中存在嚴(yán)格的“決策機(jī)構(gòu)”與“執(zhí)行機(jī)構(gòu)”之間的分離。內(nèi)閣部屬于決策機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)政府基本職能的綜合化。內(nèi)閣部歸口管理的法定機(jī)構(gòu)屬于執(zhí)行機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)行職能的專門化。在新加坡，決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)的分離，是通過內(nèi)閣部與法定機(jī)構(gòu)的分離來實(shí)現(xiàn)的。

　　其次，專門化的執(zhí)行機(jī)構(gòu)是大部門體制的一個(gè)有機(jī)組成部分。大部門體制的核心特征是組成部門相對較少。較少的組成部門主要把握綜合性的規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)制定與監(jiān)督職能，而較多的執(zhí)行機(jī)構(gòu)承擔(dān)專門性的、執(zhí)行性的職能，兩者相得益彰，相輔相成。我國一些省份正在統(tǒng)籌謀劃建立大部門體制與行政類事業(yè)單位改革，這種做法值得肯定。

　　其三，理順體制與機(jī)制是充分發(fā)揮決策機(jī)構(gòu)與執(zhí)行機(jī)構(gòu)各自功能優(yōu)勢的關(guān)鍵。決策機(jī)構(gòu)應(yīng)該提高決策的科學(xué)化程度，提高決策質(zhì)量。執(zhí)行機(jī)構(gòu)應(yīng)提高執(zhí)行專業(yè)化水準(zhǔn)，提高執(zhí)行效能與服務(wù)質(zhì)量。執(zhí)行機(jī)構(gòu)設(shè)立在組成部門內(nèi)部或是外部并不重要，最重要的是提供既要激發(fā)執(zhí)行機(jī)構(gòu)的生機(jī)活力，又要實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格監(jiān)管的體制機(jī)制。否則，簡單地把行政類事業(yè)單位換個(gè)“法定機(jī)構(gòu)”的名字沒有實(shí)質(zhì)意義。

　?。ㄗ髡撸簢倚姓W(xué)院公共管理教研部教授）