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在食品藥品監(jiān)管領(lǐng)域，一種新的嘗試或?qū)⒔议_面紗。 中國青年報記者從接近天津市政府機構(gòu)改革方案的人士處獲悉，今年上半年，天津市將作為全國唯一的省級單位，對食品藥品監(jiān)管體制再進一步改革。未來，天津市食品藥品監(jiān)督管理局、天津市質(zhì)檢局、天津市工商局或?qū)⑷趾弦唬M建天津市市場監(jiān)管委員會。 據(jù)介紹，這樣的改革嘗試已經(jīng)在上述所涉及的政府部門引發(fā)議論。在國家行政學院社會和文化教研部副教授胡穎廉看來，這樣的改革被視為未來全國改革的一個重要試水。 “天津醞釀這項改革不是最早，但或許步子最大。從學術(shù)層面看，很有可能就是未來國家層面的改革樣板?！焙f廉說。 在清華大學讀博士期間，胡穎廉就曾在原國家食品藥品監(jiān)督管理局實習，在國家行政學院任教期間還曾到廣西某市掛職市長助理。長期以來，他一直在研究我國食品藥品安全監(jiān)管。 市場監(jiān)管委員會的構(gòu)想 看起來，這樣的改革是一次徹底的變動。 “這是天津行政機構(gòu)改革的重要一步?！鄙鲜鼋咏旖蚴姓畽C構(gòu)改革的人士告訴記者，最初，天津市食品藥品監(jiān)督管理局、天津市工商局、天津市質(zhì)檢局各自向天津市政府報送的改革方案并沒有現(xiàn)在這么大刀闊斧，而是與相對應(yīng)的中央層面的各個局改革差不多。 但是，當這三個局的方案擺到了天津市政府的會議桌上后，最終的決定是：把這三個局合而為一。有消息稱，這樣的決定來自中央，中央選擇天津進行試點。 這樣的決定讓上述三個局非常意外?！皯?yīng)該說，這個方案是試圖將食品藥品監(jiān)管體系從認證到執(zhí)法統(tǒng)一起來，再次減少中間環(huán)節(jié)，這是我們都沒有想到的?！碧旖蚴心尘值囊晃惶庨L告訴記者，天津市政府決定要進行這樣的改革后，上述三個局都有些茫然。 在天津，食品藥品監(jiān)督管理局、工商局、質(zhì)檢局三個部門分別由不同的副市長分管。在決定要進行這樣的改革后，三個分管的副市長分別帶著各自分管的局長前往北京，聽取上級國家局的意見。國家食品藥品監(jiān)督管理局、國家質(zhì)檢總局、國家工商總局層面，對天津市的改革反應(yīng)不一。 “有一個國家局對這樣的改革持反對意見，有一個則是支持態(tài)度，還有一個則表示按國家要求來改，但出了問題自己（天津）負責。”上述接近天津市政府機構(gòu)改革方案的人士這樣說。 按照記者目前得到的消息，天津此次對食品藥品監(jiān)管體系的改革不僅在市一級層面開展，在天津的區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道都將統(tǒng)一開展。 這也就是意味著，未來在天津市，除了市一級層面掛牌成立一個天津市市場監(jiān)管委員會外，在各區(qū)、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處都將有類似監(jiān)管站、監(jiān)管所之類的機構(gòu)，以實現(xiàn)與市一級監(jiān)管委員會的對接。 “現(xiàn)在大家都在議論，如果真的要這樣改，原有的這三個局該如何整合？尤其是基層的監(jiān)管隊伍。”天津市某局的一位中層干部說。 從記者獲得信息看，在這個方案通過之前，還有一個方案曾被提出。該方案的設(shè)想是增加監(jiān)管隊伍的編制，比如在天津，增加1800個監(jiān)管隊伍的編制，但增加編制意味著財政每年要為每個編制支出8.7萬元。而按照本屆中央政府的要求，任期內(nèi)不增加編制。于是，該方案未獲通過。 “在天津，區(qū)一級的食品藥品監(jiān)管局只有二三十人，而區(qū)一級的工商局則有二三百人，把三個局合起來，就可以在不增加編制的基礎(chǔ)上實現(xiàn)監(jiān)管隊伍的充實?！鄙鲜鲋槿耸空f，三局合一的方案能夠增加監(jiān)管效率，減少監(jiān)管流程，這是好的一面。 但讓三個局的公務(wù)員們擔憂的是，全國范圍內(nèi)只有天津這樣徹底合并，那以后跟國家層面的監(jiān)管部門如何對接？這個市場監(jiān)管委員會是對接國家食品藥品監(jiān)督管理總局、國家質(zhì)檢總局還是國家工商總局？在這個市場監(jiān)管委員會內(nèi)部，工作人員原本分屬三個局，內(nèi)部的溝通與協(xié)調(diào)能否順利？這些問題都擺在眼前。 16年間4次調(diào)整 在我國，食品藥品監(jiān)管體系經(jīng)歷了頗多的改變與調(diào)整，如果從1998年國家藥品監(jiān)督管理局成立算起，大的監(jiān)管體系調(diào)整已經(jīng)進行了4次。 1998年之前，我國的藥品監(jiān)管分散在多個部門，為了實現(xiàn)藥品監(jiān)管的相對集中，國家藥品監(jiān)督管理局成立，全國范圍內(nèi)的垂直管理體系開始建立。 2003年，國家藥品監(jiān)督管理局被賦予食品監(jiān)管的職能。這個職能只是虛職，只有在出現(xiàn)重大食品安全事件時，該局才會綜合協(xié)調(diào)相關(guān)部門進行調(diào)查。但從機構(gòu)名稱和編制上，都出現(xiàn)變化，有了食品監(jiān)管人員編制，該局也變身為國家食品藥品監(jiān)督管理局。從地位上看，該局直接向分管的國務(wù)院副總理匯報工作。 在這個階段，監(jiān)管體系依然是垂直體系。但食品的監(jiān)管職能分散在多個部門。 2008年，大部制改革拉開帷幕，原本直接向國務(wù)院副總理匯報工作的國家食品藥品監(jiān)督管理局并入衛(wèi)生部。原本的垂直管理體系被打斷，省以下的監(jiān)管機構(gòu)改為地方橫向管理。這個階段，強調(diào)企業(yè)是第一責任人，地方政府負總責。 2013年，食品藥品監(jiān)管體系再次迎來大改變。工商、質(zhì)檢、衛(wèi)生等部門的部分職能被剝離，形成國家食品藥品監(jiān)督管理總局。在這次調(diào)整之后，垂直管理體系又被重新提了出來。 “2013年改革之后，省以下的監(jiān)管體系五花八門。為什么會這樣？”胡穎廉告訴記者，從全世界范圍看，食品藥品監(jiān)管并沒有統(tǒng)一的方法，美國有美國的體系，歐洲有歐洲的體系，日本有日本的做法，都不一樣。放到我國來看，恐怕也沒有辦法全國一刀切，需要地方去試。 這樣的試驗已經(jīng)在多個省市開始。 在浙江、安徽、江蘇，食品藥品監(jiān)管體系的改革在市縣兩級展開，這兩級的食品藥品監(jiān)管隊伍正在整合，但在省一級層面，整合還沒有開始。 在深圳，組建成立了深圳市市場監(jiān)督管理委員會，下設(shè)深圳市食品藥品監(jiān)督管理局和深圳市市場秩序管理局。工商行政管理、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、知識產(chǎn)權(quán)、食品安全監(jiān)管、價格監(jiān)督檢查等職責和藥品、醫(yī)療器械、保健食品、化妝品監(jiān)管等職責都劃入到這個機構(gòu)內(nèi)。 “在深圳市區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這個監(jiān)管隊伍就是一只隊伍?！焙f廉說，但在深圳市一級層面，食品藥品監(jiān)管局、市場秩序管理局還是分開的。 與上述省市相比，天津的改革更加徹底，是目前國內(nèi)省級單位中唯一將食品藥品監(jiān)管職能從上到下進行整合的地方。 “其實，天津濱海新區(qū)的做法是走到了全國的前列，國家在2013年對食品藥品監(jiān)管體系的改革也是來源于天津濱海新區(qū)的探索?！焙f廉說，此次天津的改革其實是將濱海新區(qū)的做法在全市范圍內(nèi)進行了推廣。 16年來，在對食品藥品監(jiān)管體系的不斷調(diào)整中，結(jié)果并不總是向好，監(jiān)管力量不足的問題一直沒有得到很好的解決。 以食品藥品監(jiān)管局為例，只設(shè)到縣一級，且人員很少。2011年，記者曾采訪過甘肅平?jīng)鍪腥A亭縣。這個縣轄101個行政村，18.4萬人口，但該縣食品藥品監(jiān)管局只有19名工作人員，平均每萬人僅有1名監(jiān)管人員。在當時，不僅華亭縣，全國80%以上的縣都是如此。 而在很多大城市，監(jiān)管力量不足的問題也同樣存在。以天津市為例，該市醫(yī)療器械生產(chǎn)企業(yè)463家，醫(yī)療器械產(chǎn)品注冊證約1400個，2012年該市醫(yī)療器械生產(chǎn)企業(yè)銷售額達到70億元，但對醫(yī)療器械的監(jiān)管人員編制僅有6個，實際只有5個專職監(jiān)管人員。 為了解決監(jiān)管難題，天津市食品藥品監(jiān)督管理局把天津所轄的16個區(qū)縣分成6塊，也就是兩三個區(qū)縣的食品藥品監(jiān)督管理局實現(xiàn)聯(lián)動監(jiān)管，來提高監(jiān)管效力。除了每個月都要聯(lián)動開展一次風險排查外，該局還設(shè)想通過在一些醫(yī)療器械生產(chǎn)企業(yè)的關(guān)鍵生產(chǎn)環(huán)節(jié)上安裝黑匣子，來突破監(jiān)管力量不足的難題。 而在2008年的機構(gòu)改革之后，原本的垂直管理體系被打破，一些地方，甚至沒有了專職的監(jiān)管隊伍。 “這些年，監(jiān)管隊伍總是改來改去，基層工作人員都有些泄氣，不知道該怎么工作?！蹦戏侥呈∫晃皇乘幈O(jiān)工作人員這樣向記者表達對改革的困惑。在他看來，這種體系的改革不能太頻繁，否則反倒影響監(jiān)管效果。 監(jiān)管體系改革是否太頻繁 在胡穎廉看來，天津的改革步子邁得大，把三支隊伍整合到一起，但物理反應(yīng)能否產(chǎn)生化學反應(yīng)，恐怕暫時還要打個問號。這三個局原來的職責范圍是不一樣的，整合起來并沒有想象中那么容易。 “還有一點，執(zhí)法隊伍的法律適用怎么整合？”胡穎廉說，改革后的執(zhí)法隊伍成員來自不同的部門，可能在一些執(zhí)法人員看來合規(guī)的生產(chǎn)經(jīng)營行為，在另一些執(zhí)法人員看來就是不合規(guī)的，如果不能把法律適用問題整合好，對行政相對人來說恐怕將是額外的負擔。 而對16年來我國食品藥品監(jiān)管體系的數(shù)次調(diào)整，監(jiān)管隊伍一度有著困惑和不解：頻繁的改動對監(jiān)管是好還是壞？ “這16年間的改革應(yīng)該說是針對我國在不同階段所面臨的矛盾。”胡穎廉說，1998年成立國家藥監(jiān)監(jiān)督管理局，是為了解決藥品監(jiān)管多頭管理的矛盾。2003年給國家藥監(jiān)局增加食品監(jiān)管職能則是由于食品監(jiān)管九龍治水，需要一個綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)。2008年的改革取消垂直管理，是為了調(diào)動地方政府對食品藥品監(jiān)管的積極性，強調(diào)地方政府負總責。2013年的改革則是要解決食品藥品監(jiān)管多頭管理的難題，但并沒有大家想象的那么徹底，留下了兩個口子。 也許正是由于不同階段的不同矛盾，在食品藥品監(jiān)管體系上的改革嘗試，一直沒有停止過。 胡穎廉也認可，在多次的調(diào)整改革中，盡管目標都是為了監(jiān)管效率的提高，但由于各種銜接、整合的問題，也曾出現(xiàn)矛盾。2008年的改革后，原衛(wèi)生部對餐飲環(huán)節(jié)的監(jiān)管職能移交到原國家食品藥品監(jiān)督管理局，但既有的衛(wèi)生監(jiān)管隊伍不愿意轉(zhuǎn)到原國家食品藥品監(jiān)管隊伍中去，原國家食品藥品監(jiān)督管理局不得不用藥監(jiān)的隊伍來實現(xiàn)對餐飲的監(jiān)管，“結(jié)果造成厚此薄彼的情況出現(xiàn)，監(jiān)管隊伍，尤其是基層監(jiān)管隊伍的工作受到了影響?！?br/> 但在胡穎廉看來，改革還是要堅持，畢竟國家還是在嘗試找到最適合國情的監(jiān)管體系。 從世界范圍來看，對食品藥品的監(jiān)管有分段管理，也有統(tǒng)一管理，各種模式之間并沒有優(yōu)劣之分。強調(diào)監(jiān)管力量的下沉、社會共治和最嚴厲的法律，是目前改革推進的重點。 本報北京4月15日電 |
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