當前政府投資達到一定規(guī)模的工程建設(shè)項目均應(yīng)實施公開招投標，并在相關(guān)部門的監(jiān)管下公開操作、規(guī)范運行。但在實際操作過程中，招投標上下游環(huán)節(jié)還存在諸多不規(guī)范的問題。近期我們對全市工程建設(shè)招投標前后重點環(huán)節(jié)進行了調(diào)研，就如何進一步加強標前標后監(jiān)管作了深入思考，并形成了初淺看法。
　　一、當前標前標后存在的主要問題
　　（一）標前存在“一避”、“三缺”問題。
　　1、建設(shè)單位避招標。一是分解工程，將依法必須公開招標的工程項目化整為零或分階段實施，使之達不到法定的公開招標工程規(guī)模標準；二是排斥競爭，以邀代招，想方設(shè)法找借口搞邀請招標，或降低招標公告的廣知性縮小投標參與人范圍；三是領(lǐng)導表明傾向，量身招標；四是喬裝打扮，集體決策，如以時間緊迫、形象工程等理由為借口以行政會議或聯(lián)席會議的形式確定施工單位，以集體決策為幌子規(guī)避公開招標；五是隱瞞工程量，騙取議標報批，或是只對項目的部分工程如主體工程進行招標，配套附屬工程則直接發(fā)包。
　　2、中介代理機構(gòu)缺“公平”。有的招投標代理機構(gòu)唯利是圖，唯業(yè)主單位意見是從，與招標單位串通一氣，暗中向某一招標單位泄露標底或其它應(yīng)保密事項，既為業(yè)主單位搞代理，又給某一投標單位服務(wù)，進行暗箱操作。其隱蔽性很強，不易發(fā)現(xiàn)。
　　3、招標文件編制缺“質(zhì)量”。招標文件編制中出現(xiàn)盲目套用范本、專業(yè)內(nèi)容研究不透、文字使用不當?shù)葐栴}，盲目求快求簡不求質(zhì)量，出現(xiàn)傾向性排它性條款、技術(shù)經(jīng)濟條款不清晰、評定標辦法不合理、工程量清單缺漏項、造價取費不合理等現(xiàn)象，導致招標文件質(zhì)量低下，引發(fā)爭議投訴。
　　4、招投標前期審查缺“嚴格”。目前招標管理工作中普遍存在重標中監(jiān)管、輕標前審查的現(xiàn)象。由于缺乏對招標前項目設(shè)計情況、圖紙繪制情況、工程量清單和預算編制情況、標的內(nèi)容、前期手續(xù)規(guī)范情況的審查，導致有的項目設(shè)計深度不夠，施工變更多，圖紙未經(jīng)審核就急于招標，工程量清單和預算編制差錯多，水電等圖紙不全，以暫估價招標，附屬工程未列入招標，項目因土地、規(guī)劃等手續(xù)不全難以進入招標程序等問題，還有的甚至出現(xiàn)肢解工程規(guī)避招標，規(guī)避進場內(nèi)招標，或以種種理由要求邀請招標以規(guī)避公開招標，甚至虛假招標。
　　（二）標后存在“五缺”問題。
　　1、項目施工缺“手續(xù)”。中標人確定并訂立施工合同后，應(yīng)在規(guī)定時限內(nèi)報招投標管理部門備案，憑招投標備案手續(xù)，到有關(guān)部門辦理質(zhì)量監(jiān)督、施工許可等手續(xù)后方可進行施工，而少數(shù)建設(shè)單位往往以項目工期緊等為借口，在中標人確定后，有的連合同都沒有簽訂，就馬上要求施工，造成施工許可、質(zhì)量安全監(jiān)管手續(xù)滯后，違反了法定建設(shè)程序。
　　2、項目經(jīng)理缺“到位”。項目經(jīng)理作為企業(yè)法定代表人的委托人，對合同約定的施工任務(wù)要全面負責，其身份有著不可替代的重要性。然而我們在日常檢查中發(fā)現(xiàn)項目經(jīng)理在工程施工過程中卻經(jīng)常難覓蹤影，他們往往是開工時來幾天，項目實施到關(guān)鍵部分時親臨“視察”一下，其余的施工就全交由項目副經(jīng)理甚至是技術(shù)員或“包工頭”全權(quán)負責。由于項目經(jīng)理時常不在位，工程項目質(zhì)量無法保證，必然留下安全隱患。
　　3、標后施工缺“規(guī)范”。由于我市企業(yè)及項目經(jīng)理數(shù)量較少，因此資質(zhì)掛靠現(xiàn)象時有發(fā)生。部分建筑企業(yè)常常只為收取有限的“管理費”而任意接受“包工頭”的掛靠，有的施工企業(yè)中標后直接將整個或部分項目非法轉(zhuǎn)包，有的將專業(yè)項目違法分包給不具資質(zhì)的單位進行施工，最終造成“一流隊伍中標、二流隊伍進場、三流隊伍施工”的局面，在施工過程中極易引發(fā)安全事故。
　　4、設(shè)計內(nèi)容和工程量缺“真實”。由于招標單位在項目決策、施工管理方面缺乏足夠的經(jīng)驗，缺乏科學決策，僅憑施工單位一面之詞就盲目變更設(shè)計內(nèi)容，造成工程款的增加。有的工程變更內(nèi)容簽證不全、違規(guī)簽證;有的簽證不及時、事后補簽，這些現(xiàn)象都在很大程度上影響了變更簽證的真實性和有效性，給國家和集體財產(chǎn)造成一定的損失。
　　5、監(jiān)管部門職能缺“定位”。作為招投標活動的最后一道防線，招投標的監(jiān)管有效與否，直接關(guān)系到整個招投標活動的健康發(fā)展。當前招投標監(jiān)管主要存在以下問題：一是在監(jiān)管過程中行政缺位，只重形式上、程序上、表面性的公證合規(guī)，輕內(nèi)涵上、實體性的監(jiān)督；二是在監(jiān)督過程中行政越位，有的監(jiān)管者直接介入招投標活動，由行政監(jiān)管變成行政主管，代替招標人行使招標權(quán)力，甚至個別受經(jīng)濟利益驅(qū)使，共同參與幕后的違法違規(guī)操作；三是施工隊伍的年檢和日常管理歸屬建管部門，這使得招投標管理的后續(xù)監(jiān)督工作出現(xiàn)真空，一些原本可以通過后續(xù)檢查發(fā)現(xiàn)的問題未能得到及時的發(fā)現(xiàn)和糾正。
　　二、存在問題成因分析
　　1、依法招投標認識模糊。有些部門單位對政府工程“要招標”的認識已普遍趨于一致，但對“怎么招”的認識比較模糊。一是對招標的重要性認識有失偏頗，簡單地把招標看作只是一道程序和手續(xù)，重程序形式輕內(nèi)容實質(zhì)，重開工時間輕前期工作；二是對招標人是招投標活動第一責任人的認識不夠，片面的認為責任主要在管理部門，混淆個人責任與集體責任的關(guān)系，對問題不能對癥下藥；三是對招投標活動是利益博弈的本質(zhì)認識不清，處理界定招標人利益、投標人利益與國家利益的關(guān)系不嚴肅、不科學。
　　2、法規(guī)制度尚不健全。實踐證明，目前的招投標制度還不夠健全，有的環(huán)節(jié)還法無所制。一是招投標的法律、法規(guī)體系尚不健全，在招投標有的環(huán)節(jié)上缺乏一定的嚴密性和強制性規(guī)定，程序設(shè)計過于粗疏或存在漏洞，存在一些可以人為調(diào)控的空間；二是對招標代理機構(gòu)監(jiān)管制約缺失，由于招標代理機構(gòu)屬社會中介服務(wù)組織，沒有明確的上級主管部門，只能依靠行業(yè)自律等手段來進行自我約束，監(jiān)管制約乏力，在一定程度上難以保證招投標活動的公開、公平和公正；三是標前信息資源利用機制不健全，缺乏對施工承建商、代理機構(gòu)、技術(shù)人員、中標價格、材料價格、市場經(jīng)營狀況等數(shù)據(jù)的系統(tǒng)性收集，缺少綜合的多功能的標前信息庫查詢平臺機制。同時當前標前信息資源不能共享，利用效率低下，未能在標前決策與監(jiān)督管理中發(fā)揮應(yīng)有的作用。
　　3、招投標市場誠信體系不完善。由于建設(shè)市場缺乏統(tǒng)一的涵蓋各類市場主體的誠信評價標準和完整的工程項目信息和市場主體信用記錄，未將信用評價作為投標資格審查條件和評標打分的重要依據(jù)，加之守信激勵和失信懲戒機制還不完善，因此誠信的約束作用難以發(fā)揮，招標人、投標人、評標專家以及中介機構(gòu)等在進行招投標活動中，極有可能被一些關(guān)系、權(quán)力、金錢等左右，為獲取高額利潤或不當利益，在招投標活動中難免發(fā)生弄虛作假和一些喪失道德的不誠信行為。
　　4、行政干預地方保護問題突出。一是原本可用市場原則和市場機制來解決的問題，仍采用行政的方法來處理，不僅容易出現(xiàn)行政權(quán)力的滲透，而且輕視建設(shè)投資效益，一些工程項目招投標表面上看是招投標雙方在公平互利的基礎(chǔ)上進行的，但實際上由于來自各方面的行政權(quán)力的影響，在一定程度上消弱了建設(shè)單位的獨立自主權(quán)，使招投標過程形同虛設(shè)、走過場；二是一些單位領(lǐng)導和主管部門，受地方保護主義的影響，直接指定施工單位，或搞對外封鎖、行業(yè)壟斷，影響招投標活動的公平性。還有少數(shù)工程建設(shè)項目，當?shù)厝罕娨苑N種手段相要挾，強行承攬施工任務(wù)，或?qū)⑺鶖埞こ淘俜欠ㄞD(zhuǎn)包、分包，強行推銷建筑(裝飾)材料。
　　5、依法行政意識淡薄。近年來，雖有《招標投標法》、《施工管理條例》等法律法規(guī)相繼出臺，但在實際工作中，有法不依的現(xiàn)象時有發(fā)生。在對一些工程進行檢查時，發(fā)現(xiàn)存在不進場招標、議標、直接發(fā)包、非法掛靠企業(yè)投標等問題，但問題最終卻未能得到有效查處。這些有法不依、執(zhí)法不嚴的現(xiàn)象，使得建設(shè)領(lǐng)域的混亂現(xiàn)象難以真正得到有效遏制。
　　6、查辦案件缺乏力度。招標投標活動中出現(xiàn)的問題之所以屢禁不止，與我們對案件查處的難度和力度密切相關(guān)。權(quán)力運行缺乏規(guī)范、制約和透明度，權(quán)力濫用無法監(jiān)管，管理和服務(wù)部門、建設(shè)單位、施工單位都有各自的權(quán)力范圍和較大的尋租空間。對于管理及服務(wù)部門，由于政府部門或領(lǐng)導干部利用權(quán)力干預插手工程招投標活動，從而使問題變得復雜化，結(jié)果就難以查證處理。由于工程項目中標后，層層轉(zhuǎn)包、分包，因此其中的行賄受賄、偷工減料等不法行為也就很難查證。正是由于違紀違法的成本低、風險小，而所獲取的利益巨大，使得無視法紀、頂風作案的現(xiàn)象難以杜絕。
　　三、對策及措施
　　（一）“六個注重”整治標前存在問題。
　　1、注重提高招投標監(jiān)管人員素質(zhì)。一是加強法規(guī)學習和宣傳，強化對招投標相關(guān)法律法規(guī)和典型案例的宣傳學習，使領(lǐng)導干部和監(jiān)管部門充分認識規(guī)范招投標的重要性，正確處理好部門利益與全局利益的關(guān)系，增強法制觀念，培育公平、公正、公開的招投標市場環(huán)境，堅決杜絕招投標中的各種權(quán)利干預和地方保護主義；二是加強對監(jiān)管人員的廉政教育和業(yè)務(wù)培訓，通過豐富多樣、有針對性地教育和培訓，不斷提高監(jiān)管人員的思想素質(zhì)、職業(yè)道德、專業(yè)知識水平和業(yè)務(wù)操作能力，促使他們更好地肩負起監(jiān)管的重任，公正履行監(jiān)管責任；三是增強改革創(chuàng)新能力，鼓勵監(jiān)管人員認真總結(jié)經(jīng)驗教訓，積極開展創(chuàng)新性研究，不斷研究探索加強招投標監(jiān)管工作的新思路、新辦法，加快實現(xiàn)招投標監(jiān)管工作的制度創(chuàng)新。
　　2、注重對代理機構(gòu)的監(jiān)督管理。一是積極實行代理機構(gòu)招標質(zhì)量考核制度，細化量化考核內(nèi)容，將日常招標工作情況反映在考核細則中，由業(yè)主、投標單位與職能部門分別對其進行考核；二是實行招標代理機構(gòu)責任追究制度，一旦發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)行為，視情節(jié)輕重給予處罰，情節(jié)特別嚴重的，由市招標辦停止其進場代理資格，并建議有關(guān)行政部門給予處罰；三是實行招標代理業(yè)務(wù)競爭制度，將考核結(jié)果與承接業(yè)務(wù)相掛鉤，記入評標評審內(nèi)容，以考核結(jié)果為依據(jù)對所有招標代理機構(gòu)進行滾動排序，并在交易大廳內(nèi)予以公示，對一般小額代理項目由業(yè)主按排序自行擇優(yōu)選擇代理機構(gòu)。
　　3、注重推進招投標系統(tǒng)建設(shè)。一是建立評委隨機抽取系統(tǒng)，由計算機隨機抽取專家，語音系統(tǒng)自動撥打?qū)＜译娫?，并通過短信平臺進行確認，確保被選專家在參加評標前對評標項目信息無從得知，增強評標專家和評標項目的保密性；二是建立評標區(qū)門禁系統(tǒng)，除規(guī)定進入評標區(qū)人員，其他無關(guān)人員一律不準進入，對評標區(qū)實施無線接收屏蔽，對評委遲到進行考核，并公示扣分，增強評標過程的保密性，營造良好的評審環(huán)境；三是建立評標現(xiàn)場視頻監(jiān)控系統(tǒng)，設(shè)置評標直播監(jiān)控室，通過監(jiān)控室電腦顯示屏對評標室現(xiàn)場進行實況“直播”，確保開標、評標都在公開、透明的環(huán)境下進行。
　　4、注重健全標前監(jiān)管措施。一是擴大有效競爭，合理設(shè)定投標人資格條件，規(guī)范提出投標人等級要求，嚴查設(shè)置不合理限制性條款行為，從嚴控制邀請招標，擴大招標信息發(fā)布面，讓更多的潛在投標人參與競爭；二是加大工程限價力度，為節(jié)省政府資金，提高資金使用效益，有效減少串標圍標的空間，設(shè)定招標最高限價時，實行不同工程類別下浮不同比例；三是加大標前預算和工程量清單審核力度，政府投資項目必須經(jīng)審計部門審核確認后方可招標；四是增強招標文件審查力度，招標文件未經(jīng)業(yè)務(wù)主管部門審查備案同意一律不得招標，業(yè)務(wù)主管部門應(yīng)增強對招標文件審核備案的技術(shù)力量配置，依法嚴格審查把關(guān)，杜絕招標文件中不公平不合理的歧視性條款；五是嚴格投標人資格審查，要對投標人相關(guān)資格認定資料逐一進行審查，仔細確認有關(guān)人員身份，重點檢查勞動合同和社會養(yǎng)老保險手冊，積極推行中標公示期招標人對中標候選人實地考察制度；六是積極實行資格后審制，逐步取消投標報名環(huán)節(jié)。
　　5、注重建立工程建設(shè)領(lǐng)域項目信息公開和誠信體系平臺。積極建立符合我市實際需求的項目信息公開和誠信體系建設(shè)平臺，將工程建設(shè)項目信息和從業(yè)人員信用信息公開、共享，加強對工程建設(shè)項目的項目立項審批、用地手續(xù)辦理、方案設(shè)計、初步設(shè)計、概算審查、施工圖設(shè)計、施工(勘測、設(shè)計、監(jiān)理)招投標、合同簽訂、標底預算審計、辦理施工許可證、工程款撥付和資金走向、竣工財務(wù)決算、產(chǎn)權(quán)登記、財產(chǎn)移交等環(huán)節(jié)的監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)工程建設(shè)過程中的突出問題和案源線索，嚴格問責追究，確保工程建設(shè)項目招投標規(guī)范實施。
　　6、注重創(chuàng)新招投標相關(guān)監(jiān)管制度。一是探索研究新形勢下進一步加強國有資金投資建設(shè)工程項目招標投標管理工作的新舉措，扎實推進小型（小額）國有投資項目在合理造價區(qū)間隨機抽取中標人辦法，資格預審環(huán)節(jié)投標項目負責人答辯制度，投標人法定代表人面談制度等，進一步加強對國有投資項目評標場所人員、投標人投標行為、建筑市場信用的監(jiān)督管理；二是實行嚴格的準入制度，在對投標單位資格審查中，重點對項目經(jīng)理和項目班子進行考察，建立工程建設(shè)領(lǐng)域信用信息檔案，將招投標活動中存在不良行為的企業(yè)和人員列入黑名單，在市場準入時受到嚴格限制。同時，注重加大違法違規(guī)招投標的成本，利用經(jīng)濟手段強化市場準入管理。
　　（二）“四抓”治理標后存在問題。
　　1、抓評標行為標后評估。對已經(jīng)完成招標的項目，特別是投資規(guī)模較大、社會關(guān)注度高、評標中有重大異議的項目，就評標委員會和評標專家的評標行為、評審意見與結(jié)果進行評估，對專業(yè)水平低或有失公正的專家給予警告、暫停資格或清退處理。有效杜絕專家評標隨意打分、打“印象分”、“極端分”等現(xiàn)象，及時發(fā)現(xiàn)招投標評標活動中的問題，不斷提升招標質(zhì)量。
　　2、抓工程后續(xù)環(huán)節(jié)監(jiān)督。重點對500萬元以上政府投資和使用國有資金的工程建設(shè)項目實施全過程跟蹤監(jiān)管，重點突出對合同備案、施工合同管理、竣工結(jié)算備案、資金結(jié)算等工程后續(xù)環(huán)節(jié)的監(jiān)管。其中，在合同備案環(huán)節(jié)，發(fā)包人和承包人在簽訂《建設(shè)工程施工合同》后，要將合同副本提交到行政主管部門備案，凡未按規(guī)定進行合同備案或合同與中標價不一致的，不予簽發(fā)建設(shè)工程施工許可證；在施工合同管理環(huán)節(jié)，行政主管部門及工程監(jiān)理單位要對合同完成情況進行跟蹤監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)查處任意變更合同等違法違規(guī)行為，嚴把補充合同的鑒證審核關(guān)；在竣工結(jié)算備案環(huán)節(jié)，發(fā)包人在收到承包人提交的工程竣工結(jié)算文件后，應(yīng)當委托具有相應(yīng)資質(zhì)的工程造價咨詢機構(gòu)進行審查，在規(guī)定期限內(nèi)提出書面意見，并報相關(guān)行政主管部門審查，不符合要求的不予備案；在資金結(jié)算環(huán)節(jié)，嚴格實行資金撥付直達施工企業(yè)基本帳戶制度，對國家投資項目限定由財政國庫集中收付中心直達，適時監(jiān)控資金到施工企業(yè)后的走向，斬斷非法資金鏈條。
　　3、抓招投標后續(xù)監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。一是創(chuàng)新監(jiān)管手段，積極運用計算機技術(shù)固化招標程序，最大限度減少人為因素干擾，對開評標情況實時刻錄光盤，關(guān)鍵環(huán)節(jié)留痕，實現(xiàn)后續(xù)監(jiān)管動態(tài)化、全程化，可查證；二是強化程序監(jiān)督，工程項目招投標有一套完整的程序，程序不規(guī)范，就難以保證招投標結(jié)果的公正性，招投標監(jiān)管部門應(yīng)認真履行職責，監(jiān)督招標代理機構(gòu)嚴格按照規(guī)定的程序進行招標，對招標公告公布、專家抽取、投標、開標、評標、定標、合同簽訂等重點環(huán)節(jié)進行嚴格把關(guān)，確保在程序上不出問題；三是建立多元化招投標監(jiān)督機制，紀檢監(jiān)察組織要主動跟進，注重實體監(jiān)督，強化行政監(jiān)察。財政、審計部門要加強財政監(jiān)督、審計監(jiān)督和項目稽查。同時還要積極發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、社會監(jiān)督的作用，公布投訴、舉報電話，從社會中選聘招投標監(jiān)督員，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的資信認定、自律功能等，形成監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，促進招投標活動的健康發(fā)展。
　　4、抓違法違紀案件查處。會同有關(guān)部門定期對工程建設(shè)項目履行招投標手續(xù)的情況進行專項檢查，對必須依法招標的項目不招標、擅自確定施工單位，串標、圍標，轉(zhuǎn)包、分包等行為，主動介入嚴肅查處。運用執(zhí)法監(jiān)察、質(zhì)量跟蹤和社會監(jiān)督等多種手段，查找管理和監(jiān)督工作的薄弱環(huán)節(jié)，積極發(fā)現(xiàn)案源線索，加大對違紀違法案件的查處力度，嚴格責任追究，通過查辦案件推動工程建設(shè)招標投標相關(guān)制度的有效落實，確保工程建設(shè)項目招標投標無違規(guī)、無隱患。同時，針對案件中暴露出的問題，深入剖析，查找原因，采取措施，堵塞漏洞及時提出監(jiān)察建議。