|
職業(yè)健康與安全生產(chǎn)一體化探討 山東省臨沂市安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局 楊斌
按：本文提出，安全生產(chǎn)本身意義上已經(jīng)涵蓋了職業(yè)健康，但我國現(xiàn)行的法規(guī)政策和體制，在一定程度上造成了安全生產(chǎn)與職業(yè)健康工作分離，從而出現(xiàn)職業(yè)健康工作力量薄弱且與安全生產(chǎn)重復(fù)執(zhí)法的現(xiàn)實問題，致使行政管理資源浪費，企業(yè)負(fù)擔(dān)加重。整合資源，理順體制機(jī)制，提高工作效能，加強(qiáng)管理和監(jiān)督應(yīng)是安全監(jiān)管部門改革發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急。 關(guān)鍵詞：安全生產(chǎn) 職業(yè)健康 工作效能 《辭海》將安全生產(chǎn)解釋為：是指為預(yù)防生產(chǎn)過程中發(fā)生人身、設(shè)備事故，形成良好勞動環(huán)境和工作程序而采取的一系列措施的活動?！吨袊蟀倏迫珪穼踩a(chǎn)解釋為：是保護(hù)勞動者在生產(chǎn)過程中安全的一項方針，也是企業(yè)管理必須遵循的一項原則，要求最大限度地減少勞動者的工傷和職業(yè)病，保障勞動者在生產(chǎn)過程中的生命安全和身體健康。1999年英國標(biāo)準(zhǔn)協(xié)會、挪威船級社等13個組織提出了職業(yè)健康安全評價系列標(biāo)準(zhǔn)，即OHSAS18001《職業(yè)健康安全管理體系——規(guī)范》，是上世紀(jì)80年代后期在國際上興起的現(xiàn)代安全生產(chǎn)管理模式?？梢?span lang="EN-US">,安全生產(chǎn)本身意義上已經(jīng)涵蓋了職業(yè)健康，職業(yè)健康是安全生產(chǎn)工作的一項重要內(nèi)容，應(yīng)納入安全生產(chǎn)工作中統(tǒng)籌安排。結(jié)合多年的基層工作實踐，對進(jìn)一步加強(qiáng)職業(yè)健康工作進(jìn)行了調(diào)查與思考。 一、現(xiàn)狀：系統(tǒng)內(nèi)部未能實現(xiàn)職業(yè)健康與安全生產(chǎn)一體化 2010年，中央編辦《關(guān)于職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管部門職責(zé)分工的通知》（中央編辦發(fā)〔2010〕104號）進(jìn)一步明確了安全監(jiān)管、衛(wèi)生等部門承擔(dān)著作業(yè)現(xiàn)場職業(yè)健康監(jiān)督管理的職責(zé)；2011年底，十一屆全國人大常委會第二十四次會議通過了《關(guān)于修改<中華人民共和國職業(yè)病防治法>的決定》，從法律上明確了安全監(jiān)管部門的職責(zé)；2012年，國家安全監(jiān)管總局先后發(fā)布了《工作場所職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)督管理規(guī)定》（國家安全監(jiān)管總局令第47號）、《職業(yè)病危害項目申報辦法》（國家安全監(jiān)管總局令第48號）、《用人單位職業(yè)健康監(jiān)護(hù)監(jiān)督管理辦法》（國家安全監(jiān)管總局令第49號）等5個“總局令”，對安全監(jiān)管部門、用人單位、服務(wù)機(jī)構(gòu)所承擔(dān)的職業(yè)健康監(jiān)管以及服務(wù)工作進(jìn)行了規(guī)范。比如：國家安全監(jiān)管總局令第47號第五條規(guī)定：安全監(jiān)管部門負(fù)責(zé)用人單位職業(yè)健康的監(jiān)督管理，第八條至第三十八條（共三十一條）對用人單位職業(yè)衛(wèi)生職責(zé)進(jìn)行了明確；國家安全監(jiān)管總局令第50號則重點規(guī)范職業(yè)健康技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)監(jiān)測、評價等行為；國家安全監(jiān)管總局令第51號則重點規(guī)范了建設(shè)項目職業(yè)健康“三同時”問題；另外國家安全監(jiān)管總局還公布了《建設(shè)項目職業(yè)病危害風(fēng)險分類管理目錄》（安監(jiān)總安健〔2012〕73號）?？梢钥闯?，目前我國職業(yè)健康監(jiān)督管理的法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范進(jìn)一步健全。 在此情況下，各級安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)都在內(nèi)部設(shè)立了職業(yè)健康監(jiān)督管理部門，各級編辦賦予了其職業(yè)健康監(jiān)督管理職能，初衷是為了促進(jìn)職業(yè)健康工作有序開展。但是，由于國家從立法和制定政策層面就將這兩個方面從源頭上進(jìn)行分離，比如：《安全生產(chǎn)法》只有第三十七條規(guī)定“生產(chǎn)經(jīng)營單位必須為從業(yè)人員提供符合國家標(biāo)準(zhǔn)或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的勞動防護(hù)用品”，也只是涉及到勞動防護(hù)問題，沒有涉及職業(yè)健康問題；其他安全生產(chǎn)法律法規(guī)也沒有及時修訂補(bǔ)充將職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管融入各行業(yè)的安全監(jiān)管之中，多是另行文件進(jìn)行規(guī)范。據(jù)不完全統(tǒng)計，自2011年以來，國家安全監(jiān)管總局就職業(yè)健康工作共下發(fā)了15個法規(guī)及規(guī)范性文件，都是由新設(shè)立的各級職業(yè)健康監(jiān)管部門（司、處、科、室）負(fù)責(zé)貫徹落實。作為各級安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的其他內(nèi)設(shè)部門依然在《安全生產(chǎn)法》的框架下，依據(jù)各行業(yè)的相關(guān)法律、法規(guī)和工作職責(zé)，側(cè)重預(yù)防生產(chǎn)過程中發(fā)生人身、設(shè)備事故的監(jiān)督管理工作。實質(zhì)上內(nèi)部還是孤軍奮戰(zhàn)，沒能將其一體化系統(tǒng)管理。 二、問題：力量薄弱、重復(fù)執(zhí)法，不利于強(qiáng)化監(jiān)管執(zhí)法 2010年，中央編辦進(jìn)一步明確了安全監(jiān)管部門承擔(dān)著作業(yè)現(xiàn)場職業(yè)健康監(jiān)督管理的職責(zé)。從體制上看，國家已經(jīng)將職業(yè)健康監(jiān)督管理納入到安全生產(chǎn)范疇，但安全生產(chǎn)和職業(yè)健康工作由《安全生產(chǎn)法》和《職業(yè)病防治法》兩部法律分別規(guī)范，致使職業(yè)健康和安全監(jiān)管機(jī)制不能理順，安全監(jiān)管部門內(nèi)部將“安全生產(chǎn)”與“職業(yè)健康”分開管理，造成“形合而神不合”。這種機(jī)制必然會出現(xiàn)力量薄弱、重復(fù)執(zhí)法的問題。 從安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)來看，礦山、危險化學(xué)品等業(yè)務(wù)部門只負(fù)責(zé)預(yù)防本行業(yè)發(fā)生人身傷亡及設(shè)備各類事故的安全生產(chǎn)工作，不過問職業(yè)健康問題。那么，這個行業(yè)、企業(yè)的職業(yè)健康問題就還要由專門成立的職業(yè)健康部門負(fù)責(zé)，從而出現(xiàn)多頭管理，不能統(tǒng)籌安排，致使本來一個文件能解決的問題需要下發(fā)兩個文件，一個部門能解決的問題需要兩個甚至更多的部門去解決，這與原來職能在衛(wèi)生部門時并沒什么區(qū)別，僅僅是主管部門的改變。比如：危險化學(xué)品、礦山、煙花爆竹、工商貿(mào)這些業(yè)務(wù)監(jiān)管部門要對相關(guān)行業(yè)的“建設(shè)項目安全設(shè)施‘三同時’”進(jìn)行審查驗收，而職業(yè)健康監(jiān)管部門還要對這些企業(yè)進(jìn)行“建設(shè)項目職業(yè)衛(wèi)生‘三同時’”的審查驗收；再如：危險化學(xué)品、非煤礦山、煙花爆竹、冶金、建材、有色、木制家具制造等行業(yè)企業(yè)，也都在部分崗位、工序和車間存在職業(yè)危害問題，在沒有單設(shè)職業(yè)健康內(nèi)部管理部門之前，這些行業(yè)的職業(yè)健康問題都由業(yè)務(wù)部門一并監(jiān)督管理，而設(shè)立專門的職業(yè)健康監(jiān)管部門后，在基層經(jīng)常會遇到一個企業(yè)同時有安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的兩個部門分別進(jìn)行檢查的現(xiàn)象（一個檢查企業(yè)的安全生產(chǎn)，一個檢查企業(yè)的職業(yè)健康）。另外，各行各業(yè)都存在不同程度的職業(yè)危害，涉及面廣、工作量大，安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)的職業(yè)健康部門在目前情況下很難全覆蓋地進(jìn)行監(jiān)管。今年，國家安全監(jiān)管總局正在試行的《工礦商貿(mào)企業(yè)職業(yè)衛(wèi)生統(tǒng)計制度》（安監(jiān)總統(tǒng)計〔2013〕50號），為便于統(tǒng)計和分析，也主要是按行業(yè)進(jìn)行分類，但在實際操作中，若只由職業(yè)健康部門單獨去做，很難按計劃完成。 對企業(yè)來說，這種機(jī)制就造成了更加被動的局面：原來由安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)一個部門管理，現(xiàn)在由兩個部門管理；原來按一個文件辦理，現(xiàn)在需要按兩個文件要求辦理。比如：企業(yè)既要有安全生產(chǎn)部門，還要設(shè)職業(yè)健康管理部門；既要進(jìn)行安全培訓(xùn)，還要進(jìn)行職業(yè)健康培訓(xùn)；既要進(jìn)行安全生產(chǎn)設(shè)施“三同時”，還要進(jìn)行職業(yè)健康“三同時”；既要進(jìn)行安全生產(chǎn)的安全評價，還要進(jìn)行職業(yè)健康評價，還有安全生產(chǎn)許可和職業(yè)健康許可等問題。其實，上述工作，在企業(yè)都應(yīng)由一個部門負(fù)責(zé)，并作為安全生產(chǎn)一個大的方面去規(guī)劃、落實，安全監(jiān)管部門把本來是一體的工作拆開來部署、安排，企業(yè)完成一項任務(wù)后，既要報經(jīng)業(yè)務(wù)部門審查驗收，還要報經(jīng)職業(yè)健康部門審查驗收，既增加了企業(yè)的工作量，也增加了企業(yè)在各方面被審查驗收的費用，還打亂了企業(yè)的日常管理秩序。 因此，其弊端不言而喻：一是不利于“國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變工作要求”的落實；二是不利于監(jiān)管部門資源的綜合利用，造成人力、物力的浪費，會議、文件增多的現(xiàn)象更加嚴(yán)重，執(zhí)法監(jiān)管力量不足的局面更加嚴(yán)峻；三是不利于企業(yè)科學(xué)組織安全生產(chǎn)工作，表象上看都是在執(zhí)行國家規(guī)定，但由于工作要求的不系統(tǒng)，增加了企業(yè)的負(fù)擔(dān)；四是不利于現(xiàn)代安全生產(chǎn)管理模式（職業(yè)健康安全管理體系[OHSAS18001]）的推廣。 三、建議：整合資源，提高效能 黨的十八大和十八屆二中全會要求進(jìn)一步深化行政審批制度改革，該取消的取消、該整合的整合、該下放的下放，要改善和加強(qiáng)宏觀管理，注重完善制度機(jī)制，形成分工合理、權(quán)責(zé)一致、運轉(zhuǎn)高效的職能體系。應(yīng)該說，職業(yè)健康工作存在于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各個行業(yè)和用人單位，與安全監(jiān)管融合既是社會管理發(fā)展的要求，也是與現(xiàn)代國際安全生產(chǎn)管理接軌的需要。目前，法律法規(guī)和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范日益完善，職業(yè)健康工作不僅僅是“要有部門（人員）去管理”的問題，更重要的是“如何去監(jiān)督管理”的問題。整合資源、提高效能應(yīng)是安全監(jiān)管部門職業(yè)健康監(jiān)管工作改革發(fā)展的方向，在此提出以下建議： （一）法律法規(guī)上的整合。整合《安全生產(chǎn)法》和《職業(yè)病防治法》，或二者之間形成有機(jī)銜接。上世紀(jì)50年代，日本就制定了《勞動安全衛(wèi)生法》，設(shè)立了“中央勞動安全衛(wèi)生委員會”，負(fù)責(zé)檢查生產(chǎn)單位的安全措施落實情況；70年代美國修訂了《礦業(yè)安全和衛(wèi)生法》，并成立了獨立的安全監(jiān)察部門“礦山安全和衛(wèi)生署”?？梢?，一些安全生產(chǎn)管理先進(jìn)的國家都是從法律上就將安全生產(chǎn)和職業(yè)健康作為一個體系去規(guī)范的。上世紀(jì)90年代初，我國各級政府也相繼出臺了《勞動安全健康管理規(guī)定》來規(guī)范用人單位生產(chǎn)技術(shù)工藝、安全作業(yè)操作規(guī)程、安全設(shè)施及“三同時”和教育培訓(xùn)等安全衛(wèi)生問題，但在《安全生產(chǎn)法》出臺后都相繼被廢止。 （二）監(jiān)管體制上的整合。在《安全生產(chǎn)法》和《職業(yè)病防治法》框架下，將職業(yè)健康納入安全生產(chǎn)工作體系，與國際安全生產(chǎn)管理接軌，推行《職業(yè)健康安全管理體系》（OHSAS18001），構(gòu)建現(xiàn)代安全生產(chǎn)管理新模式。把職業(yè)健康工作融于各行業(yè)（領(lǐng)域）安全監(jiān)管之中，凡出臺的綜合性安全監(jiān)管法律法規(guī)、規(guī)章和文件，應(yīng)盡可能涵蓋職業(yè)健康工作，職業(yè)健康工作能與其他安全生產(chǎn)工作“同時部署、同時檢查驗收、同時督促整改”的，應(yīng)由同一個部門、用同一個文件，作為同一個問題進(jìn)行部署，不再另行安排。例如，國家安全監(jiān)管總局令第51號第四條就已經(jīng)規(guī)定：建設(shè)項目職業(yè)衛(wèi)生“三同時”工作可以與安全設(shè)施“三同時”工作一并進(jìn)行。如果將《建設(shè)項目職業(yè)衛(wèi)生“三同時”監(jiān)督管理暫行辦法》（國家安全監(jiān)管總局令第51號）和《建設(shè)項目安全設(shè)施“三同時”監(jiān)督管理暫行辦法》(國家安全監(jiān)管總局令第36號)整合，則更有利于安全監(jiān)管部門和企業(yè)開展工作。 （三）內(nèi)部監(jiān)管機(jī)構(gòu)的整合。各級安全監(jiān)管部門特別是地方安全監(jiān)管部門，可將職業(yè)健康監(jiān)督管理職能分解到各業(yè)務(wù)部門（司、處、科、室），各有關(guān)企業(yè)將職業(yè)健康工作納入安全生產(chǎn)管理部門，不再要求單獨設(shè)立。比如：煙花爆竹生產(chǎn)企業(yè)的職業(yè)危害主要在混藥工序，而混藥又是危險性最大的工序，臨沂市安全監(jiān)管部門的工商貿(mào)科負(fù)責(zé)煙花爆竹安全監(jiān)管，那么這個工序的安全生產(chǎn)和職業(yè)危害就完全可以由工商貿(mào)科按照規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一管理。這樣可以有利于企業(yè)統(tǒng)一組織機(jī)構(gòu)、統(tǒng)籌制定計劃、全面貫徹執(zhí)行，有助于職業(yè)安全健康監(jiān)管功能一體化。 （四）技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的整合。目前，安全生產(chǎn)技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)主要有評價、咨詢、培訓(xùn)和檢測檢驗，其中主要技術(shù)力量是在評價機(jī)構(gòu)。許多具有評價資質(zhì)的人員同時又具有安全生產(chǎn)培訓(xùn)教師資質(zhì)，還兼任各級安全生產(chǎn)專家，這些人員對基層企業(yè)安全生產(chǎn)狀況有深刻的認(rèn)識和了解，對企業(yè)安全生產(chǎn)“雙基”工作的完善有很大的促進(jìn)作用。因此，安全評價是安全監(jiān)管工作十分重要的環(huán)節(jié)，只能加強(qiáng)不能削弱，并且要在加強(qiáng)的同時將職業(yè)健康內(nèi)容增加到安全評價之中。原職業(yè)衛(wèi)生技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)在衛(wèi)生部門管理的時候側(cè)重于醫(yī)學(xué)預(yù)防和技術(shù)檢測檢驗，對化工、礦山等高危行業(yè)的生產(chǎn)工藝流程及防治工程方面研究不深，而安全監(jiān)管部門管理的安全生產(chǎn)技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)雖然對高危行業(yè)的生產(chǎn)工藝流程及防治工程比較了解，但缺乏職業(yè)健康所需的專業(yè)人才和技術(shù)裝備。比如：臨沂市恒泰安全生產(chǎn)科技咨詢院，目前投入200多萬元配置了相應(yīng)的設(shè)備和儀器，從社會上錄用和招聘了相關(guān)技術(shù)人員并申請職業(yè)衛(wèi)生服務(wù)資質(zhì)，但原衛(wèi)生部門管轄服務(wù)機(jī)構(gòu)中的設(shè)備和有經(jīng)驗的人員并沒有隨職能一起劃轉(zhuǎn)過來，一切工作要從頭開始，勢必影響過渡時期的檢測檢驗和評價質(zhì)量。另外，職業(yè)衛(wèi)生培訓(xùn)與安全生產(chǎn)培訓(xùn)的整合，只要在企業(yè)負(fù)責(zé)人和安全管理人員的培訓(xùn)內(nèi)容中增加職業(yè)健康內(nèi)容就能解決。
|
|
|
