我國龐大的農(nóng)業(yè)公共服務(wù)體系是在計劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的，雖然經(jīng)過多年的改革探索，由于種種原因，或人浮于事或“線斷、網(wǎng)破、人散”的問題始終未能根本解決。自2004年和2005年兩個中央一號文件相繼推出“兩減免、三補(bǔ)貼”及“提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力”的政策措施以來，如何通過體制改革提高我國農(nóng)業(yè)公共服務(wù)體系的運(yùn)行效率和服務(wù)能力，已引起廣泛關(guān)注。近年來快速發(fā)展的畜牧業(yè)以及各種疫病的發(fā)生，使得如何健全我國動物疫病防控體系的問題顯得日益迫切。發(fā)達(dá)國家的獸醫(yī)服務(wù)體系，是在私人獸醫(yī)機(jī)構(gòu)充分發(fā)展的基礎(chǔ)上，逐漸向公共獸醫(yī)服務(wù)體系轉(zhuǎn)變的；而在發(fā)展中國家，政府往往將本該由私人獸醫(yī)服務(wù)組織承擔(dān)的職責(zé)交給官方獸醫(yī)機(jī)構(gòu)，客觀上制約了私人獸醫(yī)服務(wù)業(yè)的發(fā)展。發(fā)展中國家這種獸醫(yī)管理體制的可持續(xù)性目前已受到了財政緊縮和結(jié)構(gòu)調(diào)整政策的制約。因此，建立私人執(zhí)業(yè)獸醫(yī)隊伍逐漸為發(fā)展中國家所認(rèn)同。當(dāng)前，我國獸醫(yī)體制改革已經(jīng)啟動，官方獸醫(yī)隊伍與私人執(zhí)業(yè)獸醫(yī)隊伍分化已成必然之勢，在建立和完善官方獸醫(yī)制度的同時，探討如何培植執(zhí)業(yè)獸醫(yī)隊伍，建立和完善執(zhí)業(yè)獸醫(yī)管理制度顯得十分重要。

1執(zhí)業(yè)獸醫(yī)管理制度的國際概況

1.1執(zhí)業(yè)獸醫(yī)的概念

對于從事獸醫(yī)診療等技術(shù)服務(wù)工作的人員，國際上至今還沒有統(tǒng)一的稱呼和明確的定義。美國通常稱為持證獸醫(yī)（Licensed veterinary technician）或私人執(zhí)業(yè)獸醫(yī)（Private veterinary pract itioner），加拿大和英國通常稱為注冊獸醫(yī)（Registered veterinarian），澳大利亞、法國、荷蘭等國家通常稱為私人獸醫(yī)（Private veterinarian）或執(zhí)業(yè)獸醫(yī)（Veterinary practi-tioner）等。鑒于各國和一些國際組織在工作交流時，通常將這類獸醫(yī)稱之為執(zhí)業(yè)獸醫(yī)，筆者也沿襲這一叫法，并將執(zhí)業(yè)獸醫(yī)定義為：具備獸醫(yī)相關(guān)技能，依照相關(guān)規(guī)定取得了獸醫(yī)執(zhí)業(yè)資格，從事獸醫(yī)診療等活動和以盈利為目的的服務(wù)性工作的獸醫(yī)人員。

1.2執(zhí)業(yè)獸醫(yī)與官方獸醫(yī)的劃分在發(fā)達(dá)國家，執(zhí)業(yè)獸醫(yī)隊伍與官方獸醫(yī)隊伍的劃分非常明顯。

在發(fā)展中國家，由于政府的干預(yù)，私人獸醫(yī)服務(wù)的發(fā)展在過去近30年中受到嚴(yán)格限制，大多數(shù)發(fā)展中國家至今仍認(rèn)為獸醫(yī)工作完全是官方獸醫(yī)機(jī)構(gòu)的任務(wù)。然而，由于受財政緊縮和結(jié)構(gòu)調(diào)整政策的影響，政府對官方獸醫(yī)機(jī)構(gòu)的投資逐漸減少，導(dǎo)致獸醫(yī)衛(wèi)生工作質(zhì)量不斷下降。許多政府已經(jīng)意識到官方不能再提供“私人利益”性質(zhì)的服務(wù)，從而引進(jìn)了以市場為導(dǎo)向的動物衛(wèi)生工作以及畜牧業(yè)生產(chǎn)方式，逐漸允許私人機(jī)構(gòu)從事“私人利益”乃至部分公共性質(zhì)的服務(wù)工作，使得執(zhí)業(yè)獸醫(yī)從官方獸醫(yī)隊伍中逐步分化出來。據(jù)Bazeley1992年報道，過去10年中發(fā)展中國家的官方獸醫(yī)機(jī)構(gòu)人員數(shù)量增加了1倍，但由于獸醫(yī)工作的資金不足（尤其是農(nóng)村和偏遠(yuǎn)地區(qū)），導(dǎo)致生產(chǎn)力下降了一半，一些農(nóng)村和偏遠(yuǎn)地區(qū)的獸醫(yī)衛(wèi)生工作甚至出現(xiàn)了“真空”狀態(tài)，許多國家被迫允許一些私人業(yè)主開具某些獸藥處方，從事動物疾病診療工作，形成專門的獸醫(yī)從業(yè)者（執(zhí)業(yè)獸醫(yī)）。

1.3執(zhí)業(yè)獸醫(yī)與官方獸醫(yī)的分工與協(xié)作

福利經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為：當(dāng)市場是充分競爭的時候，個人和企業(yè)追求自身效用和利潤的最大化，可以使社會資源配置達(dá)到帕累托最優(yōu)，這時私人部門和市場是組織服務(wù)最有效的方式；但當(dāng)存在公共物品、外部性、信息不對稱等導(dǎo)致市場失靈的因素時，只有通過政府的干預(yù)才能提高效率。按照這一邏輯，Umali等闡述了官方獸醫(yī)機(jī)構(gòu)和私人獸醫(yī)機(jī)構(gòu)分別應(yīng)予承擔(dān)的動物保健功能。值得關(guān)注的是，免疫接種等工作應(yīng)由官方獸醫(yī)與執(zhí)業(yè)獸醫(yī)協(xié)作完成更為經(jīng)濟(jì)有效。也就是說，某些政府事務(wù)并非一定要由政府直接承擔(dān)，官方獸醫(yī)機(jī)構(gòu)可通過與私人獸醫(yī)機(jī)構(gòu)簽訂合同開展合作。在發(fā)展中國家，口蹄疫免疫接種費(fèi)用通常由政府支付全部費(fèi)用，但免疫工作卻通常通過簽訂合同由執(zhí)業(yè)獸醫(yī)承擔(dān)，以幫助執(zhí)業(yè)獸醫(yī)獲利。這種合作在發(fā)達(dá)國家更為常見。相當(dāng)一部分執(zhí)業(yè)獸醫(yī)通過與政府簽約（即簽約獸醫(yī)），拿出1/5或更多的時間從事官方賦予的工作。OIE國際動物衛(wèi)生法典要求，獸醫(yī)行政管理部門應(yīng)和執(zhí)業(yè)獸醫(yī)建立官方聯(lián)系，授權(quán)并監(jiān)督其開展免疫接種和食品檢驗等特定工作。

1.4執(zhí)業(yè)獸醫(yī)的主要管理經(jīng)驗

（1）培植獸醫(yī)協(xié)會。作為政府與執(zhí)業(yè)獸醫(yī)的聯(lián)系平臺，獸醫(yī)協(xié)會的運(yùn)作與管理在發(fā)達(dá)國家已經(jīng)非常成熟。協(xié)會不僅要將自己的任務(wù)界定在實現(xiàn)并維護(hù)成員的利益，而且要實施法律賦予的公共職能。具體而言，獸醫(yī)協(xié)會的職責(zé)一般包括：代表行業(yè)維護(hù)成員利益，提高執(zhí)業(yè)獸醫(yī)的地位；登記注冊執(zhí)業(yè)獸醫(yī)，規(guī)范專業(yè)操作，維護(hù)和貫徹職業(yè)道德，負(fù)責(zé)執(zhí)業(yè)獸醫(yī)操作的質(zhì)量保證；作為行業(yè)代言人，協(xié)調(diào)處理與官方獸醫(yī)機(jī)構(gòu)、畜牧業(yè)主、公共媒體及其他方面的關(guān)系；推動國家和國際獸醫(yī)立法，如在動物衛(wèi)生、動物福利、食品衛(wèi)生和公共衛(wèi)生方面的立法等。多數(shù)協(xié)會是以專業(yè)運(yùn)作方式為基礎(chǔ)的，如商品化動物（細(xì)分為品種）和小動物（細(xì)分為品種）獸醫(yī)協(xié)會。就獸醫(yī)診療服務(wù)認(rèn)證而言，多數(shù)國家由協(xié)會認(rèn)證資格即可。

（2）逐步推行官方動物衛(wèi)生認(rèn)證制度，處理好動物衛(wèi)生服務(wù)工作由政府機(jī)構(gòu)向私立機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)移。執(zhí)業(yè)獸醫(yī)制度建立之初，無論組織、管理，還是人力資源控制方面都需要政府強(qiáng)有力的支持。推行動物衛(wèi)生認(rèn)證制度，由官方獸醫(yī)機(jī)構(gòu)對執(zhí)業(yè)獸醫(yī)進(jìn)行技能考核和認(rèn)可后，允許執(zhí)業(yè)獸醫(yī)從事一些原先由官方承擔(dān)的公共性工作，是歐美一些發(fā)達(dá)國家的常規(guī)做法。這樣既培養(yǎng)了執(zhí)業(yè)獸醫(yī)，又減輕了政府開支。如在英國，大約有7 000名執(zhí)業(yè)獸醫(yī)與政府簽訂合同，從事流行病學(xué)監(jiān)測和肉品檢測工作；波蘭大約有5 000名執(zhí)業(yè)獸醫(yī)與政府簽定合同從事免疫、結(jié)核菌素測試、肉制品監(jiān)測、動物保護(hù)等方面的工作；美國、法國、荷蘭等也存在類似的做法。發(fā)展中國家也有類似的做法，如尼日爾在執(zhí)行1995/1996牛瘟和傳染性胸膜肺炎的免疫運(yùn)動時，與官方獸醫(yī)19%的免疫覆蓋率相比，經(jīng)認(rèn)證的執(zhí)業(yè)獸醫(yī)的免疫覆蓋率達(dá)到了33%。研究表明，執(zhí)業(yè)獸醫(yī)免疫一頭動物需要125CFA（非洲財政單位），僅為官方機(jī)構(gòu)同樣服務(wù)所需費(fèi)用的30%。

（3）實行獸醫(yī)資格認(rèn)可制度，建立獸醫(yī)執(zhí)業(yè)道德規(guī)范，規(guī)范執(zhí)業(yè)獸醫(yī)行為。執(zhí)業(yè)獸醫(yī)不論只是從事臨床診療等私營性工作，還是兼營官方獸醫(yī)機(jī)構(gòu)賦予的工作，都需通過執(zhí)業(yè)獸醫(yī)資格認(rèn)證。發(fā)達(dá)國家多要求取得獸醫(yī)學(xué)博士才可執(zhí)業(yè)，發(fā)展中國家要求較低。灌輸執(zhí)業(yè)道德需與建立執(zhí)業(yè)獸醫(yī)制度同步進(jìn)行，OIE推薦各成員國實施良好的獸醫(yī)執(zhí)業(yè)道德，有些國家（如法國）還將獸醫(yī)執(zhí)業(yè)道德寫入了法律。

2我國獸醫(yī)服務(wù)人員的現(xiàn)狀

目前，我國動物防疫法等法律尚未對從事獸醫(yī)診療等私人服務(wù)行為的獸醫(yī)給予明確命名和界定。為便于表述，現(xiàn)將從事獸醫(yī)診療、閹割和去勢服務(wù)、人工授精服務(wù)、獸藥銷售服務(wù)以及具體免疫接種等工作的人員統(tǒng)稱為獸醫(yī)服務(wù)人員（因大都沒有通過資格認(rèn)證，尚不能稱之為執(zhí)業(yè)獸醫(yī)）。

2.1獸醫(yī)服務(wù)人員概況

（1）獸醫(yī)服務(wù)人員的構(gòu)成。我國獸醫(yī)服務(wù)人員目前主要包括4類：鄉(xiāng)鎮(zhèn)獸醫(yī)站獸醫(yī)診療人員，其他獸醫(yī)診療場所獸醫(yī)人員，飼料及獸藥生產(chǎn)企業(yè)的獸醫(yī)人員，協(xié)助基層防疫檢疫人員從事動物免疫工作的鄉(xiāng)村動物防疫員。數(shù)據(jù)計算，目前全國獸醫(yī)服務(wù)人員總數(shù)約為42萬人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)站約10萬人，農(nóng)民約30萬人，企業(yè)員工、自由職業(yè)者、大學(xué)及科研院所兼職人員約為2萬人。人均診治767個大動物單位，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于歐洲國家人均診療約4 000個大動物單位（與我國千家萬戶的分散飼養(yǎng)模式有關(guān)）。

（2）獸醫(yī)服務(wù)人員的素質(zhì)及執(zhí)業(yè)資格認(rèn)證。我國獸醫(yī)服務(wù)人員的素質(zhì)相對較低，本科以上約占1%，中專以下約占75%。1997年以來，遼寧、河北等11個省份先后發(fā)布了一些地方法規(guī)或行政規(guī)章，嘗試性實施獸醫(yī)從業(yè)人員資格準(zhǔn)入制度，這些規(guī)章大多允許從未取得獸醫(yī)學(xué)歷的人員成為獸醫(yī)從業(yè)人員。

（3）獸醫(yī)服務(wù)人員的工作內(nèi)容及收入。約有2萬人單純從事動物疾病診療等經(jīng)營服務(wù)工作，不從事動物檢疫、強(qiáng)制性預(yù)防免疫等公益行為。這些人員數(shù)量較少，素質(zhì)高和收入較高。鄉(xiāng)鎮(zhèn)站10萬獸醫(yī)人員和30萬鄉(xiāng)村防疫人員以診療工作為主，強(qiáng)制性預(yù)防免疫和協(xié)助檢疫工作為輔，每年春秋季節(jié)進(jìn)行兩次集中免疫，這些人員數(shù)量多、工作條件差，素質(zhì)和收入相對較低。

2.2獸醫(yī)服務(wù)人員管理體制改革實踐

（1）推動基層專職獸醫(yī)服務(wù)隊伍的形成。據(jù)調(diào)研，目前對鄉(xiāng)鎮(zhèn)獸醫(yī)站的獸醫(yī)服務(wù)人員的管理大致有三種形式：一種是鄉(xiāng)鎮(zhèn)站推行技術(shù)服務(wù)職能和公益職能分離的做法，有組織地將疾病診療等技術(shù)服務(wù)職能推向市場，在將檢疫執(zhí)法人員轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮俜将F醫(yī)”的同時，也建立了專職獸醫(yī)服務(wù)隊伍。一些畜牧業(yè)集約化程度高、畜牧業(yè)產(chǎn)值在農(nóng)業(yè)產(chǎn)值中比重大的地區(qū)（如山東）采取了這種形式。獸醫(yī)服務(wù)人員因增強(qiáng)了競爭意識，服務(wù)質(zhì)量和收入得到明顯提高。第二種是診療服務(wù)和獸藥、飼料經(jīng)營工作仍由鄉(xiāng)鎮(zhèn)獸醫(yī)站管理，但經(jīng)營服務(wù)與檢疫監(jiān)督等公益性工作實行內(nèi)部分工，診療人員及防檢疫人員的工資和部分工作經(jīng)費(fèi)統(tǒng)一納入財政預(yù)算。西部牧區(qū)和中東部多數(shù)地區(qū)都實行這種形式。三種是個別地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)站不復(fù)存在，獸醫(yī)服務(wù)人員亦無隸屬單位，獸醫(yī)服務(wù)工作處于無序狀態(tài)。

（2）嘗試實施從業(yè)獸醫(yī)資格認(rèn)證。1997—2002年間，遼寧、河北、內(nèi)蒙古、北京等11個?。▍^(qū)、市）先后發(fā)布了地方法規(guī)、政府或部門規(guī)章，推行從業(yè)獸醫(yī)資格認(rèn)證制度。如遼寧省人大頒布了遼寧省獸醫(yī)管理條例，河北省政府頒布了河北省動物診療管理辦法，天津市畜牧局頒布了天津市寵物醫(yī)師管理辦法等，對推動從業(yè)獸醫(yī)資格認(rèn)證制度、規(guī)范從業(yè)獸醫(yī)管理工作起到了積極作用。但是，隨著行政許可法的實施，一些地方規(guī)章自動失效。目前全國除遼寧省外，其余地方政府已不能實施從業(yè)獸醫(yī)資格認(rèn)證。

2.3我國獸醫(yī)服務(wù)人員隊伍存在的問題

綜合分析，我國的獸醫(yī)服務(wù)人員隊伍存在以下問題：身份地位未通過法律予以明確；人數(shù)多，診治動物數(shù)量相對較少；素質(zhì)低，絕大部分未經(jīng)過執(zhí)業(yè)資格認(rèn)證；身份多樣化，絕大部分為兼職獸醫(yī)，收入較低；獸醫(yī)服務(wù)人員不成體系，未建立獸醫(yī)協(xié)會，人員仍以事業(yè)單位管理為主（包括鄉(xiāng)村防疫人員）。也就是說，我國獸醫(yī)服務(wù)人員隊伍雖然數(shù)量足夠龐大，但卻無法有效開展工作。從成因上講，政府職能不明確，存在越位和缺位并存現(xiàn)象，行政性行為和市場行為交錯是一個重要原因。

3對我國建立執(zhí)業(yè)獸醫(yī)制度的幾點(diǎn)思考

3.1建立執(zhí)業(yè)獸醫(yī)制度是當(dāng)前獸醫(yī)體制改革的重要內(nèi)容執(zhí)業(yè)獸醫(yī)承擔(dān)動物診療、人工授精、獸藥分發(fā)工作，協(xié)助官方獸醫(yī)開展疫情報告、免疫接種以及檢疫檢驗等工作，處在疫病防控工作最前沿，對維護(hù)畜牧業(yè)健康發(fā)展和提高疫病防控水平有直接關(guān)系，故OIE將執(zhí)業(yè)獸醫(yī)體系作為評估一個國家動物疫病防控水平的一項重要內(nèi)容。目前我國官方獸醫(yī)與執(zhí)業(yè)獸醫(yī)尚未有效分離，建立官方獸醫(yī)制度必然涉及到執(zhí)業(yè)獸醫(yī)的分離。從長遠(yuǎn)來看，建立執(zhí)業(yè)獸醫(yī)隊伍，提高執(zhí)業(yè)獸醫(yī)隊伍素質(zhì)，對于提升我國動物福利水平，協(xié)助官方獸醫(yī)提高檢疫監(jiān)督能力具有重要意義。因此，建立執(zhí)業(yè)獸醫(yī)制度同樣是當(dāng)前獸醫(yī)體制改革的重要內(nèi)容之一，各地對基層獸醫(yī)站改革及建立獸醫(yī)資格認(rèn)證制度的嘗試，為我國建立執(zhí)業(yè)獸醫(yī)制度提供了借鑒意義。

3.2放開診療等技術(shù)服務(wù)市場是建立執(zhí)業(yè)獸醫(yī)制度的基礎(chǔ)一方面，只有將診療等技術(shù)服務(wù)工作切實推向市場，實行市場化運(yùn)作，具有檢疫執(zhí)法等公益職能的機(jī)構(gòu)不再從事診療服務(wù)，才有可能打破其壟斷經(jīng)營地位，從而培植出一批執(zhí)業(yè)獸醫(yī)，并通過市場競爭進(jìn)一步提高執(zhí)業(yè)獸醫(yī)素質(zhì)。另一方面，只有盡快將基層獸醫(yī)站的診療服務(wù)人員從行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)中分離出去，這些人員才可能樹立競爭意識，通過提高服務(wù)能力和水平在市場競爭中獲得生存和發(fā)展。當(dāng)前，不僅國內(nèi)一些規(guī)?；曫B(yǎng)企業(yè)吸引了一大批高素質(zhì)的獸醫(yī)專業(yè)人員，而且國外獸醫(yī)一直在努力敲開中國獸醫(yī)服務(wù)市場之門?；鶎荧F醫(yī)服務(wù)人員如何盡快轉(zhuǎn)變觀念、縮短差距已是當(dāng)務(wù)之急。http://

3.3對執(zhí)業(yè)獸醫(yī)實行資格認(rèn)證是建立執(zhí)業(yè)獸醫(yī)制度的關(guān)鍵建立執(zhí)業(yè)獸醫(yī)制度的根本目的是提升執(zhí)業(yè)獸醫(yī)服務(wù)水平，更好地為提升動物福利、有效控制疫病和維護(hù)食品安全，提高執(zhí)業(yè)獸醫(yī)的綜合素質(zhì)是重要途徑。為此，一是要以適應(yīng)我國動物疾病防治、疫病防控要求為目標(biāo)，參照國際通行做法，建立執(zhí)業(yè)獸醫(yī)資格標(biāo)準(zhǔn)和培訓(xùn)、考試、認(rèn)證、考核等管理制度，盡可能提高行業(yè)準(zhǔn)入門檻，提高執(zhí)業(yè)獸醫(yī)的綜合素質(zhì)；二是要結(jié)合我國實際情況，充分考慮我國基層獸醫(yī)服務(wù)人員以及鄉(xiāng)村防疫及診療人員大量存在的現(xiàn)狀，兼收并蓄，探討分層次設(shè)立執(zhí)業(yè)獸醫(yī)師、鄉(xiāng)村執(zhí)業(yè)獸醫(yī)的做法，盡可能把素質(zhì)較高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層獸醫(yī)服務(wù)人員和鄉(xiāng)村防疫診療人員納入執(zhí)業(yè)獸醫(yī)隊伍，既可保障當(dāng)前獸醫(yī)管理體制改革的穩(wěn)定進(jìn)行，又可使其仍作為一支防疫力量，更好地服務(wù)于國家防疫事業(yè)。為此，有必要建立執(zhí)業(yè)獸醫(yī)師條例、鄉(xiāng)村獸醫(yī)師管理辦法等法律法規(guī)，使執(zhí)業(yè)獸醫(yī)制度有法可依。

3.4政府要在關(guān)鍵環(huán)節(jié)對執(zhí)業(yè)獸醫(yī)制度的發(fā)展給予引導(dǎo)一是要逐步建立獸醫(yī)協(xié)會及其專業(yè)分會，讓執(zhí)業(yè)獸醫(yī)具備交流信息和經(jīng)驗的平臺；二是要積極探討執(zhí)業(yè)獸醫(yī)與官方獸醫(yī)的有效合作。在官方獸醫(yī)與執(zhí)業(yè)獸醫(yī)分離后，對其工作進(jìn)行簡單的一刀切并不符合國際慣例，官方獸醫(yī)機(jī)構(gòu)要求執(zhí)業(yè)獸醫(yī)履行疫情報告等法定義務(wù)，甚至在必要時通過簽署協(xié)議和有償服務(wù)的方式，讓執(zhí)業(yè)獸醫(yī)參與預(yù)防免疫、檢疫、疫情監(jiān)測和撲滅職責(zé)都是必要的，這既可以扶持執(zhí)業(yè)獸醫(yī)隊伍的發(fā)展，也可減少官方獸醫(yī)的數(shù)量，達(dá)到建設(shè)精簡效能政府機(jī)構(gòu)的目的。