中共十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》要求，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價?！稕Q定》中的這個論述，被一些輿論解讀為僵持多年的小產(chǎn)權(quán)房即將解凍的信號，一些城市頓時出現(xiàn)了小產(chǎn)權(quán)房交易活躍的情景。

但是，在全會決定公開發(fā)表一周以后，國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合下發(fā)緊急通知，要求全面、正確地領(lǐng)會十八屆三中全會關(guān)于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場等措施，嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃，嚴(yán)格實行土地用途管制制度，嚴(yán)守耕地紅線，堅決遏制在建、在售小產(chǎn)權(quán)房行為。緊急通知強(qiáng)調(diào)，小產(chǎn)權(quán)房不受法律保護(hù)，還要求“拆除一批教育一片”。

兩部門的這個緊急通知下發(fā)以后，北京市雷厲風(fēng)行，展開了一輪大規(guī)模的拆除小產(chǎn)權(quán)房的行動。但是在別的城市，小產(chǎn)權(quán)房的交易卻沒有停下來，廣州還出現(xiàn)了打擦邊球的小產(chǎn)權(quán)房交易。

多年以來，小產(chǎn)權(quán)房一直是橫亙在中國房地產(chǎn)市場的一個怪異現(xiàn)象，百姓對此趨之若鶩，但政府則一直將其指為非法，必欲除之而后快。在三中全會召開以后，有關(guān)小產(chǎn)權(quán)房的爭議明顯升溫，而改革的全面深化已經(jīng)無法繞過這個讓民眾關(guān)切的焦點問題。

小產(chǎn)權(quán)房是土地制度二元化的產(chǎn)物

所謂小產(chǎn)權(quán)房，指的是城市邊緣地區(qū)的農(nóng)民在自己的宅基地上建造住宅，也有的是以集體名義在集體建設(shè)用地上建造類似于城市小區(qū)的商品房住宅群，再向市場出售。由于這些房屋的土地來源不像城市商品房一樣必須通過招拍掛的途徑獲得，不存在一大筆土地費用，從而使房價相比于城市商品房低了好多，因此對城市的中低收入者很有吸引力。像廣州白云區(qū)的小產(chǎn)權(quán)房，賣房廣告上開列的價格是“三房一廳17.6萬元起，三房兩廳23.8萬元起”，相比于城市商品房市場上目前動輒每平米三四萬元的殘酷現(xiàn)實，這個價格的吸引力自然是非常高的。這也是一些購房者明知小產(chǎn)權(quán)房存在各種風(fēng)險仍然蜂擁而至的一個關(guān)鍵因素。

小產(chǎn)權(quán)房之所以能夠開出令人心動的低價，關(guān)鍵就在于它省去了高昂的土地費用。從合規(guī)商品房和這種不合規(guī)的小產(chǎn)權(quán)房的對比之中，我們可以清楚地看出目前城鄉(xiāng)分割之下土地制度的差異所產(chǎn)生的市場扭曲。而幾年來的房地產(chǎn)調(diào)控之所以失效，其關(guān)鍵就在于回避了商品房市場土地供給制度所存在的深層次問題。由此可見，小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)，其實是市場對這種畸形的土地制度的一種矯正。按照現(xiàn)在的制度，同樣一種土地，農(nóng)民建造房屋對外出售為不合法行為，但國家征收以后再行高價拍賣，由開發(fā)商建造房屋以后對外出售就是合法行為，這樣的制度實際上加劇了房價走高，正是改革的對象。

顯然，小產(chǎn)權(quán)房是長期以來形成的不合理土地制度的產(chǎn)物。今天，當(dāng)政府部門動用行政力量，要對小產(chǎn)權(quán)房施以懲處的時候，或許可以在市場上起到立竿見影的效果，使政府的權(quán)威得以維護(hù)。但是，這種對小產(chǎn)權(quán)房的“圍殲”客觀上起到的一個效果只能是在擊碎民眾通過小產(chǎn)權(quán)房改善居住的夢想之后，維護(hù)了已經(jīng)問題重重的城市土地供應(yīng)制度，并進(jìn)而維護(hù)了城市的高房價，進(jìn)一步加劇房地產(chǎn)調(diào)控的困難。政府不承認(rèn)小產(chǎn)權(quán)房，所起到的效果只是保護(hù)了城市商品房開發(fā)商的利益，當(dāng)然也保護(hù)了政府自身的利益。

小產(chǎn)權(quán)房為推進(jìn)制度轉(zhuǎn)型提供契機(jī)

農(nóng)民在存量建設(shè)用地上建造房屋并出售之所以違法，關(guān)鍵在于政府不承認(rèn)農(nóng)民對自己的土地具有開發(fā)權(quán)。這種對農(nóng)民土地權(quán)利的歧視性做法，構(gòu)成了城鎮(zhèn)化進(jìn)程中“要地不要人”的模式，農(nóng)民被排斥在城市化開發(fā)建設(shè)之外，甚至因土地被政府征用而失去生活支撐。農(nóng)民只得憑借小產(chǎn)權(quán)房這種集體違法的方式闖進(jìn)城市開發(fā)的進(jìn)程。更重要的是，小產(chǎn)權(quán)房的銷售，為外地民眾分享土地增值收益、融入城市敞開了大門。從這一點來說，小產(chǎn)權(quán)房是有其積極意義的，它不僅在城市商品房價格高企的情況下，為城市的中低收入家庭解決住房問題提供了一條通道，而且為農(nóng)民土地財產(chǎn)化作出了有益的探索。

上海大學(xué)法學(xué)院李鳳章教授在談到小產(chǎn)權(quán)房時，曾一針見血地指出：“大量小產(chǎn)權(quán)房，不僅在習(xí)慣法的意義上被視為財產(chǎn)，而且，由于村、鎮(zhèn)政府對小產(chǎn)權(quán)房發(fā)給產(chǎn)權(quán)證，因此在地方法的意義上也已被賦予公共權(quán)力的保障。其實，權(quán)利哪里有什么大小之分?小產(chǎn)權(quán)房，相對于國家法來說，只是非正式產(chǎn)權(quán)而已。小產(chǎn)權(quán)房的長期存在和大規(guī)模蔓延，反映的是國家法和民間社會的實踐性規(guī)則之間，以及國家權(quán)力與村、鎮(zhèn)地方性權(quán)力之間的沖突，反映的是國家的歧視性管制難以為繼?！?/p>

三中全會在《決定》中提出要發(fā)揮市場機(jī)制的決定性作用解決小產(chǎn)權(quán)房問題，然而這種歧視性管制不但違反了市場規(guī)律，也與改革的目標(biāo)不相符合。正是基于對現(xiàn)有城鎮(zhèn)化模式弊端的清醒認(rèn)識，《決定》提出允許集體像國家一樣出讓土地使用權(quán)，這就意味著集體可以根據(jù)不同的建設(shè)用途，出讓不同年期的土地使用權(quán)，也就意味著農(nóng)民被賦予了對集體土地的開發(fā)權(quán)，可以實現(xiàn)國家和集體在土地權(quán)力上的平等，從而將使歧視性管制難以為繼。這種改革的一個必然結(jié)果，便是承認(rèn)原有因缺乏開發(fā)權(quán)而違法的小產(chǎn)權(quán)房將能得到妥善處置，這也體現(xiàn)了國家權(quán)力對市場和社會自生秩序的尊重和寬容。從這一角度來說，小產(chǎn)權(quán)房不僅不是歷史的負(fù)擔(dān)，而且還為推進(jìn)制度轉(zhuǎn)型提供了重要契機(jī)。

由于小產(chǎn)權(quán)房的用地越過了政府對商品房用地的統(tǒng)一部署，因此政府對此一直不予承認(rèn)，不向這種住房頒發(fā)房產(chǎn)證，是其用以約束、鉗制這種住房的一個“殺手锏”，這使得小產(chǎn)權(quán)房的業(yè)主處于一種財產(chǎn)不完整狀態(tài)。但是，這其實是政府在用民眾賦予的權(quán)力維護(hù)其自身利益。政府反復(fù)強(qiáng)調(diào)小產(chǎn)權(quán)房不合法，不能得到法律保護(hù)，可是我們看到的現(xiàn)實情況卻是，真正讓小產(chǎn)權(quán)房業(yè)主得不到法律保護(hù)的，正是政府出動的推土機(jī)。

給小產(chǎn)權(quán)房生路就是給老百姓生路

城市居民愿意購買小產(chǎn)權(quán)房，并不是不知道它存在風(fēng)險，實在是因為與之對應(yīng)在“大產(chǎn)權(quán)房”，即合法的商品房價格過高所倒逼出來的。而“大產(chǎn)權(quán)房”的房價之所以高，一個直接的原因就是因為地價高。本輪房地產(chǎn)調(diào)控開展幾年，效果很不理想，各大城市房價節(jié)節(jié)攀高的同時，地價也在步步走高，地價上漲已成為房價上漲的一個最直接的原因。而地價之所以上漲，一是有地方政府在財政資金創(chuàng)收的壓力下產(chǎn)生的推動力，二是由地方政府控制的城市土地供應(yīng)控制過嚴(yán)，土地供應(yīng)總體上處于緊張狀況。如此，我們就可以尋找到政府對小產(chǎn)權(quán)房持有嚴(yán)厲打擊態(tài)度的一個原因。試想一下，如果小產(chǎn)權(quán)房放開，它將對城市現(xiàn)行的高房價形成有力的沖擊，并且延伸到土地市場，使政府高價賣地的期待很難實現(xiàn)。因此，打擊小產(chǎn)權(quán)房，背后的深層次原因是政府為了保護(hù)其賣地收益不受損失，但是這對小產(chǎn)權(quán)房業(yè)主利益的損害也是顯而易見的。

基于現(xiàn)實的尷尬，多年來政府對于小產(chǎn)權(quán)房雖然一直沒有開出口子，但基本上采取的是聽之任之的態(tài)度，將問題往后推。在近年的房地產(chǎn)調(diào)控政策中，加大土地供應(yīng)是重要的一個選項，不難想見，出現(xiàn)于城市中心的小產(chǎn)權(quán)房，與政府在供地上的拖拉有直接的關(guān)系。而當(dāng)小產(chǎn)權(quán)房威脅到政府利益的時候，政府無視已經(jīng)建造起住房的既成事實，采用一種雷霆萬鈞的力量拆房，在業(yè)主中造成恐慌心理，這不是一種可取的態(tài)度。即使這些小產(chǎn)權(quán)房確實存在很多問題，也需要在保護(hù)業(yè)主基本利益的基礎(chǔ)上再進(jìn)行監(jiān)管，而不是簡單地叫業(yè)主去跟開發(fā)商打官司，引發(fā)社會矛盾。作為政府來說，現(xiàn)在更需要的是按照三中全會提出的改革要求，舍棄自我利益，以“與民和解”(黨國英教授語)的積極態(tài)度來推動小產(chǎn)權(quán)房問題的解決。

購買小產(chǎn)權(quán)房的業(yè)主，絕大多數(shù)是城市里的中低收入者，他們明知這種住房連房產(chǎn)證都很難領(lǐng)到，但在房價的現(xiàn)實壓力下只能選擇這種產(chǎn)權(quán)不完整的住房。據(jù)稱，目前全國各地的各種小產(chǎn)權(quán)房，已經(jīng)高達(dá)60億平方米，這說明小產(chǎn)權(quán)房已經(jīng)積累成為一個牽涉面十分廣泛的大問題，在房地產(chǎn)調(diào)控越來越深入的今天，小產(chǎn)權(quán)房的問題已經(jīng)不能回避，政府必須采取務(wù)實的態(tài)度，為小產(chǎn)權(quán)房問題的求解尋找到對榫的鑰匙。給小產(chǎn)權(quán)房一條生路，其實就是給老百姓生路。