客都梅州,七山二水一分田。青山綠水、郁郁蔥蔥,梅州留給人的印象就是生機(jī)勃勃。的確,在6月27日中國人民銀行、國家發(fā)改委等八部委聯(lián)合印發(fā)的《廣東省建設(shè)珠江三角洲金融改革創(chuàng)新綜合試驗區(qū)總體方案》中,梅州多了一個“金礦”——農(nóng)村金融改革創(chuàng)新綜合試驗區(qū)。作為珠三角金改的重頭戲之一,農(nóng)村金融改革取得突破的重任落在了這片蔥郁的土地。那么,梅州落實農(nóng)村金改將闖出一條怎樣的路呢?

試點(diǎn)宅基地和土地承包權(quán)抵押貸款

根據(jù)《總體方案》,梅州試點(diǎn)內(nèi)容主要是,在國家明確試點(diǎn)范圍、條件及抵押登記、期限和抵押權(quán)實現(xiàn)等具體政策的基礎(chǔ)上,研究推進(jìn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作。

“這一塊是此次梅州金改中最重要的部分,意義重大,也非常敏感。”梅州金融局一位人士對記者坦言。

在公布金改方案后,廣東旋即在梅州召開了全省農(nóng)村金融工作現(xiàn)場會,農(nóng)村金改 “頭炮”拉響,備受關(guān)注的梅州模式基本亮相。

廣東省省長朱小丹在上述會議中指出,梅州模式的亮點(diǎn)在于“六個率先”:率先在全省設(shè)立村級金融服務(wù)站,率先在全省設(shè)立山區(qū)縣村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司,率先在全省設(shè)立地級市征信中心,率先在全省設(shè)立助農(nóng)現(xiàn)金服務(wù)點(diǎn),率先在全省構(gòu)建農(nóng)戶信用評級體系,率先在全省推出政策性農(nóng)房統(tǒng)一保險。

長期以來,農(nóng)村生產(chǎn)要素不能暢通流動,成為制約農(nóng)村金融發(fā)展的沉疴痼疾。而在農(nóng)村,由于缺乏農(nóng)民個人信用建立機(jī)制,最重要的宅基地使用權(quán)及土地承包權(quán),卻由于缺乏相關(guān)法律依據(jù),實質(zhì)上難以進(jìn)入市場流通。

梅州農(nóng)村金改要取得實質(zhì)性突破,就需在制度和機(jī)制上闖關(guān)。朱小丹在上述會議中提出了政府層面的政策思路:農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作,可以在國家法律和政策框架下,先采用互動互助方案,即農(nóng)戶將宅基地使用權(quán)抵押給政府授權(quán)機(jī)構(gòu),由銀行為農(nóng)戶提供信貸,最后政府授權(quán)機(jī)構(gòu)為銀行信貸提供保證。據(jù)悉,梅州的梅縣和云浮的郁南縣將成為試點(diǎn)縣。

對此,中國人民銀行梅州支行也明確了下一步的重點(diǎn)工作,其中之一便是探索開展土地交易市場化。

民間探索與“郁南經(jīng)驗”

事實上,創(chuàng)新精神活躍的南粵大地,早在多年前就由民間自發(fā)地摸索著農(nóng)村生產(chǎn)要素的流轉(zhuǎn)改革的做法。比如,早在2007年前江門臺山推出的土地承包經(jīng)營權(quán)質(zhì)押貸款模式,就是現(xiàn)在土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的原型?！霸趶V東,宅基地已經(jīng)通過各種方式在市面上流動?！睆V東省金融辦一位人士毫不諱言,隨著珠三角金改方案的獲批,陽光化的運(yùn)作有了政策上的保障。

云浮市郁南縣的“郁南模式”更為廣東人所津津樂道,“郁南經(jīng)驗”也在此次廣東農(nóng)村金融工作現(xiàn)場會上被再次進(jìn)行推廣。今年4月初,該縣與縣農(nóng)村信用社合作率先在全省試行農(nóng)民抵押貸款建房,探索以農(nóng)村建設(shè)用地、宅基地、林權(quán)、耕地承包經(jīng)營權(quán)作為貸款抵押物,鼓勵金融機(jī)構(gòu)向有建房資金需求的農(nóng)戶發(fā)放農(nóng)村建房抵押貸款。

5月,《郁南縣農(nóng)村建房抵押貸款工作指引(試行)》出臺,并專門成立農(nóng)村建房抵押貸款專責(zé)工作小組,全面統(tǒng)籌推進(jìn)建房抵押貸款項目試點(diǎn)推進(jìn)工作。

郁南縣的做法是:首先完成抵押物的初次關(guān)鍵確權(quán):通過召開申請貸款人所在村民小組會議,2/3以上村民代表簽名確認(rèn)權(quán)屬并同意申請人以抵押物作抵押,鎮(zhèn)政府安排工作人員參會簽名確認(rèn)會議真實性加蓋鎮(zhèn)政府公章,并張榜公示會議結(jié)果;其次由國土、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、房管四個職能部門分別制定針對項目專門的實施細(xì)則,推進(jìn)建房抵押貸款的開展。

據(jù)云浮金融辦介紹,此次試點(diǎn)主要考慮的是消費(fèi)貸款領(lǐng)域,重點(diǎn)是建房抵押貸款。這種貸款周期長,一般為5至8年,同時不產(chǎn)生現(xiàn)金流,因此需要重點(diǎn)通過宅基地使用權(quán)等抵押方式完成。而生產(chǎn)性信貸是通過征信中心授信,銀行進(jìn)行信用貸款方式來實現(xiàn)。目前已有60多家農(nóng)戶提出申請,33家獲批。其中宅基地和林權(quán)的抵押貸款成為主流。

制度藩籬亟待突破

制度上的藩籬仍然存在?！氨M管現(xiàn)在政策有了,但關(guān)鍵還要看國家在土地等制度上的放寬?！睆V東省金融辦主任周高雄此前在接受記者采訪時表示。

據(jù)《物權(quán)法》第184條中規(guī)定,耕地、宅基地等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押。同時,《農(nóng)村土地承包法》第44和49條規(guī)定,只有不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地,才能通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等形式,以轉(zhuǎn)入、出租、入股、抵押等方式流轉(zhuǎn)。法律的障礙,限制了以土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押或者抵償債務(wù)的有效性,導(dǎo)致土地經(jīng)營權(quán)抵押擔(dān)保合同在法律上屬于無效合同,此次試點(diǎn)難度可想而知。

此外,分析人士表示,珠三角農(nóng)村金改試點(diǎn),還要注意行使抵押權(quán)可能面臨的社會壓力,如果農(nóng)戶無法履行還款義務(wù),債權(quán)人行使抵押權(quán),農(nóng)戶可能面臨失去基本的生活保障(住房)和再生產(chǎn)的資料(耕地)的困境,成為完全意義的“失地農(nóng)民”。

“農(nóng)村宅基地即使抵押,無力償還貸款,也不能將農(nóng)戶趕出去。梅州此次也可以參考土地合作社模式,就是部分經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押,農(nóng)戶自留一部分,盡量保證農(nóng)民權(quán)益不受損失。但農(nóng)民還貸意識應(yīng)該培養(yǎng)。”中國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究專家杜曉山表示。

銀監(jiān)系統(tǒng)則更強(qiáng)調(diào)金融改革中的風(fēng)險?！稗r(nóng)村宅基地建設(shè)最大的問題就是沒有規(guī)劃,因此評估很難形成較為一致的結(jié)論。從長遠(yuǎn)看,以規(guī)劃成熟的農(nóng)村宅基地作為試點(diǎn)更有利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和規(guī)避金融風(fēng)險?！睆V東一位資深銀監(jiān)系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)表示。

針對復(fù)雜的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作,廣東省金融辦稱,梅州試點(diǎn)將在完成農(nóng)村土地登記、確權(quán)、頒證等工作基礎(chǔ)上再進(jìn)一步開展。目前相關(guān)規(guī)則仍有待明確。

一知情人士透露,廣東梅州模式側(cè)重防火墻的設(shè)置,突出政府作為第三方的客觀和公正性,增強(qiáng)了解決問題的能力,“必須有封閉性和規(guī)劃性,必須針對極端情況有設(shè)計預(yù)案?！?/P>

針對市場普遍擔(dān)心的借金改變相圈地問題,已經(jīng)初步試點(diǎn)的云浮金融辦透露,“此次廣東試點(diǎn),目的是給申請貸款的農(nóng)戶有一定制約措施,而不是取得農(nóng)村資產(chǎn),而且政府對農(nóng)民的抵押資產(chǎn)處理方式如下:抵押物如屬于農(nóng)民耕地的,只作村內(nèi)或鎮(zhèn)內(nèi)重新進(jìn)行分配調(diào)整,如屬于農(nóng)民宅基地一般也不會改變其土地用途性質(zhì),能復(fù)耕的則復(fù)耕,不能復(fù)耕的才會考慮轉(zhuǎn)作工業(yè)用途?！?/P>