審計實務(wù)中如何理解“玩忽職守”行為的刑法定性

songsgt 2013-12-06

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審計實務(wù)中如何理解“玩忽職守”行為的刑法定性

吳原秋（審計署哈爾濱辦）

【時間:2013年08月16日】

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【字號：大中小】

　  玩忽職守罪是指國家機關(guān)工作人員嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，不履行或不正確地履行自己的工作職責(zé)，致使公共財產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失的行為。玩忽職守案件發(fā)生的范圍較為廣泛，情況比較復(fù)雜，是刑法適用中的一個熱點，也是審計工作中經(jīng)常遇到的一種職務(wù)犯罪。由于被審計對象身份、社會地位的特殊性，在玩忽職守案件的審計過程中往往會受到外界的干擾，審計難度極大。因此，認(rèn)真研究玩忽職守罪的構(gòu)成特點，正確認(rèn)定玩忽職守的罪與非罪，對審計人員提升查辦案件能力，充分揭露職務(wù)犯罪案件，當(dāng)好反腐“利劍”有著重要意義。
　　
　　一、“玩忽職守罪”的構(gòu)成特點
　　
　　現(xiàn)行刑法第三百九十七條對玩忽職守罪作出了規(guī)定。根據(jù)刑法規(guī)定，構(gòu)成玩忽職守罪，必須同時具備以下幾個要素。
　?。ㄒ唬﹪覚C關(guān)工作人員。這是對玩忽職守罪主體方面的特殊要求。國家機關(guān)工作人員以外的其他任何人員，都不能單獨成為本罪的主體。這里的國家機關(guān)工作人員，是指在“國家機關(guān)”中“從事公務(wù)”的人員?！皣覚C關(guān)”是指國家權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)和軍事機關(guān)。
　　2002年12月28日，第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十一次會議通過了《關(guān)于<中華人民共和國刑法>第九章瀆職罪主體適用問題的解釋》，對一些特殊人員“從事公務(wù)”，有玩忽職守行為構(gòu)成犯罪，可以認(rèn)定為玩忽職守罪有作了進一步規(guī)定：一是在依照法律、法規(guī)規(guī)定行使國家行政管理職權(quán)的組織中從事公務(wù)的人員；二是在受國家機關(guān)委托，在代表國家機關(guān)行使職權(quán)的組織中從事公務(wù)的人員；三是雖未列入國家機關(guān)人員編制，但在國家機關(guān)中從事公務(wù)的人員。
　?。ǘ┩婧雎毷匦袨?。這是對玩忽職守罪客觀方面的要求之一。玩忽職守客觀上表現(xiàn)為違反工作紀(jì)律、規(guī)章制度，不履行、不正確履行或者放棄履行職責(zé)，致使公共財產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失的行為。這里包括作為的玩忽職守和不作為的玩忽職守。
　　“作為的玩忽職守”是指不正確履行職責(zé)義務(wù)。比如，工作馬馬虎虎，草率從事，敷衍塞責(zé)，違令抗命，極端不負(fù)責(zé)任；或者陽奉陰違，弄虛作假，欺上瞞下，胡作非為等?！安蛔鳛榈耐婧雎毷亍笔侵覆宦男新氊?zé)義務(wù)。比如，對于自己應(yīng)當(dāng)履行的，而且也有條件履行的職責(zé)，不盡自己應(yīng)盡的職責(zé)義務(wù)；或者擅離職守，撒手不管；又或者雖然沒有擅離職守，但卻不盡職責(zé)，該管不管，該作不作，聽之任之等。
　　這里還要格外注意，構(gòu)成玩忽職守必須以違反了國家工作紀(jì)律和規(guī)章制度為前提。由于各個機關(guān)、單位都有自己的活動原則、組織紀(jì)律和規(guī)章制度，以及工作人員的職責(zé)和權(quán)利、義務(wù)，這些都是必須遵守的工作紀(jì)律和規(guī)章制度。所以，有關(guān)的國家機關(guān)工作人員只有違反了這些工作紀(jì)律和規(guī)章制度，才能成為玩忽職守的行為。在處理某個具體玩忽職守案件時，必須嚴(yán)格對照實際情況，實事求是地進行分析。
　　（三）重大損失結(jié)果。這也是對玩忽職守罪客觀方面的要求之一。玩忽職守客觀上必須具有致使公共財產(chǎn)、國家和人民利益造成重大損失的結(jié)果。所謂重大損失，是指給國家和人民造成的重大物質(zhì)性損失和非物質(zhì)性損失。物質(zhì)性損失一般是指人身傷亡和公私財物的重大損失，是確認(rèn)玩忽職守犯罪行為的重要依據(jù)；非物質(zhì)性損失是指嚴(yán)重?fù)p害國家機關(guān)的正?；顒雍吐曌u等。
　　關(guān)于重大損失的認(rèn)定，1999年9月16日最高人民檢察院發(fā)布施行的《關(guān)于人民檢察院直接受理立案偵查案件立案標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》(試行)的規(guī)定，涉嫌下列情形之一的，應(yīng)予以立案：（一）造成死亡1人以上，或者重傷3人以上，或者輕傷10人以上的；（二）造成直接經(jīng)濟損失30萬元以上的，或者直接經(jīng)濟損失不滿30萬元，但間接經(jīng)濟損失超過100萬元的；（三）徇私舞弊，造成直接經(jīng)濟損失20萬元以上的；（四）造成有關(guān)公司、企業(yè)等單位停產(chǎn)、嚴(yán)重虧損、破產(chǎn)的；（五）嚴(yán)重?fù)p害國家聲譽，或者造成惡劣社會影響的；（六）海關(guān)、外匯管理部門的工作人員嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，造成巨額外匯被騙或者逃匯的；（七）其他致使公共財產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失的情形；（八）徇私舞弊，具有上述情形之一的。
　?。ㄋ模┬袨榕c結(jié)果的因果關(guān)系?！　∵@是確定玩忽職守罪刑事責(zé)任的客觀基礎(chǔ)。必須是因行為人的玩忽職守行為而造成的重大損失結(jié)果。否則，不能構(gòu)成玩忽職守罪，而是屬于一般工作上的錯誤問題，應(yīng)該由行政主管部門處理。實踐中，玩忽職守行為與重大損失結(jié)果之間的因果關(guān)系錯綜復(fù)雜，有直接原因，也有間接原因；有主要原因，也有次要原因；有領(lǐng)導(dǎo)者的責(zé)任，也有直接責(zé)任人員的過失行為，必須實事求是地客觀認(rèn)定。
　　
　　二、審計實務(wù)中玩忽職守罪與非罪、此罪與彼罪的區(qū)別
　　　　
　　玩忽職守罪與普通的工作失誤雖然都會給國家和人民利益造成重大損失、玩忽職守罪與濫用職權(quán)罪、失職罪等雖然都屬于刑法上的瀆職罪范疇，但相互之間有嚴(yán)格的區(qū)別，審計人員在實務(wù)中應(yīng)注意區(qū)分。
　   （一）與工作失誤之非罪的區(qū)別。一是客觀行為特征不同。工作失誤，行為人是認(rèn)真履行自己的職責(zé)義務(wù)；而玩忽職守罪則表現(xiàn)為行為人不履行或不正確履行自己的職責(zé)義務(wù)。二是導(dǎo)致發(fā)生危害結(jié)果的原因不同。工作失誤，是由于制度不完善，一些具體政策界限不清，管理上存在弊端，以及由于國家工作人員文化水平不高，業(yè)務(wù)素質(zhì)較差，缺乏工作經(jīng)驗，因而計劃不周，措施不當(dāng)，方法不對，以致在積極工作中發(fā)生錯誤，造成國家和人民利益遭受重大損失。而玩忽職守罪，則是違反工作紀(jì)律和規(guī)章，嚴(yán)重官僚主義，對工作極端不負(fù)責(zé)任等行為造成國家和人民利益遭受重大損失。
　　（二）與濫用職權(quán)罪的區(qū)別。濫用職權(quán)是行為人意識到自己在行使權(quán)力，不該用而用，該用而不用，因而超越職權(quán)而濫用職權(quán)的行為；而玩忽職守則為行為人意識到自己是履行職責(zé)，由于各種原因而不履行職責(zé)或不認(rèn)真履行職責(zé)。因此，完全的擅離職守不會被理解為濫用職權(quán)。只有在履行職責(zé)的過程中，濫用職權(quán)才會與玩忽職守發(fā)生重疊，不易區(qū)分。要認(rèn)定其性質(zhì)，關(guān)鍵還是要看行為人的主觀態(tài)度，對危害結(jié)果的認(rèn)識程度。濫用職權(quán)是認(rèn)識到自己是在濫用職權(quán)，明知不該用，該用而不用，因此，對危害結(jié)果則是采取放任的間接故意態(tài)度；而后者是意識到自己在履行職責(zé)，該履行而不履行或不認(rèn)真地履行，其對危害結(jié)果是出于過失態(tài)度。
　?。ㄈ┡c特殊玩忽職守行為犯罪的區(qū)別。刑法第三百九十七條第一款關(guān)于玩忽職守罪規(guī)定最后一句是“本法另有規(guī)定的，依照規(guī)定”。這是因為，實踐中，玩忽職守的行為方式多樣，涉及面廣，在不同的領(lǐng)域、不同的部門，有不同的規(guī)定。刑法對一些特殊玩忽職守行為認(rèn)定，分別有明確具體的規(guī)定和適用罪名。比如，從犯罪行為所在領(lǐng)域看，在環(huán)境保護方面，專門有環(huán)境監(jiān)管失職罪；在食品安全方面，專門有食品安全監(jiān)管失職罪；在傳染病防治方面，專門有傳染病防治失職罪等等。從犯罪嫌疑人所在部門看，對國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位人員的嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任行為，刑法規(guī)定了國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位人員失職罪；對司法工作人員嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，致使在押的犯罪嫌疑人、被告人或者罪犯脫逃的，刑法規(guī)定了失職致使在押人員脫逃罪等等。
　　
　　
　　三、審計實務(wù)中查處“玩忽職守罪”的取證要求
　　
　　審計人員在查處玩忽職守案件時，必須嚴(yán)格依照法定程序，全面、及時、合法、客觀地去收集犯罪嫌疑人有罪和無罪的證據(jù)。實踐中我們主要從以下方面來收集和固定玩忽職守罪的證據(jù)。
　?。ㄒ唬┱J(rèn)定主體身份的證據(jù)。如，有關(guān)職務(wù)的任命文件，戶籍、身份證件等。
　　（二）認(rèn)定職責(zé)和權(quán)限的證據(jù)。如，單位內(nèi)部的管理方面的規(guī)章制度、有關(guān)職責(zé)范圍的規(guī)定或職責(zé)分工的文件、會議記錄。
　　（三）認(rèn)定玩忽職守行為的證據(jù)。如，有關(guān)的會議記錄或參會人員的記錄本，犯罪嫌疑人在有關(guān)材料上的批示，工作崗位的交接記錄，有關(guān)監(jiān)測記錄、工作中形成的有關(guān)書面的文件，有關(guān)談話記錄或?qū)徲嬙儐栍涗浀取?br>　　（四）認(rèn)定損失結(jié)果的證據(jù)。對于經(jīng)濟損失的計算，審計人員可以依據(jù)公平、公允、合法的認(rèn)定依據(jù)，進行重新計算。必要時，還需聘請有鑒定資格的部門出具科學(xué)的評估鑒定結(jié)論。
　　在掌握上述取證要素的基礎(chǔ)上，還要注重科學(xué)有效的取證方法，做好現(xiàn)場了解和審計詢問，調(diào)查犯罪行為發(fā)生的經(jīng)過，了解犯罪動機和目的，理清玩忽職守行為和損害結(jié)果之間的因果關(guān)系，加強對證據(jù)材料的審查，注意證據(jù)之間互相銜接和證明，排除內(nèi)在矛盾，以確保審計移送案件線索能辦成“鐵案”。（吳原秋）