作者：南京大學(xué)社會(huì)學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師,南京大學(xué)社會(huì)工作與社會(huì)政策系主任,南京大學(xué)河仁社會(huì)慈善學(xué)院常務(wù)副院長(zhǎng)　陳友華

　　作為一項(xiàng)社會(huì)保障制度，住房公積金(以下簡(jiǎn)稱公積金)設(shè)計(jì)的初衷是：“高收入者不補(bǔ)貼，中低收入者較少補(bǔ)貼，最低收入者較多補(bǔ)貼”，從而讓部分中低收入家庭買得起房。自1991年公積金制度在上海誕生以來(lái)，已經(jīng)走過(guò)了20多個(gè)年頭。雖然公積金制度也幫助部分民眾解決了住房問(wèn)題，但制度本身所固有的缺陷在實(shí)際運(yùn)行中逐漸暴露出來(lái)，并逐漸悖離制度設(shè)計(jì)的初衷，從而遭致越來(lái)越多人的詬病。本文在揭示公積金制度存在問(wèn)題的基礎(chǔ)上，對(duì)其成因進(jìn)行了分析，并對(duì)與此相關(guān)的問(wèn)題進(jìn)行了初步的思考。

　　一、公積金的制度缺陷

　　(一)質(zhì)疑合法性

　　全國(guó)人大1985年授權(quán)國(guó)務(wù)院可在經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開放方面制定暫行條例。國(guó)務(wù)院《住房公積金管理?xiàng)l例》正是在此授權(quán)下頒發(fā)的。但令人遺憾的是，《住房公積金管理?xiàng)l例》僅對(duì)繳存比例下限做出了具體規(guī)定，而對(duì)繳存比例上限卻沒有做出明確的限定，而是授權(quán)地方制定。這種層層授權(quán)實(shí)際上是缺少法理依據(jù)的。現(xiàn)行的公積金繳存比例、繳存基數(shù)及其限定依據(jù)2005年建設(shè)部、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行《關(guān)于住房公積金管理若干具體問(wèn)題的指導(dǎo)意見》規(guī)定執(zhí)行。然而，《中華人民共和國(guó)立法法》第八條第八款與第九條規(guī)定，建設(shè)部、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行是無(wú)權(quán)對(duì)涉及公民收入或者財(cái)產(chǎn)處置進(jìn)行限制的。由此可見，政府強(qiáng)制單位與職工繳存公積金具有“公有權(quán)對(duì)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行干預(yù)”之嫌①。

　　(二)定位模糊

　　公積金制度運(yùn)行的目的是為了住房保障還是住房金融？從理論上說(shuō)，“住房保障應(yīng)該是政府對(duì)社會(huì)成員中無(wú)力參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)者以及競(jìng)爭(zhēng)中的失敗者進(jìn)行的居所救助”②，而住房金融是指為住房的生產(chǎn)和消費(fèi)獲得融資。雖然公積金具備一些住房保障屬性，學(xué)界和業(yè)界也普遍認(rèn)為強(qiáng)制性、互助性、保障性是其得以存在和發(fā)展的核心價(jià)值和根本屬性。然而，筆者認(rèn)為公積金的保障功能并不明顯。但是，《住房公積金管理?xiàng)l例》只規(guī)定單位與職工繳存公積金的義務(wù)與最低比例，未考慮職工繳存公積金與獲得住房保障之間的關(guān)聯(lián)性。因?yàn)閺摹坝袟l件的城市，可以適當(dāng)提高繳存比例”的規(guī)定看，繳存比例的確定只和職工的繳存能力有關(guān)，與職工支付住房保障的價(jià)格或成本無(wú)關(guān)。中低收入階層的居住保障需求明顯遭到排斥，這實(shí)際上已宣告公積金與住房保障脫鉤③。設(shè)置公積金的初衷也許是住房保障，但實(shí)際運(yùn)營(yíng)中逐漸演變成為住房金融。

　　公積金的設(shè)立是要保基本還是提高水平？《住房公積金管理?xiàng)l例》第一條明確指出：“提高城鎮(zhèn)居民的居住水平”。由此可見，公積金設(shè)置的初衷似乎是為提高城鎮(zhèn)居民的居住水平。但公積金究竟是為保基本還是提高水平而設(shè)置的？顯然，公積金不應(yīng)是為提高城鎮(zhèn)居民的居住水平，而是為滿足城鎮(zhèn)居民基本居住需求而設(shè)置的。提高城鎮(zhèn)居民居住水平是中國(guó)現(xiàn)代化過(guò)程中孜孜以求的目標(biāo)，但它的起點(diǎn)是先滿足中低收入者的保障居住需求。撇開最需要保障的人群、最基本的居住需求，奢談中高收入人群的改善居住需求，而且還要政府強(qiáng)力干預(yù)。這在理論上無(wú)論如何是說(shuō)不通的④。

　　(三)公平性缺失

　　首先，公積金制度在規(guī)定上顯得剛性不足。國(guó)務(wù)院《住房公積金管理?xiàng)l例》規(guī)定：“職工住房公積金的月繳存額為職工本人上一年度月平均工資乘以職工住房公積金繳存比例。單位為職工繳存的住房公積金的月繳存額為職工本人上一年度月平均工資乘以單位住房公積金繳存比例?！?005年建設(shè)部、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行《關(guān)于住房公積金管理若干具體問(wèn)題的指導(dǎo)意見》進(jìn)一步明確規(guī)定：“單位和職工繳存比例不應(yīng)低于5%，原則上不高于12%”，鑒于中國(guó)各社會(huì)階層收入差距巨大的狀況，在公積金繳存基數(shù)上又進(jìn)行了必要的限定：“繳存住房公積金的月工資基數(shù)，原則上不應(yīng)超過(guò)職工工作地所在設(shè)區(qū)城市統(tǒng)計(jì)部門公布的上一年度職工月平均工資的兩倍或三倍”。但是，在涉及公民基本收入處置問(wèn)題上，怎可用“原則上”這樣一些缺少剛性的語(yǔ)言表述？更有甚者，“對(duì)繳存住房公積金確有困難的單位，可以降低繳存比例或者緩繳；待單位經(jīng)濟(jì)效益好轉(zhuǎn)后，再提高繳存比例或者補(bǔ)繳緩繳?！边@簡(jiǎn)直是視繳存公積金為兒戲，也使得其強(qiáng)制性大打折扣⑤。