【提要】

人民法院審理行政案件，應(yīng)全面審查具體行政行為的合法性及合理性，通盤(pán)考慮行政相對(duì)人的合法權(quán)益和社會(huì)的公共利益，注重司法的社會(huì)效果，對(duì)待超過(guò)法定期限的違法行政行為，要具體情況具體分析，不應(yīng)一概而論，統(tǒng)統(tǒng)撤銷(xiāo)。

【基本案情】

原告：陰??。

被告：銅川市公安局??分局。

第三人：焦??。

本案所涉及的具體行政行為是：被告銅川市公安局??分局于2010年7月23日對(duì)本案第三人焦??作出銅?公（?）決字（2010）第??號(hào)行政處罰決定書(shū)。該行政處罰決定書(shū)認(rèn)為，行政相對(duì)人焦??2000年6月17日砸壞原告陰??汽車(chē)擋風(fēng)玻璃等物品，其行為違犯了《中華人民共和國(guó)治安處罰條例》第二十四條第（四）項(xiàng)之規(guī)定，依照該規(guī)定，對(duì)第三人焦??的行為以損壞公私財(cái)物定性，作出拘留七日的行政處罰決定。2010年8月2日，行政處罰決定書(shū)送達(dá)相對(duì)人焦??及報(bào)案人陰??。訴訟中被告向本院提供了該行政處罰案件卷宗材料，其中含有見(jiàn)證人焦??、陰??等24人的詢(xún)問(wèn)筆錄。

原告訴稱(chēng)，2000年6月17日到9月，焦??多次糾集社會(huì)人員，打原告及家人、并砸毀財(cái)物，原告多次報(bào)警，被告多次出警，但十年未進(jìn)行處理，無(wú)奈，原告上訪后，被告才對(duì)焦??作出了行政處罰決定。焦??的行為觸犯了刑法，但被告如今作出的行政行為事實(shí)不清，程序違法，適用法律不當(dāng)，以行政處罰代替刑事責(zé)任追究。因此，請(qǐng)求依法撤銷(xiāo)被告的銅?公（?）決字（2010）第??號(hào)行政處罰決定書(shū)，賠償原告被焦??打砸造成的損失。原告未提供相應(yīng)證據(jù)。

被告辯稱(chēng)，原告提出他家被焦??打得多人受傷、財(cái)產(chǎn)較大損失不符合事實(shí)，經(jīng)我局調(diào)查，2000年6月17日，因家務(wù)糾紛，原告嫂子焦??與其舅父張??等人闖入原告家中，與原告及妻子發(fā)生沖突，焦??當(dāng)場(chǎng)將原告的汽車(chē)擋風(fēng)玻璃等物品損壞，根據(jù)該事實(shí)，我局認(rèn)為：第三人焦??的違法行為不應(yīng)承擔(dān)刑事責(zé)任，應(yīng)給予行政處罰；該治安案件我局???派出所在2000年事發(fā)初期多次出警調(diào)查處理，因打架雙方是親屬關(guān)系，又因家務(wù)糾紛引起，派出所商請(qǐng)鄉(xiāng)司法所及??村委會(huì)對(duì)雙方進(jìn)行了勸解，雙方和解。2009年8月30日，雙方因宅基地之爭(zhēng)再次發(fā)生沖突后，原告上訪，反映我局對(duì)2000年打架案未作處理結(jié)論，我局便再次立案調(diào)查，并依法作出處理。我局的行政程序并不違法，原告有關(guān)賠償損失的要求，因損失并非我局造成，我局不應(yīng)賠償。

第三人焦??未答辯。

審理查明，2000年6月17日，因家務(wù)糾紛，本案第三人焦??(當(dāng)時(shí)為原告陰??的嫂子，2001年與原告陰??之兄陰??離婚)和其舅父張??等人闖入原告家中，與原告及妻子發(fā)生沖突。被告下屬???派出所接到報(bào)案，多次出警，進(jìn)行過(guò)調(diào)查和調(diào)解處理，此后，時(shí)隔九年，原告陰??未曾提及此事。2009年8月30日，原告陰??與第三人焦??因宅基地之爭(zhēng)再次發(fā)生沖突，原告于2009年9月28日向銅川市人民政府門(mén)戶(hù)網(wǎng)站投訴“十年血案，始終未了，革命一生，含淚離世”，并向有關(guān)部門(mén)上訪，反映被告對(duì)2000年的案件至今未處理。2009年10月26日，被告根據(jù)信訪材料正式立案，經(jīng)過(guò)調(diào)查詢(xún)問(wèn)在場(chǎng)知情人，證實(shí)行政相對(duì)人焦??在2000年6月17日雙方?jīng)_突中確實(shí)毀壞了原告的汽車(chē)擋風(fēng)玻璃和其它生活用品，按照當(dāng)時(shí)的法規(guī)作出了上述行政處罰決定。行政決定書(shū)送達(dá)后，報(bào)案人陰??不服，申請(qǐng)復(fù)議，2010年9月27日，銅川市公安局作出復(fù)議決定，認(rèn)為申請(qǐng)人陰??反映的“焦??多次糾集他人毆打其與家人，砸毀大量物品，造成較大財(cái)產(chǎn)損失”的情況缺乏相應(yīng)證據(jù)證明，而被申請(qǐng)人銅川市公安局??分局的行政處罰決定合法正確，予以維持。原告不服，又提起行政訴訟。

【審理情況】

初審法院認(rèn)為，被告的銅?公（?）決字（2010）第??號(hào)行政處罰決定書(shū)根據(jù)行政相對(duì)人焦??在斗毆中毀壞原告陰??的汽車(chē)擋風(fēng)玻璃等財(cái)物的行為，依照當(dāng)時(shí)的法規(guī)《中華人民共和國(guó)治安處罰條例》之規(guī)定作出拘留焦??七日的行政處罰決定，基本事實(shí)清楚，適用法律正確，處罰適當(dāng)；關(guān)于原告陰??反映的“焦??多次糾集他人毆打其與家人，砸毀大量物品，造成較大財(cái)產(chǎn)損失”的事實(shí)，從現(xiàn)場(chǎng)見(jiàn)證人的證明情況來(lái)看，還不能落實(shí)，被告根據(jù)焦??的違法程度，將該案作為治安案件處理，未進(jìn)行刑事責(zé)任追究并無(wú)不當(dāng)；雖然該行政行為在程序上超期限作出，但不存在實(shí)體處理方面的重大錯(cuò)誤，該行政行為不宜撤銷(xiāo)，否則會(huì)進(jìn)一步降低行政執(zhí)法效率。原告要求被告賠償?shù)谌私??打砸行為造成自己的經(jīng)濟(jì)損失，其理由不足，本院不予支持。依照《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第五十六條第（四）項(xiàng)之規(guī)定，作出判決：

一、駁回原告要求撤銷(xiāo)被告的銅?公（?）決字（2010）第??號(hào)行政處罰決定書(shū)的訴訟請(qǐng)求。

二、駁回原告要求被告賠償因第三人焦??打砸造成的損失的請(qǐng)求。

判決生效后，一審法院向被告發(fā)出了司法建議書(shū)，指出其被訴行政行為存在的問(wèn)題。被告收到司法建議后，及時(shí)對(duì)干警進(jìn)行了一次行政執(zhí)法教育培訓(xùn)活動(dòng)，并研究制定了相應(yīng)的改進(jìn)措施。

【評(píng)析】

　　 行政機(jī)關(guān)超過(guò)法定期限作出具體行政行為屬于行政行為程序違法的一種形式。實(shí)踐中，此類(lèi)違法行為大體有這幾種情況：（一）、行為超法定期限作出，但實(shí)體處理合法；（二）、行為超法定期限作出，同時(shí)存在其它程序違法問(wèn)題；（三）、行為超法定期限作出，實(shí)體處理不合法；除此之外，有的行政行為雖然超法定期限作出，但有正當(dāng)理由，或有正當(dāng)理由，而未辦理必要的合法手續(xù)。如此等等?，F(xiàn)行法律規(guī)定，違反程序的具體行政行為，行政復(fù)議機(jī)關(guān)和人民法院應(yīng)當(dāng)予以撤銷(xiāo)或者確認(rèn)違法。但是，行政行為作為一種國(guó)家行為，是基于對(duì)公共利益的管理而進(jìn)行的，對(duì)于維護(hù)社會(huì)秩序，促進(jìn)社會(huì)發(fā)展，起著至關(guān)重要的作用，高效是憲法和法律規(guī)定的行政執(zhí)法的重要原則之一。如果法院不作具體地分析，對(duì)所有超過(guò)法定期限作出的行政行為，統(tǒng)統(tǒng)認(rèn)定無(wú)效或撤銷(xiāo)，僅僅為了單純糾正行政機(jī)關(guān)的超限這一違法行為，卻造成了更大的行政資源浪費(fèi)，又因社會(huì)管理不能及時(shí)到位，便發(fā)生更大的不正義的情況，使本來(lái)已經(jīng)遲來(lái)的正義又遲遲不能得以實(shí)現(xiàn)，不僅不能很好地保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，反而會(huì)加重?fù)p害其應(yīng)得的合法權(quán)益。更容易陷入“具體行政行為――行政復(fù)議――具體行政行為――行政復(fù)議――行政訴訟――具體行政行為――”反復(fù)循環(huán)的怪圈，就有可能使一些行政管理職能無(wú)法及時(shí)發(fā)揮作用，對(duì)公共利益必然造成一定的損失。筆者認(rèn)為，對(duì)于超期作出的具體行政行為的效力認(rèn)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)和人民法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)案件的不同情況，區(qū)別對(duì)待，作出處理：（一）對(duì)于單純超過(guò)法定期限但不存在其他違法情形作出的具體行政行為，行政復(fù)議機(jī)關(guān)和人民法院應(yīng)當(dāng)認(rèn)定其程序存在瑕疵，但不宜直接作出撤銷(xiāo)的決定；（二）行政案件如果與本案的情況不盡相同，存在超過(guò)法定期限同時(shí)還存在其他違法情形，例如主體不合法、證據(jù)不足、事實(shí)不清、或者顯失公平等等程序或?qū)嶓w問(wèn)題，這樣的具體行政行為，則應(yīng)當(dāng)予以撤銷(xiāo)，堅(jiān)決糾正。

以本案為例，假若行政復(fù)議機(jī)關(guān)以超過(guò)法定期限為由撤銷(xiāo)了治安處罰決定，那么公安分局就要重新進(jìn)行處理，由于實(shí)體上并不存在錯(cuò)誤，極有可能作出內(nèi)容與前相同的行政處罰決定。對(duì)于新的行政處罰決定，無(wú)論是否再次起用監(jiān)督程序，事實(shí)上已經(jīng)造成了行政效率下降的后果，有脖于行政執(zhí)法的效率原則。因此，對(duì)于此類(lèi)單純超期違法的行政行為，沒(méi)有必要決定撤銷(xiāo)，當(dāng)然，這不能導(dǎo)致司法支持違法行政，行政機(jī)關(guān)更不能因該違法行為未被司法否定而放松自我約束。違法行政行為也是要糾正的，復(fù)議機(jī)關(guān)和人民法院可以通過(guò)向行政機(jī)關(guān)提出意見(jiàn)書(shū)和建議書(shū)的方式予以糾正。因此，法院判決駁回原告訴訟請(qǐng)求，同時(shí)采用司法建議對(duì)公安行政管理進(jìn)行有效的司法監(jiān)督。其做法無(wú)疑是正確的。

　　總之，具體行政行為超過(guò)法定期限作出，雖然直接違反了法律規(guī)定，已經(jīng)降低了行政效率，對(duì)于行政相對(duì)人的合法權(quán)益也造成一定影響，但針對(duì)這類(lèi)具體行政行為，復(fù)議機(jī)關(guān)和人民法院應(yīng)當(dāng)全面審查其具體行政行為的合法性和合理性，通盤(pán)進(jìn)行利益權(quán)衡，既要考慮申請(qǐng)人和第三人的合法權(quán)益，同時(shí)要考慮公共利益和社會(huì)效果，綜合分析，區(qū)別對(duì)待，妥善處理，而不應(yīng)當(dāng)簡(jiǎn)單地、教條地作出決定，盲目撤銷(xiāo)行政行為。關(guān)于涉及法律上的問(wèn)題，應(yīng)在進(jìn)一步探索的基礎(chǔ)上，由立法部門(mén)完善。

                                                      作者：十井卉