2001年以前，國有土地配置政策以行政劃撥的政府配置和協(xié)議出讓的準(zhǔn)市場配置為基本特征，其后，國有土地供應(yīng)特別是經(jīng)營性土地供應(yīng)，則進(jìn)入了以招標(biāo)拍賣掛牌(簡稱招拍掛)出讓為基本形式、以市場形成價(jià)格為核心的典型的土地資源市場配置階段。從2001年5月9日的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理的通知》為發(fā)端，到國土資源部2002年發(fā)布《招拍掛出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》，2003年發(fā)布《協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》，2004年初《國土資源部監(jiān)察部關(guān)于繼續(xù)開展經(jīng)營性土地使用權(quán)招拍掛出讓情況執(zhí)法監(jiān)察工作的通知》，再到2004年10月國務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，國有土地供應(yīng)的市場特征十分明顯，土地資源市場配置的制度基本確立，國有土地招拍掛的市場交易規(guī)則普遍建立，交易活動(dòng)相當(dāng)活躍，交易范圍不斷擴(kuò)大，市場交易結(jié)構(gòu)相對合理，市場交易價(jià)格結(jié)構(gòu)穩(wěn)中有升，招拍掛市場發(fā)展勢頭旺盛。

　　一、招拍掛交易規(guī)則普遍確立。到2004年，全國31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市均出臺了招拍掛政策，制定了招拍掛操作規(guī)范，各市縣都制定了招拍掛交易規(guī)則。特別是2004年3初，國土資源部監(jiān)察部下發(fā)《關(guān)于繼續(xù)開展經(jīng)營性土地使用權(quán)招拍掛出讓情況執(zhí)法監(jiān)察工作的通知》，規(guī)定各地必須于2004年8月31日前將經(jīng)營性土地歷史遺留問題處理完畢，對8月31日后以歷史遺留問題為由采用協(xié)議方式出讓經(jīng)營性土地使用權(quán)的，要從嚴(yán)查處。這被業(yè)界稱之為“8.31大限”的政策，在中央的嚴(yán)格督導(dǎo)和各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)與國土資源管理部門的大力落實(shí)下，在規(guī)定時(shí)限內(nèi)(2004年8月31日)前全部處理完畢。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國31個(gè)省區(qū)市區(qū)共處理經(jīng)營性土地歷史遺留問題6400宗，面積1.3萬公頃，價(jià)款924.31億元。經(jīng)營性土地歷史遺留問題的及時(shí)妥善處理，標(biāo)志著招拍掛中的非市場因素已經(jīng)消除，符合11號令規(guī)定的任何經(jīng)營性土地，將沒有任何借口和理由再實(shí)行協(xié)議出讓。招拍掛的市場規(guī)則進(jìn)一步統(tǒng)一，市場環(huán)境進(jìn)一步改善。

　　二、招拍掛交易活動(dòng)日益活躍。自從1987年深圳首先拍賣了第一宗國有土地使用權(quán)以來，在相當(dāng)長的時(shí)間內(nèi)，只有東南沿海市場發(fā)育較好的地區(qū)開展過為數(shù)不多的土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣出讓活動(dòng)，土地出讓仍以協(xié)議出讓為主要形式。1999年，國土資源部要求大力推進(jìn)國有土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣，特別是2001年國務(wù)院15號文件要求商業(yè)性房地產(chǎn)開發(fā)用地必須招標(biāo)拍賣出讓和2002年國土資源部第11號令規(guī)定商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅四類用地必須招拍掛出讓，政策要求和交易規(guī)則的建立與完善，為招拍掛交易活動(dòng)的開展奠定了堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)，6年來，招拍掛交易活動(dòng)日益活躍，交易范圍不斷擴(kuò)大，交易宗地?cái)?shù)增長迅速。1999年，全國只有23個(gè)省區(qū)市以招標(biāo)拍賣方式出讓土地，到2004年，全國31個(gè)省區(qū)市的經(jīng)營性土地全部以招拍掛方式出讓。1999年全國招標(biāo)拍賣出讓土地僅15325宗，到2003年達(dá)到50006宗.，增長了3倍多。

　　三、招拍掛市場的交易范圍不斷擴(kuò)大。1999年，全國招拍掛出讓國有土地面積僅1082公頃，2004年則達(dá)到52097公頃，是1999年的48倍。由于2004年國家采取緊縮的土地供應(yīng)政策，嚴(yán)格控制土地供應(yīng)，停止別墅類、高爾夫球場等的土地供應(yīng)，對房地產(chǎn)供應(yīng)堅(jiān)持適度從緊政策，增量建設(shè)用地供應(yīng)量的減少等因素，招拍掛出讓土地供應(yīng)總量較上年略有減少。從增長情況看，除2004年增長-3.7%51、，2000—2003年的招拍掛出讓土地面積分別較上年增長了157%、238%、274%和287%，呈快速增長態(tài)勢。

　　四、招拍掛出讓面積占土地出讓總面積的比例逐年提高。按照土地法律法規(guī)規(guī)定，政府在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)供地的總量中，有償供地的面積比例應(yīng)達(dá)到40%—50%：在有償供地的總量中，招標(biāo)拍賣掛牌供地面積比例應(yīng)達(dá)到30%～40%。當(dāng)然，城市類型不同，發(fā)展階段不同，用地性質(zhì)不同，招標(biāo)拍賣掛牌出讓占出讓總量的比例會有所不同。1999年，在全部出讓土地中，招標(biāo)拍賣的比例僅占2.38%，全國97.62%的國有土地仍以行政色彩較為深厚的協(xié)議出讓方式供應(yīng)。2002年國土資源部發(fā)布11號令停止經(jīng)營性用地協(xié)議出讓，代之以招拍掛出讓以來，這一比例發(fā)生了實(shí)質(zhì)性變化，當(dāng)年招拍掛出讓占出讓面積的比例達(dá)到14.57%，較1999年提高了12.19個(gè)百分點(diǎn)，2004年為29.15%，較1999年則提高了26.77個(gè)百分點(diǎn)。招拍掛出讓成為經(jīng)營性國有土地供應(yīng)的主渠道，市場配置土地資源的基礎(chǔ)性作用得到了有效的發(fā)揮。

　　五、招拍掛出讓價(jià)款增長較快，占出讓總價(jià)款的比例逐年上升。在國有土地出讓的四種方式(協(xié)議、招標(biāo)、拍賣、掛牌)中，招拍掛出讓方式能最大程度地體現(xiàn)公開、公平、公正的市場法則，能最大限度地顯化國有土地資產(chǎn)應(yīng)有的市場價(jià)值，最能體現(xiàn)價(jià)值規(guī)律、供求規(guī)律和競爭規(guī)律，最能發(fā)揮政府宏觀調(diào)控下市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，也最能體現(xiàn)資源配置的市場經(jīng)濟(jì)方向。因此，在國有土地出讓中，以招拍掛方式出讓的國有土地越多，招拍掛出讓價(jià)款就越多，占出讓總價(jià)款的比例就越高。2001年以來招拍掛出讓的實(shí)踐，就證明了這一點(diǎn)。

　　一方面，由于推進(jìn)國有土地有償使用，土地出讓價(jià)款增長較快，2001-2004年出讓土地價(jià)款達(dá)15000多億元，在城市建設(shè)、企業(yè)改制、安置職工等方面發(fā)揮了不容忽視的作用。另一方面，2001～2004年，招拍掛出讓面積占出讓總面積的比例均大大低于招拍掛出讓價(jià)款卻占出讓總價(jià)款比例。特別是2003和2004年，招拍掛出讓的面積占出讓總面積的不到30%，但招拍掛出讓的價(jià)款占出讓總價(jià)款的比例卻超過了50%，充分說明了招拍掛方式所具有的市場特征。

　　六、掛牌出讓成為國有土地出讓的重要形式。2002年5月9日發(fā)布、7月1日實(shí)施的《招拍掛出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》(國土資源部11號令)，在法律的層面第一次明確了掛牌出讓作為國有土地出讓的法定形式。由于掛牌出讓可以多次報(bào)價(jià)，比招標(biāo)出讓的一次報(bào)價(jià)即決定能否更受競買人青睞；而對于掛牌截止時(shí)仍有多家報(bào)價(jià)的情況，11號令要求掛牌宗地實(shí)行現(xiàn)場競價(jià)，價(jià)高者得，這與拍賣形式又有相同之處，而對于僅有一個(gè)競買人報(bào)價(jià)且報(bào)價(jià)高于底價(jià)的，11號令規(guī)定掛牌宗地可以成交，這與協(xié)議出讓有點(diǎn)類似。正是因?yàn)閽炫品绞郊婢哒袠?biāo)、拍賣和協(xié)議方式的多種特點(diǎn)，更具靈活性和操作性，因此，從其產(chǎn)生之日起，便體現(xiàn)了強(qiáng)大的生命力，在招拍掛出讓中，無論掛牌出讓的面積或價(jià)款，均高于招標(biāo)和拍賣方式的總和。

　　在2003—2004年的國有土地招拍掛出讓中，掛牌出讓的面積占招拍掛出讓總面積的比例分別為69.2%和72.6%，而招標(biāo)拍賣的比例僅為30.8%和27.4%，不到三分之一；同期掛牌出讓價(jià)款占招拍掛出讓總價(jià)款比例分別為51.4%和61.4%，而招標(biāo)拍賣的比例僅為48.6%和38.6%，均低于掛牌出讓所占份額。

　　七、招拍掛的市場交易價(jià)格穩(wěn)中有升，但占房價(jià)比重不高。從土地市場的實(shí)際運(yùn)行狀況分析，作為反映土地市場變化的重要指示器，受房屋需求的較快增長、公眾對房地產(chǎn)價(jià)格預(yù)期以及2004年政府調(diào)控土地供應(yīng)的宏觀政策等因素的影響，2002—2004年，招拍掛成交價(jià)也呈穩(wěn)中有升走勢，但未出現(xiàn)奇高上揚(yáng)的情況。2002—2004年全國招拍掛出讓單位面積地價(jià)分別為535.4、567.2和624.5元／平方米，環(huán)比增長分別為5.73%和10.12%。特別需要明確的是，招拍掛出讓的國有土地，絕大部分是用于商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅的經(jīng)營性土地，平均容積率在1.5左右。而以此計(jì)算，2002—2004年單位房屋面積所含招拍掛出讓地價(jià)分別為357、378、416元／平方米。2004年，全國平均房價(jià)2758元／平方米，地價(jià)只占房價(jià)的15.1%。由此可見，說“房價(jià)猛漲的根源是土地價(jià)格上升的結(jié)果”，是缺乏實(shí)際依據(jù)的。

　　八、2005年的招拍掛市場預(yù)測。一是實(shí)行從緊的土地供應(yīng)政策。2005年，政府將繼續(xù)實(shí)行從嚴(yán)從緊的建設(shè)用地供應(yīng)政策，收緊“地根”，“土地閘門”仍將偏緊。在此宏觀政策背景下，招拍掛出讓土地總量必然會受到一定影響。二招拍掛出讓向存量地傾斜。為控制建設(shè)用地供應(yīng)總量，嚴(yán)控增量用地，2005年，國土資源部將把盤活存量用地作為供地的主要方式，新上項(xiàng)目首先要利用城鎮(zhèn)閑置土地、空閑地和批而未供地等存量建設(shè)用地。政府供地政策調(diào)整，也帶來土地招拍掛出讓結(jié)構(gòu)的改變。三是推進(jìn)工業(yè)用地招拍掛出讓。2004年10月，《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》明確提出，要大力推進(jìn)土地資源的市場化配置，逐步推進(jìn)工業(yè)用地的招拍掛出讓。2005年，招拍掛出讓的土地不再局限行11號令規(guī)定的四類經(jīng)營性用地，工業(yè)用地也將逐步實(shí)行招拍掛出讓。土地資源市場配置的范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。四招拍掛市場更力口規(guī)范。8·31之后，經(jīng)營性土地協(xié)議出讓問題已經(jīng)解決，土地市場得到凈化。2005年，所有經(jīng)營性土地要進(jìn)入市場公開交易，統(tǒng)一的交易規(guī)則和政府的宏觀政策調(diào)控，將使開發(fā)商投資理性化，招拍掛交易價(jià)格趨于正?；?，交易行為規(guī)范化。