（本文為省財(cái)政廳下達(dá)的2013年財(cái)政經(jīng)建課題）

財(cái)政環(huán)保資金是財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的重要組成部分，隨著中央、省和地方各級(jí)政府對(duì)環(huán)境保護(hù)工作重視程度的逐步提高，各級(jí)財(cái)政安排的環(huán)保資金呈逐年遞增趨勢(shì)。如何優(yōu)化資金分配與使用秩序，提高財(cái)政環(huán)保資金使用績(jī)效，已成為各級(jí)政府和社會(huì)各界共同關(guān)注的問(wèn)題。本調(diào)研報(bào)告擬結(jié)合黃岡、咸寧、鄂州和沙洋等“三市一縣”近三年財(cái)政環(huán)保資金的分配與使用情況，提出加強(qiáng)管理、提高績(jī)效的相關(guān)政策建議。

           一、財(cái)政環(huán)保資金政策管理與分配使用的現(xiàn)狀

   一般來(lái)說(shuō)，廣義的財(cái)政環(huán)保資金包括各級(jí)財(cái)政安排的環(huán)境治理、生態(tài)修復(fù)、管網(wǎng)建設(shè)、垃圾與污水處理等諸多涉及環(huán)境保護(hù)方面的專項(xiàng)資金，本調(diào)研報(bào)告所稱的財(cái)政環(huán)保資金是狹義的概念，特指由環(huán)保部門(mén)負(fù)責(zé)項(xiàng)目管理、財(cái)政部門(mén)部門(mén)負(fù)責(zé)資金管理的專項(xiàng)資金。近幾年來(lái)，關(guān)于環(huán)保究竟是中央事權(quán)還是地方事權(quán)的爭(zhēng)議一直在繼續(xù)，在社會(huì)各界呼吁中央對(duì)地方增加一般轉(zhuǎn)移支付、減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的輿論氛圍中，地方政府、專家學(xué)者和各級(jí)人大代表、政協(xié)委員都有一個(gè)共同的心聲，就是希望中央政府進(jìn)一步加大對(duì)環(huán)境保護(hù)的投入，跨區(qū)域保護(hù)和調(diào)節(jié)生態(tài)環(huán)境，以中央集權(quán)統(tǒng)籌掌控環(huán)境保護(hù)工作。有鑒于此，我們回顧過(guò)去幾年中央和地方各級(jí)財(cái)政環(huán)保資金的分配與使用情況，對(duì)管好逐年增長(zhǎng)的環(huán)保資金、提高資金使用績(jī)效，具有十分重要的意義。

    1、現(xiàn)行財(cái)政環(huán)保資金分配與管理的主要政策。

  從目前的項(xiàng)目管理體制看，中央和省級(jí)財(cái)政環(huán)保專項(xiàng)資金申報(bào)實(shí)施的是主管部門(mén)負(fù)責(zé)制，即環(huán)保部門(mén)負(fù)責(zé)組織項(xiàng)目的申報(bào)和審核，市縣財(cái)政部門(mén)僅參與文件會(huì)核，中央和省級(jí)財(cái)政部門(mén)在一定程度上參與了項(xiàng)目評(píng)審與核查，但資金的分配由環(huán)保部門(mén)主導(dǎo)，項(xiàng)目實(shí)施由環(huán)保部門(mén)負(fù)責(zé)，各級(jí)財(cái)政部門(mén)承擔(dān)資金撥付與監(jiān)管的責(zé)任。2008年以來(lái)，為切實(shí)加強(qiáng)財(cái)政環(huán)保專項(xiàng)資金管理，中央和省級(jí)財(cái)政部門(mén)會(huì)同環(huán)保部門(mén)制訂并印發(fā)了一系列資金管理辦法，基本上是一項(xiàng)資金一個(gè)辦法。財(cái)政部2007年5月以財(cái)建[2007]112號(hào)文下發(fā)了《中央財(cái)政主要污染物減排專項(xiàng)資金項(xiàng)目管理暫行辦法》，2009年以財(cái)建[2009]165號(hào)文下發(fā)了《中央農(nóng)村環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金管理暫行辦法》。湖北省政府早于2004年11月以鄂政發(fā)[2004]56號(hào)文印發(fā)了《湖北省省級(jí)環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金管理暫行辦法》，省財(cái)政廳2010年10月以鄂財(cái)建規(guī)[2010]12號(hào)文印發(fā)了《湖北省農(nóng)村環(huán)境連片整治示范資金監(jiān)督管理暫行辦法》。市縣各級(jí)財(cái)政部門(mén)依據(jù)要求對(duì)重大環(huán)保專項(xiàng)資金如農(nóng)村環(huán)境連片整治專項(xiàng)資金，也出臺(tái)了管理辦法或?qū)嵤┘?xì)則。對(duì)一些具有創(chuàng)新意義的項(xiàng)目，如排污權(quán)交易等，省財(cái)政廳和部分市縣出制訂了相應(yīng)的管理辦法。這些政策的出臺(tái)，對(duì)資金分配和管理起到了積極作用。

    2、2010-2012年實(shí)施的主要項(xiàng)目和資金安排。

   2010年以來(lái)，在中央和省級(jí)財(cái)政的大力支持下，我省環(huán)保項(xiàng)目布局由點(diǎn)及面，環(huán)保資金規(guī)模由小到大，項(xiàng)目涉及主要污染物減排、農(nóng)村環(huán)境連片整治、重點(diǎn)污染源監(jiān)測(cè)、重金屬污染防治和環(huán)境執(zhí)法能力建設(shè)等多個(gè)方面。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2010-2012年被調(diào)查的“三市一縣”共接受中央和省級(jí)財(cái)政環(huán)保專項(xiàng)資金74274萬(wàn)元（見(jiàn)附表）。

2010-2012年“三市一縣”中央和省級(jí)財(cái)政環(huán)保資金統(tǒng)計(jì)表

 （說(shuō)明：表中數(shù)據(jù)由“三市一縣”財(cái)政局經(jīng)建科統(tǒng)計(jì)，或有不準(zhǔn)確之處）

   從統(tǒng)計(jì)情況看，資金總額中，中央資金約占75%，省級(jí)資金約占25%，前者約為后者的3倍。中央和省級(jí)財(cái)政環(huán)保資金的分配是比較切合地方人口總量、環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際的，課題組曾試圖統(tǒng)計(jì)地方財(cái)政安排或配套的環(huán)保資金，但由于統(tǒng)計(jì)口徑和范圍的原因，獲取的數(shù)據(jù)難以準(zhǔn)確反映實(shí)際情況，在此未予列出。目前，地方財(cái)政對(duì)中央和省級(jí)財(cái)政環(huán)保項(xiàng)目的配套，重在農(nóng)村環(huán)境連片整治項(xiàng)目和城市環(huán)境整治項(xiàng)目，對(duì)環(huán)保執(zhí)法能力建設(shè)也有部分配套，對(duì)其他項(xiàng)目則基本沒(méi)有配套。

    3、財(cái)政環(huán)保資金使用管理的基本成效。

   課題組認(rèn)為，回顧過(guò)去三年“三市一縣”環(huán)保專項(xiàng)資金的使用管理情況，主要有四個(gè)方面的成效：一是環(huán)境執(zhí)法能力有效增強(qiáng)。在中央和省級(jí)環(huán)保專項(xiàng)資金的帶動(dòng)下，市縣環(huán)保機(jī)構(gòu)的基本建設(shè)、經(jīng)費(fèi)保障連上臺(tái)階，對(duì)國(guó)控重點(diǎn)污染源運(yùn)行監(jiān)測(cè)有專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，環(huán)境監(jiān)測(cè)設(shè)備、執(zhí)法車輛已經(jīng)武裝到較高水平。二是農(nóng)村環(huán)境連片整治工作深入人心，影響較大，帶動(dòng)了部分涉農(nóng)項(xiàng)目資金的整合，并引起了各級(jí)政府對(duì)農(nóng)業(yè)污染源治理的高度重視。三是城市環(huán)境污染的綜合治理突出了重點(diǎn)，對(duì)城中河、城中湖和重點(diǎn)污染源進(jìn)行了集中整治，取得了較好的效果。四是在環(huán)保資金管理上堅(jiān)持了?？顚Ｓ?，省市主管部門(mén)業(yè)務(wù)指導(dǎo)和檢查督辦的力度較大，資金使用善始善終，產(chǎn)生了較好的社會(huì)效益。黃岡市多數(shù)市縣結(jié)合環(huán)保專項(xiàng)資金的使用狠抓“城中河”污染治理，“一河兩岸”成為新興的生態(tài)景觀。黃岡城區(qū)遺愛(ài)湖、長(zhǎng)河的環(huán)境整治項(xiàng)目與城市建設(shè)項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)了有機(jī)融合，促進(jìn)了城區(qū)“水環(huán)境”的根本改變。咸寧市結(jié)合“生態(tài)咸寧”的創(chuàng)建，以中央和省級(jí)財(cái)政環(huán)保資金為引子，全面實(shí)施藍(lán)天、碧水、綠色、寧?kù)o、清潔等“五大工程”，為創(chuàng)建我省第二個(gè)全國(guó)環(huán)保模范城市打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。鄂州市重點(diǎn)推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境連片整治、重金屬污染防治和梁子湖生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，產(chǎn)生了顯著的成效。沙洋縣除中央和省級(jí)環(huán)保專項(xiàng)資金外，通過(guò)爭(zhēng)取世界銀行貸款和本級(jí)財(cái)政配套，共籌措資金3億多元，實(shí)施環(huán)保項(xiàng)目78個(gè)，目前已完工69個(gè)，遏制了環(huán)境污染惡化的趨勢(shì)，有效改善了全縣的環(huán)境質(zhì)量。

           二、財(cái)政環(huán)保資金分配與使用管理上存在的問(wèn)題

    課題組認(rèn)為，隨著全社會(huì)環(huán)境保護(hù)意識(shí)的逐步覺(jué)醒和財(cái)政環(huán)保資金投入成效的顯現(xiàn)，城鄉(xiāng)各領(lǐng)域需要建設(shè)的環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目越來(lái)越多，對(duì)資金的需求越來(lái)越大。現(xiàn)行環(huán)保資金在分配、配套和實(shí)施、監(jiān)管方面日漸暴露出一些需要改進(jìn)或完善的問(wèn)題。

1、 資金分配在一定程度上存在著總量不足、分配不及時(shí)和預(yù)期不明朗的問(wèn)題。一是總量不足，增幅下降。2008年以來(lái)，隨著擴(kuò)內(nèi)需、保增長(zhǎng)、促消費(fèi)的積極財(cái)政政策的實(shí)施，中央和省級(jí)財(cái)政對(duì)下轉(zhuǎn)移支付呈高速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，年均增長(zhǎng)幅度在20%左右。與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的項(xiàng)目資金如城市污水管網(wǎng)、垃圾處理、節(jié)能減排、河流整治、水庫(kù)整險(xiǎn)等大幅增加，但由環(huán)保部門(mén)負(fù)責(zé)項(xiàng)目管理、財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)資金管理的財(cái)政環(huán)保資金幾呈“零”增長(zhǎng)的情況。如黃岡市2010-2012年三年間分別接受中央和省級(jí)財(cái)政環(huán)保資金12228萬(wàn)元、9838萬(wàn)元和10163萬(wàn)元，不僅沒(méi)有增長(zhǎng)甚至略有下降。相比同期全市財(cái)政經(jīng)建口接受的中央和省級(jí)各項(xiàng)項(xiàng)目資金28.8億元、39.9億元和47.9億元，財(cái)政環(huán)保資金占比分別為4.2%、2.5%和2.1%，份額逐年下降。其他市縣（除沙洋縣有較大增長(zhǎng)外），基本情況也是如此。二是下達(dá)較遲，地方預(yù)期不明朗。除環(huán)保執(zhí)法能力建設(shè)和農(nóng)村環(huán)境連片整治項(xiàng)目外，其他環(huán)保項(xiàng)目資金申報(bào)政策下達(dá)遲，資金撥付緩慢，如2013年省級(jí)環(huán)保項(xiàng)目資金7月份才通知申報(bào)。地方政府和財(cái)政、環(huán)保部門(mén)對(duì)中央和省級(jí)財(cái)政安排的環(huán)保投入究竟有多大，何時(shí)能到位，始終沒(méi)有明確的預(yù)期，地方各級(jí)財(cái)政的預(yù)算編制改革近幾年逐步走上正軌，部門(mén)預(yù)算盤(pán)子年初即定，由于本身就收支難以平衡，因此更難等上級(jí)環(huán)保資金下達(dá)后安排項(xiàng)目配套資金。

2、 資金配套在一定程度上存在著剛性不足、資金整合困難和部分配套資金難到位的問(wèn)題。長(zhǎng)期以來(lái)，地方各級(jí)政府對(duì)中央專項(xiàng)資金大多持“等、靠、要”的態(tài)度，極少有能力根據(jù)項(xiàng)目要求安排剛性配套，在中央專項(xiàng)檢查組和審計(jì)部門(mén)的歷次檢查中，大都對(duì)此見(jiàn)怪不怪，即使作問(wèn)題提出，也大都沒(méi)有實(shí)行責(zé)任追究。久而久之，地方財(cái)政既無(wú)能力也無(wú)動(dòng)力對(duì)環(huán)保項(xiàng)目安排配套資金，一些涉及面廣、影響重大的項(xiàng)目，如農(nóng)村環(huán)境連片整治項(xiàng)目為求達(dá)到目標(biāo)，只有被迫采取以土地、勞力和其他涉農(nóng)項(xiàng)目資金配套的方式，但其中資金整合的難度極大，由于缺少政策指導(dǎo)，加上涉農(nóng)項(xiàng)目資金各有各的項(xiàng)目業(yè)主，真正按期順利整合到位的資金少之又少。黃岡市所轄英山縣作為農(nóng)村環(huán)境連片整治的試點(diǎn)縣，2010-2012年三年間共下達(dá)92個(gè)村場(chǎng)農(nóng)村環(huán)境連片整治試點(diǎn)資金計(jì)劃7971萬(wàn)元，其中中央財(cái)政3987萬(wàn)元，省級(jí)財(cái)政2391萬(wàn)元（含部分整合資金），縣鄉(xiāng)配套1593萬(wàn)元。實(shí)際項(xiàng)目實(shí)施由于縣鄉(xiāng)配套部分未到位，加上實(shí)際投資大于計(jì)劃投資，至今仍拖欠工程款907萬(wàn)元。

3、 項(xiàng)目實(shí)施在一定程度上存在著協(xié)調(diào)困難、責(zé)任主體不明和建設(shè)管理不規(guī)范的問(wèn)題。目前，多數(shù)地方仍采取“誰(shuí)申報(bào)、誰(shuí)實(shí)施”的項(xiàng)目管理模式，由環(huán)保部門(mén)申報(bào)的環(huán)保資金通常由環(huán)保部門(mén)負(fù)責(zé)實(shí)施。盡管在省財(cái)政廳、省環(huán)保廳的高度重視和強(qiáng)力督辦下各地成立了負(fù)責(zé)農(nóng)村環(huán)境連片整治組織協(xié)調(diào)的臨時(shí)機(jī)構(gòu)，但機(jī)構(gòu)人員仍以環(huán)保部門(mén)為主，由于缺乏足夠的經(jīng)費(fèi)支持和跨部門(mén)協(xié)調(diào)能力，許多環(huán)保項(xiàng)目實(shí)施困難，推進(jìn)速度較慢，在歷次專項(xiàng)檢查中屢受詬病，部分縣市甚至在年度終了尚未啟動(dòng)當(dāng)年的項(xiàng)目建設(shè)。一些公益性質(zhì)十分明顯的環(huán)保項(xiàng)目（如城市水資源污染整治項(xiàng)目）在申報(bào)時(shí)概算倉(cāng)促，為爭(zhēng)取到項(xiàng)目資金不惜將地方配套資金計(jì)劃得超大，結(jié)果中央資金下達(dá)后由于配套資金不到位，加上征地拆遷和補(bǔ)償難協(xié)調(diào)，項(xiàng)目遲遲不能開(kāi)工。黃岡市長(zhǎng)河流域環(huán)境綜合整治一、二期項(xiàng)目中央財(cái)政共下達(dá)資金5030萬(wàn)元，要求地方配套12000多萬(wàn)元。在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，由于征地拆遷、補(bǔ)償工作僅由環(huán)保部門(mén)實(shí)施，各種紛繁復(fù)雜的矛盾層出不窮，加上前期經(jīng)費(fèi)未及時(shí)與財(cái)政溝通協(xié)調(diào)到位，招投標(biāo)過(guò)程拖得較長(zhǎng)，導(dǎo)致項(xiàng)目進(jìn)展極其緩慢。項(xiàng)目業(yè)主一般由環(huán)保部門(mén)擔(dān)當(dāng)，但由于環(huán)保部門(mén)對(duì)項(xiàng)目施工管理缺乏施工管理經(jīng)驗(yàn)，項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中隨意變更設(shè)計(jì)、變更預(yù)算的情況也時(shí)有發(fā)生，重復(fù)投資、資金浪費(fèi)的現(xiàn)象并不少見(jiàn)。

4、 項(xiàng)目監(jiān)管在一定程度上存在著部門(mén)主動(dòng)、財(cái)政被動(dòng)和部分行業(yè)壟斷的問(wèn)題。按照現(xiàn)行環(huán)保專項(xiàng)資金管理制度，財(cái)政部門(mén)應(yīng)堅(jiān)持按程序、按進(jìn)度及時(shí)撥付項(xiàng)目資金，并實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付。但在實(shí)際操作過(guò)程中，環(huán)保部門(mén)或項(xiàng)目承包方往往以資金配套不及時(shí)、不到位和情況特殊等理由，將申請(qǐng)的財(cái)政資金挪作他用。一些縣市對(duì)項(xiàng)目資金沒(méi)有實(shí)行國(guó)庫(kù)直接支付，而是將其撥付到環(huán)保部門(mén)或下屬的“項(xiàng)目辦”；一些縣市在探索實(shí)施部分項(xiàng)目資金報(bào)賬制管理，但制度不夠完善。課題組在調(diào)研中聽(tīng)到反映，農(nóng)村環(huán)境連片整治項(xiàng)目在項(xiàng)目設(shè)計(jì)、監(jiān)理等方面由省里統(tǒng)一指定，部分工程項(xiàng)目也由指定部門(mén)施工，地方反映這些壟斷性機(jī)構(gòu)要價(jià)太高，成本控制得不好。還有的地方反映，2011年實(shí)施環(huán)保執(zhí)法能力建設(shè)項(xiàng)目，省環(huán)保部門(mén)強(qiáng)令地方上解配套資金，但省里實(shí)行統(tǒng)一招投標(biāo)后，部分中標(biāo)商品（如電腦、相機(jī)、打印機(jī)等）的市場(chǎng)價(jià)格低于預(yù)算計(jì)劃40%以上，而地方財(cái)政仍要配套上解40%的資金。實(shí)際上，以中央財(cái)政資金采購(gòu)這些商品已經(jīng)綽綽有余，所謂省里統(tǒng)一招標(biāo)存在部門(mén)壟斷、部門(mén)利益的“貓膩”，而財(cái)政部門(mén)無(wú)法實(shí)施監(jiān)管。

5、 項(xiàng)目效益在一定程度上存在著注重眼前、重在治標(biāo)和長(zhǎng)效機(jī)制不健全的問(wèn)題。突出表現(xiàn)在農(nóng)村環(huán)境連片整治項(xiàng)目存在量小面大、“撒胡椒面”的現(xiàn)象，對(duì)于“集中連片”特征不明顯的村組而言，項(xiàng)目實(shí)施“一陣風(fēng)”，短時(shí)間內(nèi)對(duì)垃圾收集、污水排放有一定作用，但由于沒(méi)有系統(tǒng)建立垃圾和污水處理的長(zhǎng)效機(jī)制，前建后損、前建后廢的現(xiàn)象比較突出，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)標(biāo)本兼治。課題組對(duì)個(gè)別縣市2010年的農(nóng)村環(huán)境連片整治項(xiàng)目進(jìn)行了回訪，發(fā)現(xiàn)由于缺少持續(xù)的管理與投入，原來(lái)建設(shè)的污水排放溝渠已經(jīng)面目全非，垃圾箱（房）人為損壞的現(xiàn)象十分嚴(yán)重。值得肯定的是，黃岡市所轄武穴市借推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境連片整治項(xiàng)目之機(jī)，全面推行農(nóng)村垃圾“組收集、村集中、鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運(yùn)、市處理”的管理體制，該市農(nóng)村環(huán)境連片整治的成果得以持續(xù)和發(fā)展。

          三、關(guān)于優(yōu)化管理機(jī)制、提高使用績(jī)效的政策建議

   綜觀過(guò)去幾年財(cái)政環(huán)保項(xiàng)目的實(shí)施情況，總體情況是好的，資金管理在絕大部分地方是比較合乎規(guī)范的，但存在的問(wèn)題不可小視。在中央設(shè)立的農(nóng)村環(huán)保專項(xiàng)資金繼續(xù)向中西部地區(qū)傾斜、節(jié)能環(huán)保成為新一輪投資主題的背景下，課題組認(rèn)為，各級(jí)財(cái)政和環(huán)保部門(mén)要認(rèn)真總結(jié)過(guò)去幾年財(cái)政環(huán)保資金的管理經(jīng)驗(yàn)，吸取相關(guān)教訓(xùn)，把工作的著力點(diǎn)放在提高資金使用績(jī)效上。為此，課題組提出以下政策建議：

  1、統(tǒng)籌項(xiàng)目謀劃布局，實(shí)行“一盤(pán)棋”計(jì)劃，確保環(huán)保項(xiàng)目設(shè)置的科學(xué)與及時(shí)。針對(duì)現(xiàn)行環(huán)保項(xiàng)目申報(bào)隨意性、臨時(shí)性較強(qiáng)和項(xiàng)目資金規(guī)模小、使用廣的既有特點(diǎn)，課題組建議省級(jí)財(cái)政和環(huán)保部門(mén)加強(qiáng)對(duì)環(huán)保項(xiàng)目的統(tǒng)籌布局，加強(qiáng)對(duì)環(huán)保資金的籌集與調(diào)度，加強(qiáng)對(duì)市縣以排污費(fèi)收入為主體建立環(huán)保專項(xiàng)資金的政策落實(shí)情況的督辦，結(jié)合我省“兩型社會(huì)”的構(gòu)建和經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃，制訂近、中、長(zhǎng)期環(huán)境項(xiàng)目“一盤(pán)棋”布局計(jì)劃和資金投入計(jì)劃，建立中央、省和市縣各級(jí)共同投入、有序投入、長(zhǎng)期投入的長(zhǎng)效機(jī)制，系統(tǒng)解決城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)污染和生活污染的綜合治理問(wèn)題，把基本建設(shè)和機(jī)制建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，把重點(diǎn)整治和宣傳教育結(jié)合起來(lái)，形成持之以恒、一以貫之的環(huán)保治理態(tài)勢(shì)，避免發(fā)生立項(xiàng)不準(zhǔn)、決策失誤的現(xiàn)象。

  2、統(tǒng)籌目標(biāo)績(jī)效評(píng)價(jià)，堅(jiān)持“一把尺”標(biāo)準(zhǔn)，確保環(huán)保項(xiàng)目申報(bào)的嚴(yán)謹(jǐn)與公正。以目前的中央和省級(jí)財(cái)政確定的環(huán)保項(xiàng)目資金規(guī)模，極易形成“僧多粥少、搶者為先”的局面，其資金使用效益難以得到機(jī)制保障。課題組認(rèn)為，要抓住中央政府繼續(xù)加大節(jié)能環(huán)保投入的有利時(shí)機(jī)，結(jié)合我省推行的績(jī)效優(yōu)先、競(jìng)爭(zhēng)分配的財(cái)政專項(xiàng)資金管理制度改革，在確定投資總額、保護(hù)既得利益（以市州為單位）的前提下，由省級(jí)財(cái)政部門(mén)按“一把尺”的標(biāo)準(zhǔn)將資金切塊到市州甚至縣市，在環(huán)保項(xiàng)目申報(bào)過(guò)程中引入績(jī)效評(píng)價(jià)、績(jī)效承諾、多元競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)制，使項(xiàng)目落戶在同一區(qū)域以競(jìng)爭(zhēng)方式取得，體現(xiàn)公平與公正。為確保環(huán)保資金使用績(jī)效，可借鑒其他經(jīng)建專項(xiàng)資金“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的管理辦法，鼓勵(lì)各地申報(bào)環(huán)?？?jī)效目標(biāo)評(píng)價(jià)的項(xiàng)目，并實(shí)行先建后補(bǔ)、以獎(jiǎng)代補(bǔ)；還可允許地方政府將環(huán)保建設(shè)項(xiàng)目與其他基本建設(shè)項(xiàng)目統(tǒng)籌實(shí)施，由上級(jí)主管部門(mén)對(duì)實(shí)施情況進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)后確定補(bǔ)償金額。

  3、統(tǒng)籌項(xiàng)目督查政策，落實(shí)“一張紙”管理，確保環(huán)保項(xiàng)目實(shí)施的務(wù)實(shí)與便利。環(huán)保項(xiàng)目由環(huán)保部門(mén)組織實(shí)施是一大弊端，裁判員和運(yùn)動(dòng)員不可兩兼。課題組認(rèn)為，環(huán)保項(xiàng)目可由環(huán)保部門(mén)組織申報(bào)、評(píng)審和驗(yàn)收，財(cái)政部門(mén)參與績(jī)效目標(biāo)評(píng)價(jià)和資金全程管理、使用績(jī)效評(píng)價(jià)，項(xiàng)目具體實(shí)施的責(zé)任主體應(yīng)明確為地方各級(jí)政府，實(shí)施過(guò)程必須堅(jiān)持公開(kāi)透明、市場(chǎng)運(yùn)作。課題組提出實(shí)施“一張紙”管理，意在建議整合現(xiàn)行各類環(huán)保專項(xiàng)資金管理制度（制度越多，一項(xiàng)資金訂立一項(xiàng)制度，其效用大打折扣），以便于實(shí)施、便于督查、便于考核和便于追責(zé)為基本原則，建立統(tǒng)一的環(huán)保專項(xiàng)資金管理制度，強(qiáng)化各級(jí)政府和相關(guān)部門(mén)的責(zé)任，明確項(xiàng)目申報(bào)、評(píng)審、實(shí)施和資金監(jiān)管、竣工驗(yàn)收、決算審計(jì)、績(jī)效評(píng)價(jià)等各個(gè)階段的具體要求，重在提出項(xiàng)目督查與責(zé)任追究的具體方式與途徑。

  4、統(tǒng)籌項(xiàng)目資金分配，推行“一次性”告知，確保環(huán)保資金下達(dá)的快捷與透明。在地方各級(jí)財(cái)政部門(mén)年度部門(mén)預(yù)算已經(jīng)能夠在年初準(zhǔn)時(shí)“亮相”的新形勢(shì)下，中央和省級(jí)財(cái)政環(huán)保資金的安排與撥付應(yīng)與地方部門(mén)預(yù)算編制與執(zhí)行“同步”，即使難以“一次性”下達(dá)或撥付，也應(yīng)當(dāng)“一次性”提前告知，便于地方政府和財(cái)政、環(huán)保部門(mén)掌握情況，積極應(yīng)對(duì)和組織實(shí)施。對(duì)于通過(guò)整合相關(guān)資金實(shí)施的項(xiàng)目，建議年初自上而下提出資金整合計(jì)劃，從源頭上理順資金管理、調(diào)度、撥付和審計(jì)檢查等方面的關(guān)系。為進(jìn)一步擴(kuò)大環(huán)保專項(xiàng)資金規(guī)模，建議中央和省級(jí)財(cái)政在調(diào)整專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)的過(guò)程中，適當(dāng)調(diào)增環(huán)保專項(xiàng)的額度，同時(shí)督導(dǎo)地方政府以排污費(fèi)收入、環(huán)保罰沒(méi)收入和其他相關(guān)收入為主體，建立環(huán)境專項(xiàng)資金，作為中央和省級(jí)環(huán)保專項(xiàng)資金的配套投入。課題組特別建議，為確保重大環(huán)保項(xiàng)目的順利實(shí)施，中央和省級(jí)財(cái)政在安排項(xiàng)目資金時(shí)，應(yīng)充分考慮基層財(cái)政、環(huán)保部門(mén)的實(shí)際困難，酌情安排一定的項(xiàng)目工作經(jīng)費(fèi)。

  5、統(tǒng)籌項(xiàng)目資金監(jiān)管，提供“一條龍”服務(wù)，確保環(huán)保資金使用的規(guī)范與高效。環(huán)保項(xiàng)目資金管理是財(cái)政經(jīng)建部門(mén)的固有職責(zé)，必須嚴(yán)格落實(shí)?？顚Ｓ?、國(guó)庫(kù)集中支付和公開(kāi)招標(biāo)、政府采購(gòu)等基本要求。為達(dá)到這些要求，財(cái)政經(jīng)建部門(mén)要著重加強(qiáng)項(xiàng)目資金申報(bào)的真實(shí)性與合規(guī)性管理，積極爭(zhēng)取地方黨委、政府的支持，為少量必須配套的項(xiàng)目落實(shí)配套資金，并通過(guò)履行全過(guò)程監(jiān)管職能，為資料審核、資金預(yù)撥、按進(jìn)度撥款、進(jìn)度核查、竣工驗(yàn)收、決算審計(jì)等各個(gè)環(huán)節(jié)提供“一條龍”的優(yōu)質(zhì)服務(wù)，杜絕項(xiàng)目資金撥付到“項(xiàng)目辦”或環(huán)保部門(mén)的違規(guī)行為。對(duì)涉及基本建設(shè)的項(xiàng)目，要嚴(yán)格履行決算審批程序；對(duì)涉及到政務(wù)公開(kāi)的項(xiàng)目資金，要及時(shí)準(zhǔn)確地予以網(wǎng)上公開(kāi)，接受社會(huì)各界監(jiān)督。