這段文字的意思是，要以十二條措施對(duì)付災(zāi)荒，保證老百姓不致流離失所。一是散利，就是好年成時(shí)積聚糧食，荒年饑歲時(shí)發(fā)給百姓，使百姓得到好處。二是薄征，就是減輕賦稅。三是緩刑，就是饑荒之年犯罪的多，用刑要輕緩。逼得太緊，適得其反。四是弛力，就是把百姓從繁重的徭役勞動(dòng)中解放出來，使百姓得到適當(dāng)?shù)男菹ⅰＮ迨巧峤?，就是廢除山野湖澤的禁令，準(zhǔn)許百姓去采集野菜、果蔬，獵取鳥獸、捕捉魚蝦等，便于充饑。六是去幾，就是免除關(guān)市征稅。七是眚禮，就是減少或省去吉禮中的禮數(shù)。八是殺哀，就是減少兇禮中的禮數(shù)。九是蕃樂，就是封閉樂器，不準(zhǔn)歌舞作樂。十是多昏，就是兇年要簡(jiǎn)化婚禮，以增加百姓結(jié)婚機(jī)會(huì)。十一是索鬼神，就是搜索鬼神，對(duì)之祈禱，以求降福。十二是除盜賊，就是兇年盜賊多，要盡快鏟除。

    這是我國(guó)歷史上首次提出的系統(tǒng)的荒政制度。這些荒政措施約可分成兩大類。一類表現(xiàn)在禮儀、祭祀方面，如眚禮、殺哀、蕃樂、多昏（婚）、索鬼神等。限于人類認(rèn)識(shí)能力以及天命觀的盛行，先秦時(shí)期人們認(rèn)為災(zāi)禍?zhǔn)巧咸鞂?duì)人間不當(dāng)行為的懲罰，故而每當(dāng)災(zāi)禍發(fā)生時(shí)，總要舉行祭祀儀式。但在兇荒之年，天子舉行的祭儀有所減省，所謂“以荒禮哀兇札，以吊禮哀禍災(zāi)”，這種“荒禮”即孔子所言的“（人君）兇年則乘駑馬，馳道不修，祈以弊玉，祭祀不懸，祀以下牲，此賢君自貶以救民之禮”之謂，其實(shí)就是要求統(tǒng)治者在災(zāi)荒降臨之際約束自己的行為，節(jié)省開支。

    另一類是政治、經(jīng)濟(jì)行為方面，如散利、薄征、緩刑、弛力、舍禁、去幾、除盜賊等，這才是積極的切實(shí)可行的防治手段。分析《周禮》可以發(fā)現(xiàn)，先秦“荒政”具有較完整的體系。其一有組織保障?！吨芏Y·天官》“小宰”以官府的六種聯(lián)事來會(huì)辦國(guó)家政務(wù)，所言的“喪荒之聯(lián)事”，即聯(lián)合各部門辦理王者之喪禮與有關(guān)饑荒的救濟(jì)對(duì)策。如“司稼”，巡野觀稼以察知年成好壞，決定征收賦稅的辦法，若民間所需糧食不敷，則加以救濟(jì)；“遺人”掌理“邦之委職”，以備天子施惠，鄉(xiāng)里所余用以救濟(jì)民之困乏，司門司關(guān)所余用以撫恤陣亡將士的老弱眷屬，縣都所余用以荒年的救濟(jì)等；此外如“廩人”、“倉(cāng)人”、“旅師”等亦各有所司?！洞笏就健分羞€提出在地方基層建立鄉(xiāng)遂組織，使其互相救助。

    其二有具體措施。政治方面，主要指法律刑罰方面，荒年有特殊的政策，如寬緩刑罰，安定民心；如對(duì)發(fā)生災(zāi)荒的諸侯國(guó)予以救助。經(jīng)濟(jì)方面，表現(xiàn)為散利、薄征、弛力、舍禁、去幾等舉措。值得指出的是，《周禮》中體現(xiàn)了積谷備荒的救荒思想。史載早在夏代已有倉(cāng)儲(chǔ)的存在，周代在總結(jié)夏、商二代經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，蓄積糧食尤受重視。較《周禮》稍后的《禮記·王制》中提出：“國(guó)無九年之蓄，曰不足；無六年之蓄，曰急；無三年之蓄，曰國(guó)非其國(guó)也。三年耕，必有一年之食；九年耕，必有三年之食。以三十年之通，雖有兇旱水溢，民無菜色。”《周禮》的倉(cāng)儲(chǔ)制度，是一項(xiàng)積極的荒政舉措，開后世儲(chǔ)粟備荒說的先河，也是社倉(cāng)、義倉(cāng)制度的濫觴。另外，從救荒的角度，《周禮》提出的“移民就谷”、“移民通財(cái)”方法，對(duì)于當(dāng)時(shí)以及后世也是產(chǎn)生了深刻影響的。

    《周禮》中樸素唯物主義的抗災(zāi)救荒思想，在后世得到了進(jìn)一步的發(fā)展，尤其到了明清時(shí)代，救荒思想的內(nèi)容更是進(jìn)一步豐富。有意思的是，清代的“荒政”也是十二條。據(jù)清代嘉慶《大清會(huì)典事例》記載，“荒政”是：“一曰備祲；二曰除孽；三曰救荒；四曰發(fā)賑；五曰減糶；六曰出貸；七曰蠲賦；八曰緩征；九曰通商；十曰勸輸；十有一曰興工筑；十有二曰集流亡”。清代嘉慶“荒政”十二條是否借鑒了先秦“荒政十二策”，那就無從考證了。但這十二條對(duì)策所透視出來的思想、措施，基本囊括并發(fā)展了歷代相沿而成的各項(xiàng)救災(zāi)、備荒措施。按救災(zāi)的基本程序，有報(bào)災(zāi)（報(bào)災(zāi)是政府統(tǒng)籌規(guī)劃的原始依據(jù)，也是政府救災(zāi)的第一步）、勘災(zāi)（即確定災(zāi)情等級(jí)過程）、審戶（指核實(shí)災(zāi)民戶口，劃分極貧、次貧等級(jí)，以備賑濟(jì)）、發(fā)賑（指按照賑票所列數(shù)目將賑米或賑銀發(fā)放到災(zāi)民手中）。了解災(zāi)情后，蠲免、賑濟(jì)、調(diào)粟、借貸、除害、安輯、撫恤等方面就成為清政府救災(zāi)的最主要措施。蠲免即為遇災(zāi)時(shí)免除錢糧賦稅，這是清代救災(zāi)的重要措施。賑濟(jì)是指用錢糧無償救濟(jì)災(zāi)民。調(diào)粟即通過糧食調(diào)撥來救濟(jì)災(zāi)民。借貸是指由國(guó)家出借錢糧等物給災(zāi)民并于秋成繳還。除害主要指捕除蝗蟲。安輯指對(duì)遇災(zāi)流亡在外的災(zāi)民的安置。撫恤指對(duì)災(zāi)民予以救濟(jì)措施。  

    縱觀跨越了二千多年的荒政對(duì)策，體現(xiàn)了一種歷史的必然性。其必然性表現(xiàn)在：一是民本思想的一脈相承。民本思想強(qiáng)調(diào)“民惟邦本”，主張“重民”、“利民”、“富民”、“愛民”、“恤民”。其中的“恤民”是荒政的宗旨。二是救災(zāi)對(duì)策的傳承發(fā)展。中國(guó)的荒政措施和制度至清代已經(jīng)完備，對(duì)于抵御自然災(zāi)害、安定人民群眾、恢復(fù)社會(huì)生產(chǎn)、穩(wěn)定統(tǒng)治秩序等方面，對(duì)今天的國(guó)家管理者都有積極意義。當(dāng)然，古代荒政又具有時(shí)代缺陷特征。中國(guó)的救災(zāi)思想中有較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)占主體地位的當(dāng)屬消極救濟(jì)思想，即只主張進(jìn)行災(zāi)后救濟(jì)或補(bǔ)救的思想，這種思想包括臨災(zāi)治標(biāo)的賑濟(jì)說、調(diào)粟說、養(yǎng)恤說、安輯說、蠲緩說等。至于祈禱天神、地神、山神、龍神來灌輸精神信仰的辦法，今天更不足取。