環(huán)保手續(xù)是不是餐飲工商營業(yè)執(zhí)照的前置

調(diào)味鹽 2012-07-04

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　　餐廳油煙、歌廳噪聲擾民，與居民產(chǎn)生環(huán)境矛盾后，按照規(guī)定，環(huán)保部門負責介入解決問題。一位基層環(huán)境執(zhí)法人員卻道出了其中的無奈，“只有從源頭把關，才能徹底根治油煙污染，末端治理效果實在不佳?！边@里指的源頭是，我國環(huán)境法律法規(guī)規(guī)定，建設單位提交環(huán)境保護行政管理部門批準的建設項目環(huán)境影響評價文件是工商行政管理部門對經(jīng)營主體辦理注冊登記手續(xù)，核發(fā)營業(yè)執(zhí)照的前置審批條件。
　　工商部門核發(fā)營業(yè)執(zhí)照以環(huán)評審批為前置條件，能有效防止建設項目產(chǎn)生新的污染，破壞環(huán)境。為何這一本該由環(huán)保部門把關的前置審批沒有真正發(fā)揮作用呢？
　　相關規(guī)定成為一紙空文
　　在湖北省武漢市環(huán)保局，一份標有武環(huán)［2001］130號的文件早已無處適用。這是武漢市環(huán)保局和武漢市工商局于2001年7月27日聯(lián)合下發(fā)的文件。文件規(guī)定:“興辦餐飲娛樂企業(yè)，應先經(jīng)環(huán)境保護行政主管部門審查同意，再到相關部門審批，此后工商行政管理部門才可辦理營業(yè)執(zhí)照；即日起，環(huán)保、工商部門不得再批準居民樓底層經(jīng)營餐飲娛樂業(yè)；對過去已經(jīng)批準且群眾有投訴的，由環(huán)保部門依照法律、法規(guī)進行查處，并通知工商部門予以吊銷營業(yè)執(zhí)照?！?br>　　如果當?shù)匕凑瘴募囊?guī)定執(zhí)行，能在一定程度上避免出現(xiàn)餐飲娛樂場所新增油煙、噪聲擾民的現(xiàn)象。但是武漢市環(huán)保局一位工作人員說:“2002年以后，工商局就不太要求有環(huán)保部門的審查意見了，這個文件名存實亡。”
　　武漢市工商局的答復是:依據(jù)《國務院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》的規(guī)定予以保留并設定行政許可的500個項目之第252～258項，以及國家工商總局制定的《企業(yè)登記前置許可目錄》中并無環(huán)保部門前置審批內(nèi)容，因此認定，建設項目環(huán)評審批不是辦理工商營業(yè)執(zhí)照的前置條件。
　　2004年7月1日，《行政許可法》施行以后，武漢市編辦對全市的行政法規(guī)進行了清理，環(huán)評審批被認定不屬于工商部門認證的法定前置審批條件。
　　一位工商部門的工作人員說:“既然國家工商總局未規(guī)定核發(fā)餐館和娛樂企業(yè)營業(yè)執(zhí)照需要環(huán)評前置審批，我們基層工商局只能照章辦事了?！?br>　　無環(huán)評前置審批凸顯弊端
　　基層環(huán)境執(zhí)法部門在執(zhí)法中經(jīng)常遇到，開辦餐廳不需要通過環(huán)保部門就能拿到營業(yè)執(zhí)照而引發(fā)的油煙噪聲擾民的事件，這類事件一旦發(fā)生，不管是對政府、社會，還是對市民來說都是輸家。
　　工商注冊登記沒有環(huán)評審批前置條件，對經(jīng)營者來說，實際上也是增加了經(jīng)營風險；對周邊居民來說，易受環(huán)境侵害；對環(huán)保部門來說，增加了監(jiān)管難度。
　　餐飲娛樂業(yè)的經(jīng)營場所多位于城市中心的居民區(qū)和辦公區(qū)，相當一部分又位于居民樓和辦公樓下，廢氣、污水、油煙、噪聲嚴重影響了周邊居民的工作和生活。環(huán)保部門在受理的環(huán)境擾民投訴中，有一部分就是沒有經(jīng)過環(huán)評審批，但有工商營業(yè)執(zhí)照的。在工商部門領到工商執(zhí)照后，經(jīng)營者一般不會主動辦理環(huán)評審批手續(xù)，這給環(huán)保部門審批增加了一定的難度。環(huán)保部門依法要求經(jīng)營者補辦或停業(yè)整改，但其已有固定經(jīng)營地點及經(jīng)營設備。如果經(jīng)營者注冊后的地址不符合環(huán)保要求而不宜開設，經(jīng)營者就需要重新選址，無疑會給經(jīng)營者帶來巨大的風險。
　　湖南省宜章縣有一家食品加工點設在他人窗臺下，加工時噪聲擾民，環(huán)保部門現(xiàn)場檢查時發(fā)現(xiàn)這家加工點未經(jīng)環(huán)評審批，但有工商營業(yè)執(zhí)照。查處過程中，這家食品加工點的業(yè)主極不配合環(huán)保部門。后來經(jīng)過反復多次的查處，和工商部門聯(lián)系，工商部門認為，審批營業(yè)執(zhí)照是工商部門的事，但經(jīng)營者產(chǎn)生環(huán)境噪聲是環(huán)保局的事，與工商部門無關。
　　環(huán)保部門認為，《建設項目環(huán)境保護管理條例》第九條、《廢物進口環(huán)境保護管理暫行規(guī)定》第二十六條都規(guī)定了工商部門核準登記時需要提供環(huán)評審批文件。目前，不少餐飲娛樂業(yè)環(huán)保問題都正是由工商部門核發(fā)營業(yè)執(zhí)照引發(fā)而來的，環(huán)保部門一下子很難全部、徹底地解決油煙噪聲擾民的問題。
　　目錄應以法律法規(guī)為前提
　　對于環(huán)保部門認為的環(huán)評審批是核發(fā)工商營業(yè)執(zhí)照的前置條件，工商部門的觀點正好相反。
　　重慶市工商管理局2006年6月在其網(wǎng)站上登出了對工商登記前置審批設置的看法，認為《建設項目環(huán)境保護管理條例》的規(guī)定第九條規(guī)定值得商榷。條例規(guī)定:“按照國家有關規(guī)定，不需要進行可行性研究的建設項目，建設單位應當在建設項目開工前報批建設項目環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表或者環(huán)境影響登記表；其中，需要辦理營業(yè)執(zhí)照的，建設單位應當在辦理營業(yè)執(zhí)照前報批建設項目環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表或者環(huán)境影響登記表?！睂τ谶@一條款，重慶市工商管理局認為，“建設單位需要辦理營業(yè)執(zhí)照的，應當在辦理營業(yè)執(zhí)照之前主動向環(huán)保部門報批，而不是對工商部門登記審查義務的規(guī)定?！辈⒄J為，原國家環(huán)?？偩峙c國家工商總局在《關于加強中小型建設項目環(huán)境保護管理工作有關問題的通知》中，明確了工商部門與環(huán)保部門應建立信息溝通和配合機制，而非前置許可機制。此外，國家工商總局在《對十屆全國人大三次會議第5129號建議的答復》中也進一步明確，從事餐飲等經(jīng)營項目，環(huán)保部門的批準文件不作為工商登記前置性行政許可文件。
　　2004年，施行的《行政許可法》減少行政審批程序，廢除一批行政審批前置條件。國家工商總局制訂的《企業(yè)登記前置許可目錄》中，廢除了如之前要求的辦理工商營業(yè)執(zhí)照需提供生育證明的要求，為經(jīng)營者打開方便之門。因此，有一個觀點認為，如果是相對人違反環(huán)境法律法規(guī)，由環(huán)保部門處理即可，現(xiàn)在減少行政審批前置條件的形式下，為何還要增加呢？
　　北京大學法學院教授湛中樂認為，減少行政審批前置條件是一件好事，不必要的前置條件要拋棄，但是必要的前置條件一定要保留。工商部門只管發(fā)營業(yè)執(zhí)照，違法了，環(huán)保部門來處理，這實際上是缺乏通盤考慮，沒有防患于未然。在當今人們的環(huán)境意識強、環(huán)保矛盾突出的時候，設置環(huán)評前置審批還是十分必要的。
　　我國的立法是在動態(tài)中不斷完善的，要做到各項法律法規(guī)相互緊密銜接也是很困難的，部門之間的法規(guī)、法律、規(guī)章和規(guī)范性文件相互打架的情況在我國政府部門普遍存在。部分行政機關可能出于部門利益的考慮，與自己有關的把它放進來，與自己無關的就把它剔除去。因此，他認為，部門設定自己的規(guī)章和規(guī)范性文件時應該從健全完善國家法律制度的角度出發(fā)，科學地設定，且內(nèi)容應該與現(xiàn)行法律法規(guī)一致，不能遺漏，更不能抵觸。如果有遺漏，就應該以上位法的規(guī)定為依據(jù)。
　　按照《立法法》的規(guī)定，出現(xiàn)這種部委之間規(guī)章和規(guī)范文件打架的情況，應該以由國務院出面協(xié)調(diào)。據(jù)了解，關于環(huán)評審批是否作為工商登記審查的前置審批手續(xù)以及如何在工作中實際操作配合的問題，國家工商總局也向國務院遞交了專題報告，但國務院“審改辦”尚未做出明確的答復。（來源：中國環(huán)境報）