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深圳土地憂思錄（1） 深圳國有儲備土地“家底”僅217平方公里（深圳商報） 近日，《深圳市土地管理制度改革總體方案》出臺，此次改革，被人們稱為深圳“第三次土改”?！巴粮摹眱?nèi)容繁多，如何管好用好國有土地，是最重要的改革方向之一。有鑒于此，我們以深圳國有儲備土地管理作為“切片”，通過深入分析國有儲備土地管理中遇到的困難，充分揭露國有儲備土地被大量占用、出租的亂象，來探尋一條管好用好儲備土地的辦法。本報從今日起推出《深圳土地憂思錄》系列報道，敬請垂注。 在很多人眼里，深圳是個大都市?？墒?，如果從土地面積來看，深圳是個不折不扣的小城市。 深圳陸域面積為1991平方公里，相當于北京的八分之一，天津的六分之一，蘇州的四分之一，上海、廣州的三分之一。凡是與深圳經(jīng)濟規(guī)模相當或相近的城市，土地面積都數(shù)倍于深圳。 再看這個“小城市”的土地使用現(xiàn)狀，截至目前，全市已納入儲備管理的土地217.52平方公里，這其中包含了生態(tài)用地、規(guī)劃未覆蓋土地及可建設用地。一河之隔的香港，面積約為深圳一半，目前未批租土地及未撥用土地為322平方公里，是深圳的1.5倍。 在深圳217.52平方公里的國有儲備土地中，可建設用地僅有65.65平方公里——這就是深圳土地的家底。深圳既沒有廣闊的腹地，也沒有豐厚的土地“家底”，土地、空間早已出現(xiàn)“難以為繼”的局面。讓我們通過深圳的發(fā)展歷史，來解剖深圳國有儲備土地的現(xiàn)狀。 現(xiàn)狀：超載的土地 不久前，本報一則《深圳已成全國最擁擠城市》的新聞，被各大媒體和網(wǎng)站轉(zhuǎn)載，從這則新聞，我們知道了一個事實：深圳1991平方公里的土地上承載著1500萬人的就業(yè)和生活，人口密度高達每平方公里7785人，比北京、廣州和香港等還高，深圳是名副其實的全國最擁擠城市。 這則新聞告訴我們，土地是一個深圳發(fā)展繞不開的話題。 深圳三十年的發(fā)展，用有限的土地創(chuàng)造了價值，創(chuàng)造了經(jīng)驗，創(chuàng)造了奇跡。但是，土地也始終是套在深圳頭上的一道緊箍咒。 如何管好用好土地，如何用土地創(chuàng)造價值？在這個問題上，深圳啟蒙很早。1986年，深圳組織考察團赴港考察。 可是，土地的總量不足，以及土地管理當中的“歷史遺留問題”與管理不到位，土地始終是深圳的一塊難以克服的短板。 按照1991平方公里的陸域面積來對比，深圳只能算是個“小城市”，只有北京的八分之一，天津的六分之一，蘇州的四分之一，上海、廣州的三分之一。凡是與深圳經(jīng)濟規(guī)模相當或相近的城市，土地面積都數(shù)倍于深圳。 城市面積小，城市可供開發(fā)的面積更小。目前深圳可建設用地為976平方公里，已建設用地為917平方公里，不足60平方公里可供開發(fā)的家底，要按照往年的消耗速度，用不了4年即可消耗殆盡。 其實，早在2005年1月，深圳就提出了城市發(fā)展所面對的“四個難以為繼”，其中排在第一位的就是土地、空間有限，按照傳統(tǒng)的模式難以為繼。 至今，深圳土地、空間“難以為繼”已經(jīng)整整喊了七年，“難以為繼”的程度更甚當年。如何管好土地，如何用好土地，如何厘清深圳國有儲備土地現(xiàn)狀中的問題和亂象，是我們關注的話題，是深圳必須解決的難題。 轉(zhuǎn)地：成本高昂的100%土地國有 盤點深圳土地的歷史，2005年是個分水嶺。這一年，深圳成為全國第一個農(nóng)村城市化的城市。從這一年開始，深圳市的土地全面國有。 因為地方小，發(fā)展空間有限，深圳不長的歷史當中，有過三次大規(guī)模征地、轉(zhuǎn)地。一是原特區(qū)內(nèi)土地在1992年基本完成國有化；二是1993年寶安撤縣改區(qū)后，在原特區(qū)外大規(guī)模征地。第三次就是深圳土地全面國有。 25歲的深圳，“深圳速度”創(chuàng)造了一組讓世界矚目的數(shù)字：從1980年至2004年，全市生產(chǎn)總值年增長28%，工業(yè)增加值年均增長40.2%，地方財政一般預算收入年均增長33.7％。深圳GDP達到1000億元人民幣用了整整18年，但達到2000億元只用了5年，而突破3000億元僅用了2年。25年來，深圳累計創(chuàng)造了2萬億元GDP，1994年稅制改革以來累計上交國家3663億元的稅收。 隱藏在“深圳速度”的光芒下，是深圳土地低效利用的事實：建市25年，平均每年建設用地規(guī)模為35平方公里；根據(jù)資料顯示，2005年我市每平方公里GDP產(chǎn)值達到2.5億元，但與新加坡的14.2億元／平方公里、香港的12.6億元／平方公里相比，差距仍然很大。正是在這樣的背景下，深圳土地不能再為高速發(fā)展付出代價，從而從“速度深圳”走向“效益深圳”。 客觀地說，土地全面國有，對土地、空間“難以為繼”的深圳來說，是城市發(fā)展的必然之選，這個成績，怎么形容都不過分。 當然，轉(zhuǎn)地的成本也是高昂的。2005年，深圳市四屆人大常委會第一次會議上，深圳市政府提交了《關于提請審議動用歷年財政結余報告的議案》。議案顯示，轉(zhuǎn)地涉及兩區(qū)21個街道、261個行政村、27萬原村民，補償范圍約235平方公里，深圳為此預備了162.5億元的轉(zhuǎn)地補償款。涉及的面積之大、費用之多，全國范圍內(nèi)都是前所未有。但是，深圳通過這一舉措，一舉將兩區(qū)956平方公里土地轉(zhuǎn)為國有。 除了看得見的經(jīng)濟成本之外，還有看不見的管理成本。轉(zhuǎn)地不像買東西那樣一手交錢一手交貨，很多土地，已經(jīng)有著各種各樣的用途。轉(zhuǎn)地是容易的，把這些土地實實在在地拿回政府手中是困難的。所以，我們在形形色色的土地官司中，總會聽到一個詞——歷史遺留問題。對于這些問題，我們會有更為詳盡的后續(xù)報道。 管理：從多頭征地到全面國儲 土地征來了，就得有人管。伴隨著深圳將寶安、龍崗兩區(qū)956平方公里土地轉(zhuǎn)為國有，2005年1月，深圳市土地儲備中心成立。 在土地儲備機構成立前，國有儲備土地的特點是征地主體多元化，包括市政府、區(qū)政府、街道辦、企業(yè)等均能征地；管理主體多元化，基本上是“誰征用誰管理”，沒有建立統(tǒng)一的儲備土地管理機制。雖然早期土地管理模式最大限度地支撐了深圳改革開放的高速發(fā)展，但也造成了大量征（轉(zhuǎn)）地遺留問題沉積在儲備土地上。 正是在這種歷史前提下，市土地儲備中心按照“先管理后清理”辦法，將存在大量“歷史遺留問題”的土地納入“儲備土地”管理范圍。 2006年6月，市政府召開深圳建市以來的首次全市土地管理工作會議，推出《深圳市人民政府關于進一步加強土地管理推進節(jié)約集約用地的意見》和《深圳市土地儲備管理辦法》等有關土地管理的七項政策，這是新形勢下進一步加強土地管理，推進節(jié)約集約利用土地的重要政策依據(jù)。強調(diào)必須實施最嚴格的土地管理制度，特區(qū)內(nèi)外土地管理必須堅持“一個標準管理、一個池子蓄水、一個龍頭放水”的原則，即特區(qū)內(nèi)外土地堅持按統(tǒng)一標準進行管理，嚴格依法使用和管理土地；堅持市政府對儲備土地的高度統(tǒng)一集中管理，嚴格控制有限的儲備土地，保障我市未來社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展；堅持市政府統(tǒng)一審批土地使用權出讓，各區(qū)政府、各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)不得擅自出讓土地。 《深圳市土地儲備管理辦法》則于2006年8月正式出臺，實施“統(tǒng)一儲備，統(tǒng)一管理”。 據(jù)了解，截至2012年，全市已納入儲備管理的土地217.52平方公里，這個數(shù)據(jù)包含了深圳的生態(tài)用地、規(guī)劃未覆蓋用地及可建設用地；其中可建設用地為65.65平方公里。迄今為止，原特區(qū)外各區(qū)仍有部分可建設用地未完成移交。——如果說，2005年，原寶安、龍崗兩區(qū)一次性轉(zhuǎn)地，使得深圳政府成了最大的“地主”，那么，217.52平方公里，則是目前深圳市國有儲備土地真正的家底。 憂思：國儲土地占用嚴重 本文開頭提到，深圳是“中國最擁擠城市”。這樣的城市，必然是寸土寸金。用深圳市土地儲備中心一位領導的話說，深圳的土地“比錢還值錢”。 土地如此值錢，儲備土地的利用必然成為各路人馬博弈的焦點。 綜觀深圳30年發(fā)展史，“向土地要資金”在各個時期表現(xiàn)出了不同的歷史遺留問題：早期征地范圍不清、征地資料不全；已劃用地紅線（用地方案）但未完全用地手續(xù)、企業(yè)代征地未完善用地手續(xù)等等。而眾多歷史遺留問題給儲備土地管理和規(guī)劃實施造成了嚴重影響，“儲備土地管理困難重重，遺留問題導致儲備土地權屬不清，經(jīng)濟糾紛不斷，管理工作難以有效開展?！薄爬ǘ裕荷钲趪袃渫恋匾蚋鞣N歷史遺留問題，導致土地涉嫌被占用的情況嚴重。 據(jù)2009年度深圳績效審計報告披露，截至2009年6月，全市共有違法占用國有儲備土地719項。其中原特區(qū)內(nèi)為“重災區(qū)”，有319項，寶安區(qū)108項，龍崗區(qū)292項。這些違法占用部分是在儲備土地入庫時，因為歷史遺留問題沒有清理，一部分則是轉(zhuǎn)地開展后新增的違法占用。 而根據(jù)市土地儲備中心調(diào)查最新數(shù)據(jù)，截至2012年，全市已納入儲備管理的土地217.52平方公里（含生態(tài)用地），其中符合土地利用總體規(guī)劃的建設用地65.65平方公里。原特區(qū)內(nèi)已納入管理的儲備土地47.25平方公里，其中可建設用地19.53平方公里；原特區(qū)外已納入管理的儲備土地170.27平方公里，其中可建設用地46.12平方公里。迄今而止，原特區(qū)外各區(qū)仍有部分可建設用地未完成移交。 原特區(qū)內(nèi)納入儲備管理的土地中，除了水庫水源保護區(qū)、郊野公園、山林地等生態(tài)用地和規(guī)劃未覆蓋的地塊，可建設用地為19.53平方公里。據(jù)調(diào)查，2010年原特區(qū)內(nèi)涉嫌違規(guī)違法占用儲備土地面積達 黑洞：誰在占用國有土地牟利 2009年度深圳績效審計報道披露，2007年至2009年6月，國土部門共支出儲備土地日常管理費1.57億元，主要用于儲備土地綠化、圍網(wǎng)、圍墻、簡易整治、地質(zhì)災害治理等工程。 一方面是深圳土地全面國有，另一方面是諸多歷史遺留問題造成國有儲備土地遭占用嚴重；一方面是財政為儲備土地管理投入巨資，另一方面是大量儲備土地被占用出租，租金未流入財政收入。 在深圳217.52平方公里的國有儲備土地中，因為歷史遺留問題等原因遭占用、挪用甚至出租，其中多數(shù)儲備土地被用作建材市場、停車場、廢品收購站、汽車廣場、公交場站……記者調(diào)查了解到，我市儲備土地被占用出租的租金每平方米從8元~35元不等。據(jù)市儲備土地中心有關數(shù)據(jù)顯示，截至2010年10月，原特區(qū)內(nèi)涉嫌違規(guī)違法占用儲備土地面積達 深圳30年發(fā)展，同時也是一部中國土地管理的歷史。隨著土地資源緊缺越來越受關注，深圳國有儲備土地的管理問題也相應地成為焦點。就在深圳國有儲備土地陷入這種尷尬、兩難局面時，醞釀兩年的《深圳市土地管理制度改革總體方案》于 而深圳的國有儲備土地，能否從這個方案中尋找出路，將土地資源轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)，將資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為資本，實現(xiàn)有效管理、科學利用、減少投入等多贏的局面？讓我們共同關注。 |
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