分類及其難題
分類是管理的基礎，科學分類是事業(yè)單位管理特別是改革的基礎。雖然自1990年代中期國家就開始在事業(yè)單位改革中提出合理分類與分類推進的要求，特別是進入 2000年后，各地在改革探索中逐步形成一些分類標準并進行分類改革。但事業(yè)單位分類依然是有待解決的難題，其困難在于：一是傳統(tǒng)分類標準脫離社會發(fā)展現(xiàn)狀。事業(yè)單位是我國特有的組織，傳統(tǒng)事業(yè)體制政事不分，改革開放以來事企不分問題又產生，使得計劃經(jīng)濟時期形成的界定及分類標準，已難以體現(xiàn)市場經(jīng)濟條件下社會組織變遷與實際分類狀況。二是改革引發(fā)新問題。近 30年改革及實際管理中將部分可以企業(yè)化運行的單位和執(zhí)行行政職能的機構納入事業(yè)單位序列，導致事業(yè)單位體系十分龐雜，門類眾多，職能各異，特別是一些單位功能定位不清，政事不分、事企不分嚴重，如目前承擔行政職能和從事生產經(jīng)營活動的單位約占到事業(yè)單位總數(shù)的20%。三是公共機構巨型化、多樣化、復雜化。現(xiàn)代社會產生大量履行服務提供、非傳統(tǒng)型的公共組織，加之社會組織變遷日益加快，各類社會需求、組織職能等常常重疊交叉、漂移迅速，這對傳統(tǒng)上同質程度相對較高的公共部門產生嚴重沖擊，正如荷蘭學者桑德拉·凡·蒂爾指出的那樣：“在現(xiàn)代社會中，政府的特征是：復雜的組織網(wǎng)絡代替中央集權和等級制架構，政府和它們一起制定、執(zhí)行和評估政策?！本臀覈?，正如世界銀行有關中國事業(yè)單位改革研究報告指出的那樣：“政府機關、事業(yè)單位和國有企業(yè)常常交織在一起，使得事業(yè)單位和其他公共部門機構之間的界限模糊不清?！彼氖枪嬲J定困難。公益性通常是辨識事業(yè)單位的主要標志，而分類改革的首要工作是通過分類將非公益性服務單位剝離出去。但作為分類核心概念的公益性這一術語本身缺乏明確的定義；同時，現(xiàn)行財政撥款方式（全額撥款、差額撥款、自收自支，這也是目前事業(yè)單位最有實際意義的分類標準）為公益性的現(xiàn)實界定增加了難度，理論上公共財政支持力度與公益性強弱是正相關關系，但現(xiàn)實情況并非如此，公益性越強未必財政支持越大，反之亦然。
明確分類原則
傳統(tǒng)上，對事業(yè)單位分類主要是按所屬行業(yè)、隸屬關系、行政級別、經(jīng)費來源等進行。從社會功能（職能）角度對事業(yè)單位進行分類經(jīng)過近20年探索進入改革實際操作并逐步成為分類的重要標準。功能決定組織的存在及其結構、運行方式，社會功能的不同形成了企業(yè)、事業(yè)單位、社會團體、政府機關等不同組織形態(tài)，因而是組織分類的基本標準。事業(yè)單位的功能是提供公益服務，提供公益服務是事業(yè)單位存在的前提。雖然公益、公益性等概念本身不容易界定，但不以營利為目的，為不特定多數(shù)人乃至社會整體提供服務的公益行為卻是客觀存在，在現(xiàn)代社會公益服務已發(fā)展成為巨大的事業(yè)（行業(yè)），如《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》通過列舉法將公益事業(yè)分為四大類：（一）救助災害、救濟貧困、扶助殘疾人等困難的社會群體和個人的活動；（二）教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)；（三）環(huán)境保護、社會公共設施建設；（四）促進社會發(fā)展和進步的其他社會公共和福利事業(yè)。因此，從事業(yè)單位管理與改革角度對公益性給出操作意義上的界定進而形成事業(yè)單位分類體系是可能的。這樣，需要從組織宗旨、服務對象、活動領域三方面對事業(yè)單位確定分類原則、形成分類基本框架：組織宗旨不以營利為目的，通過提供服務實現(xiàn)社會公益目標；服務對象為不特定多數(shù)人，即面向社會提供公益服務（可包括為機關行使職能提供支持保障性服務），而非服務個人（此為私益行為）或排他性團體（此為互益行為）；活動領域主要是公益事業(yè)捐贈法列舉的四大類公益事業(yè)，由于上述活動具有消費的非排他性與非競爭性，以價格機制為核心的市場不能使生產和供給達到最優(yōu)，需政府以不同的方式與不同的程度介入保障其供給。
細化單位分類
在明確原則基礎上，需要立足事業(yè)單位現(xiàn)狀，結合分類改革戰(zhàn)略需要，建立分層次、精細化的分類體系。一是把握事業(yè)單位屬性。立足社會組織變遷，結合《事業(yè)單位登記管理暫行條例》第二條關于事業(yè)單位的界定（“國家為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務組織”），把握事業(yè)單位屬性、特征及其與其他組織的基本區(qū)別：從組織宗旨（社會公益）將其與追求利潤最大化的企業(yè)分開，從舉辦主體（國家）、產權性質（國有資產）將其與同樣提供公益服務的民辦非企業(yè)單位分開，從活動方式（持續(xù)性提供服務）將其與行使權力的政府機關分開……二是以社會功能為基礎合理劃分類別。立足對現(xiàn)有事業(yè)單位范圍內不同活動的界定，結合公益認定，改變按機構名稱、經(jīng)費來源、人員管理方式等進行分類的傳統(tǒng)做法，綜合考慮各種因素形成具體分類體系：首先是按照社會功能將現(xiàn)有事業(yè)單位劃分為承擔行政職能、從事生產經(jīng)營活動和從事公益服務三個大類。其次是結合行業(yè)特性、市場供求關系、經(jīng)費補償機制等，特別是根據(jù)職責任務、服務對象和資源配置方式等情況，將從事公益服務的事業(yè)單位進一步細分為兩類：承擔義務教育、基礎性科研、公共文化、公共衛(wèi)生及基層的基本醫(yī)療服務等基本公益服務，不能或不宜由市場配置資源的，劃入公益一類；承擔高等教育、非營利醫(yī)療等公益服務，可部分由市場配置資源的，劃入公益二類。
分類推進改革
分類改革目標是確定哪些單位應保留事業(yè)單位體系內加強公益屬性，哪些需回歸行政體制，哪些要通過轉企改制推向社會。一是清理規(guī)范。對未按規(guī)定設立或原承擔特定任務已完成的，對布局結構不合理、設置過于分散、工作任務嚴重不足或職責相同相近的，通過撤銷、整合等方式進行“瘦身”，為分類改革創(chuàng)造條件。二是分類改革。對從事公益服務的，繼續(xù)將其保留在事業(yè)單位序列、強化其公益屬性；對承擔行政職能的，結合行政管理體制改革和政府機構改革，特別是探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制進行職能剝離、機構調整，逐步將其行政職能劃歸行政機構或轉為行政機構；對于從事生產經(jīng)營活動的，按照政企分開、政資分開原則與現(xiàn)代企業(yè)制度要求，通過轉企改制，注銷事業(yè)單位法人，核銷事業(yè)編制，進行國有資產產權登記和工商登記等逐步將其轉為企業(yè)。改革后，只有公益性單位保留在事業(yè)單位序列，同時不再批準設立承擔行政職能和從事生產經(jīng)營活動的事業(yè)單位。三是形成機制。以強化公益屬性為原則，以完善分類管理與運行機制為目標，形成更細化、具體的管理制度與運行方式：公益一類單位的宗旨、業(yè)務范圍和服務規(guī)范由國家確定并不得從事經(jīng)營活動；公益二類單位按照國家確定的公益目標和相關標準開展活動，在確保公益目標的前提下，可依據(jù)相關法律法規(guī)提供與主業(yè)相關的服務；同時，在機構編制、人事管理、收入分配、職業(yè)年金、財政支持、稅收政策、國有資產管理等方面作出具體規(guī)定，分類規(guī)范各類單位管理與改革，形成體現(xiàn)科學分類要求、制度化的分類管理體制，為持續(xù)推進改革并不斷固化改革成果提供制度框架與機制支撐。
