上海自貿區(qū)土地二次開發(fā)政策落地。

8月12日，上海自貿區(qū)管委會官網發(fā)布《關于中國（上海）自由貿易試驗區(qū)綜合用地規(guī)劃和土地管理的試點意見》，于2014年8月1日起施行，有效期至2016年7月31日。這份由上海市規(guī)劃和國土資源管理局、上海自貿區(qū)管委會聯(lián)合印發(fā)的《試點意見》說，上海自貿區(qū)鼓勵地塊用途兼容，用地類型實行兩種或兩種以上用途混合；存量建設用地轉型為綜合用地的，要補繳土地價款。

這是上海自貿區(qū)第一次明確提出綜合用地的概念。

一名資深業(yè)內人士說，綜合用地概念的提出，可以從根本上解決工業(yè)用地轉性升級的問題。在此之前，工業(yè)用地在成交后，要想轉變用途難度極大，原則上試用期內是不能轉變用地性質的。

所謂綜合用地，按照《試點意見》的定義，指的是土地用途分類中，單一宗地具有兩類或兩類以上使用性質（商品住宅用地除外），且每類性質地上建筑面積占地上總建筑面積比例超過10%的用地，包括土地混合利用和建筑復合使用方式。

【意義】對上海自貿區(qū)內項目落地具有重要意義

官方人士強調，綜合用地概念的提出，對于上海自貿區(qū)內項目落地具有重要意義，是上海自貿區(qū)在規(guī)劃、土地政策方面重要的制度創(chuàng)新舉措。

一名參與規(guī)劃的官員解釋，有一些企業(yè)處在成長過程中，需要有倉庫，也要簡單的制造加工；需要把總部放在這里，也要有展示的空間，以及現(xiàn)場的銷售需求，“針對這樣的情況，我們提出綜合用地的概念?！?/span>

這名官員說，綜合用地在規(guī)劃上不是新的概念，規(guī)劃上有混合用地的概念，但運用得并不多，概念也不明確。這次上海自貿區(qū)的《試點意見》，等于又往前走了一步，從規(guī)劃和土地兩方面，對綜合用地進行保障，對綜合用地的使用范圍、定義、原則、規(guī)劃編制要求進行了系統(tǒng)的規(guī)定。

上海自貿區(qū)現(xiàn)有面積28.78平方公里，其中80%為工業(yè)用地。隨著上海自貿區(qū)產業(yè)定位的改為，區(qū)內土地的二次開發(fā)被提上議事日程。外高橋集團副總經理劉宏此前曾表態(tài)，經過相應的調整和改造后，自貿區(qū)服務業(yè)用地的面積會增加，增加10%或者20%都有可能。

但綜合用地的具體占比尚未確定，一名參與規(guī)劃的官員告訴自貿區(qū)郵報，針對具體的街道或小地塊，綜合用地還會有一定的比例規(guī)劃，但暫未明確。

一名在自貿區(qū)有地的企業(yè)高管就提出，是否有必要將土地轉型為綜合用地，還要看具體的項目情況，畢竟補繳土地價款會令企業(yè)成本上升，不能一概而論。

除了官方取向，前述資深業(yè)內人士介紹，上海自貿區(qū)內企業(yè)有把工業(yè)用地轉變用途的需求，當然有些企業(yè)是想自用升級的，也有企業(yè)是想把工業(yè)地產轉成商業(yè)辦公用地賣錢的。上海自貿區(qū)管委會當然不會支持后者。

這也是《試點意見》對于存量用地轉性作出諸多限制的原因。

【供地】差別化供地，允許協(xié)議供地

在綜合用地的供應上，《試點意見》明確，要按照主導用途對應的用地性質，實行差別化的供地方式。除了公開招拍掛，有些類型的土地可采取帶產業(yè)項目掛牌出讓、協(xié)議方式供地。

比如，主導用途為商業(yè)、辦公等經營性用地的，應釆取公開招標、 拍賣、掛牌方式供地；

主導用途為研發(fā)總部產業(yè)項目類用地、產業(yè)項目類工業(yè)用地、倉儲物流產業(yè)項目類用地，可以采取帶產業(yè)項目掛牌出讓方式供地；

主導用途符合劃撥目錄的，附屬用途不符合劃撥目錄的，可以以協(xié)議方式供地，涉及公益性用地部分的按照劃拔用地管理。

上海財經大學公共政策與治理研究院教授王克強告訴自貿區(qū)郵報，帶產業(yè)項目掛牌出讓含有“定向出讓”的意思，“過去招拍掛有一些教訓：雖說市場經濟條件下，土地公開出讓是價高者得，但有時候招來的企業(yè)不見得是最‘適合’的。帶產業(yè)項目掛牌出讓，就好比招女婿，要綜合評估?！?/span>

當然，絕大部分的情況，還是要公開招拍掛，如土地主導用途是商業(yè)、辦公等經營性用地的，研發(fā)總部通用類用地，標準廠房類工業(yè)用地，通用類倉儲物流用地等。

《試點意見》還鼓勵“租讓結合，先租后讓”，中標人或競得人先行租賃土地進行建設，通過規(guī)劃土地綜合驗收或達產驗收，符合租賃合同約定使用條件的，再按照協(xié)議方式辦理出讓手續(xù)。王克強認為，此舉可以限制短期內炒地皮牟利。

【定價】自貿區(qū)土地招拍掛領導小組拍賣出讓底價

綜合用地的出讓底價，由上海自貿區(qū)土地招拍掛辦公室委托具有資質的評估機構進行市場評估，根據評估結果，結合產業(yè)政策、土地市場情況等因素，由上海自貿區(qū)土地招拍掛領導小組集體決策，綜合確定出讓底價。

據自貿區(qū)郵報了解，上海自貿區(qū)土地招拍掛領導小組組長為管委會常務副主任戴海波。

當然，基本的門檻還是有的，譬如：采取協(xié)議出讓方式供地的，出讓底價不得低于綜合用地各用途對應基準地價乘以其比例之和的70%；研發(fā)總部通用類用途部分的出讓底價不得低于相同地段辦公用途基準地價的70%等。（詳見文末附的《試點意見》全文）

而存量用地經批準同意轉型為綜合用地的，土地權利人要按照市場評估價補繳土地價款。

自貿區(qū)郵報了解到的信息是，補繳土地價款的標準目前尚未敲定。

附關于中國（上?！底杂少Q易試驗區(qū)綜合用地規(guī)劃和土地管理的試點意見

第一條（目的和依據》

為加快中國（上?！纷杂少Q易試驗區(qū)（以下簡稱自貿試驗區(qū)） 建設，聚焦培育新產業(yè)、新業(yè)態(tài)、新技術、新模式，推進自貿試 驗區(qū)產業(yè)結構調整和轉型升級，完善區(qū)域功能和配套設施，進一 步提高土地節(jié)約集約利用水平，根據《中華人民共和國土地管理 法》、《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》、《上海市土地使用權出讓辦法》、 《關于進一步提高本市土地節(jié)約集約利用水平的若干意見》、《中 國（上?！纷杂少Q易試驗區(qū)管理辦法》和有關法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定， 制定本試點意見。

第二條（適用范圍）

本試點意見適用于自貿試驗區(qū)范圍內綜合用地的規(guī)劃和土地管理工作。

第三條（定義)

綜合用地是指土地用途分類中單一宗地具有兩類或兩類以上使用性質（商品住宅用地除外》，且每類性質地上建筑面積占地上總建筑面積比例超過10%的用地，包括土地混合利用和建筑 復合使用方式，與控制性詳細規(guī)劃中的“混合用地”規(guī)劃性質相對應。

第四條（基本原則)

按照“業(yè)態(tài)引領、用途引導、節(jié)約集約”的原則，促進工業(yè)研發(fā)、商務貿易、金融服務等復合業(yè)態(tài)的土地開發(fā)利用，進一步提高土地利用的質量和效益。

（一）堅持業(yè)態(tài)引領的原則。根據自貿試驗區(qū)產業(yè)類型和特點，綜合考慮區(qū)域環(huán)境、產業(yè)發(fā)展、基礎設施等因素，合理規(guī)劃布局，劃分功能分區(qū)，引導用途混合、設定比例結抅等。

（二）堅持用途引導的原則。編制用途引導表，在符合規(guī)劃、 安全、環(huán)保和衛(wèi)生等要求的前提下，兼顧相鄰用地單位的意見，在區(qū)域建設總規(guī)模和用地結構控制范圍內，鼓勵按規(guī)劃實施不同 用途土地的混合利用和建筑的復合使用。

（三）堅持節(jié)約集約的原則?？茖W統(tǒng)籌區(qū)域綜合用地的規(guī)模、 結構、布局和開發(fā)強度，促進產業(yè)融合、布局優(yōu)化和轉型發(fā)展，提升區(qū)域品質，提高區(qū)域土地節(jié)約集約利用水平。

第五條（控制性詳細規(guī)劃編制內容及要求》

自貿試驗區(qū)的控制性詳細規(guī)劃，涉及綜合用地的，其規(guī)劃控制要求如下：

(一）結合現(xiàn)狀發(fā)展條件及區(qū)域發(fā)展總體設想，合理劃分功能分區(qū)。明確不同功能分區(qū)的主導功能和主導功能建筑規(guī)模的最低比例。

(二）鼓勵地塊用途兼容，用地類型實行兩種或兩種以上用途混合。應綜合考慮空間布局、產業(yè)融合、建筑兼容和交通環(huán)境 等因素，提出自貿試驗區(qū)綜合用地功能引導要求，明確綜合用地 允許混合的規(guī)劃用途類型、比例等。

(三）加強區(qū)域基礎配套、公共服務、開放空間等研究，明確各類市政基礎設施、公共服務設施、公共開放空間、停車設施 等的配套要求。

(四）加強城市設計研究，提升整體品質，促進資源節(jié)約和環(huán)境友好。

第六條（規(guī)劃條件征詢及確定）

綜合用地供應前，由自貿試驗區(qū)土地招拍掛辦公室向規(guī)土管理部門征詢規(guī)劃條件。自貿試驗區(qū)管委會規(guī)劃土地管理部門應當依據控制性詳細規(guī)劃，結合招商情況、功能布局要求以及相關單位意見，在滿足安全生產、環(huán)境保護和公益性設施用地等相關控 制要求的前提下，確定綜合用地的建筑用途具體比例等規(guī)劃和建 設條件。其中，綜合用地的規(guī)劃主導用途、附屬用途應當細化明 確至用地分類中、小類代碼。

第七條（土地供應）

自貿試驗區(qū)綜合用地土地供應，應體現(xiàn)“公開、公平、公正” 原則，維護土地市場規(guī)范運行，具體要求如下：

(一）綜合用地按照主導用途對應的用地性質實行差別化的 供地方式。其中：

主導用途為商業(yè)、辦公等經營性用地的，應釆取公開招標、 拍賣、掛牌方式供地。

主導用途為研發(fā)總部類用地的，其中研發(fā)總部產業(yè)項目類用 地，可以采取帶產業(yè)項目掛牌出讓方式供地；研發(fā)總部通用類用 地，應釆取公開招標、拍賣、掛牌方式供地。

主導用途為工業(yè)用地的，其中產業(yè)項目類工業(yè)用地，可以釆取帶產業(yè)項目掛牌出讓方式供地；標準廠房類工業(yè)用地，應釆取 公開招標、拍賣、掛牌方式供地。

主導用途為倉儲物流用地的，其中倉儲物流產業(yè)項目類用地，可以釆取帶產業(yè)項目掛牌出讓方式供地；通用類倉儲物流用 地，應釆取公開招標、拍賣、掛牌方式供地。

主導用途符合劃撥目錄的，附屬用途不符合劃撥目錄的，可以以協(xié)議方式供地，涉及公益性用地部分的按照劃拔用地管理。 地塊供地計劃公示后，有兩個或兩個以上用地意向者的，應釆取 公開招標、拍賣、掛牌方式供地。

(二）釆取帶產業(yè)項目掛牌出讓方式供地的，需編制宗地項 目“兩圖一表”（項目建筑規(guī)劃布局總平面圖、鳥瞰圖以及產業(yè) 項目基本信息情況表），經自貿試驗區(qū)產業(yè)認定領導小組采取集 體決策、項目認定的方式實施。

在產業(yè)項目準入初審通過后，應在“兩圖一表”的基礎上深 化項目建設工程規(guī)劃設計方案，由自貿試驗區(qū)管委會規(guī)劃土地管 理部門確定，確定前應當按照《上海市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》的規(guī)定公 示建設工程設計方案，并根據項目情況征求落實消防、環(huán)保等相 關部門意見。經確定的建設工程規(guī)劃設計方案及“兩圖一表”作 為申請掛牌出讓的要件。受讓人取得建設用地使用權后，應根據 審定的設計方案編制總體設計文件及施工圖，在審圖通過后向規(guī)土管理部門申請建設工程規(guī)劃許可證。

(三）鼓勵“租讓結合，先租后讓”的出讓方式供應土地， 中標人或竟得人先行租賃土地進行建設，通過規(guī)劃土地綜合驗收或達產驗收，符合租賃合同約定使用條件的，再按照協(xié)議方式辦理出讓手續(xù)。

第八條（出讓年期）

綜合用地中各類用途的最高出讓年期按其各類用途分別計算。其中：

（一）涉及用途為新增工業(yè)用地產業(yè)項目類、倉儲物流產業(yè)

項目類用地出讓年限不超過20年，國家和本市重大產業(yè)項目、戰(zhàn)略性新興產業(yè)項目，按照本市相關規(guī)定和程序認定后，以認定的出讓年期出讓，最高不超過50年。

（二）涉及用途為工業(yè)用地標準廠房類、研發(fā)總部產業(yè)項目類、研發(fā)總部通用類、倉儲物流通用類用地的最高出讓年限為50年。

第九條（地價管理）

綜合用地出讓底價的確定，由自貿試驗區(qū)土地招拍掛辦公室 委托具有資質的評估機構進行市場評估，根據評估結果，結合產業(yè)政策、土地市場情況等因素，由自貿試驗區(qū)土地招拍掛領導小組集體決策，綜合確定出讓底價。其中：

(一）采取協(xié)議出讓方式供地的，出讓底價不得低于綜合用地各用途對應基準地價乘以其比例之和的70%。

(二）采取帶產業(yè)項目掛牌出讓方式供地的，出讓底價不得 低于綜合用地各用途對應基準地價乘以其比例之和。其中，研發(fā) 總部產業(yè)項目類用途部分的出讓底價，外環(huán)線以外地區(qū)不得低于 相同地段工業(yè)用途基準地價的150%；外環(huán)線以內陸區(qū)不得低于 相同地段辦公用途基準地價的70%；部分位于外環(huán)線外側、部分 位于外環(huán)線內側的規(guī)劃工業(yè)區(qū)塊，由自貿試驗區(qū)土地招拍掛領導小組研究，按照上述標準，確定最低價的適用標準。

（三）研發(fā)總部通用類用途部分的出讓底價不得低于相同地段辦公用途基準地價的70%。

第十條（新增建設用地轉讓管理）

新增供應的綜合用地轉讓管理按照綜合用地中各類用途實行分用途差別化管理，具體要求如下：

(一)主導用途為工業(yè)用地、研發(fā)總部和倉儲物流用地的綜合用地，按其主導用途進行轉讓管理。其中：

主導用途為工業(yè)用地產業(yè)項目類、研發(fā)總部產業(yè)項目類和倉儲物流產業(yè)項目類的綜合用地，按照本市有關工業(yè)用地產業(yè)項目 類和研發(fā)總部產業(yè)項目類轉讓管理規(guī)定執(zhí)行；

主導用途為工業(yè)用地標準廠房類、通用類倉儲物流的綜合用地，按照本市有關工業(yè)用地標準廠房類轉讓管理規(guī)定執(zhí)行；

主導用途為研發(fā)總部通用類的綜合用地，應持有主導用途物業(yè)的70呢以上以及全部附屬用途的物業(yè)產權，其它按照本市有關 研發(fā)總部通用類用地有關轉讓規(guī)定執(zhí)行。

(二）主導用途為商業(yè)、辦公等用途的綜合用地，應嚴格按照出讓合同約定執(zhí)行。其附屬用途部分物業(yè)應整體持有，不得分割轉讓。附屬用途部分物業(yè)整體轉讓的，需經出讓人同意，并納入全市統(tǒng)一土地交易市場實施。

第十一條（存量建設用地盤活）

自貿試驗區(qū)管委會按照《關于本市盤活存量工業(yè)用地的實施辦法（試行）》（滬府辦〔2014〕25號）等相關規(guī)定，組織實施存量建設用地盤活。

涉及存量用地轉型為綜合用地的，應重新簽訂國有建設用地使用權出讓合同。國有建設用地使用權出讓合同應當包括以下內容，并應當對受讓人的違約責任作出約定：

（一）在保障公益的前提下，開發(fā)單位須持有全部物業(yè)產權。

(二）建設用地使用權不得整體或分割轉讓，房屋不得分割轉讓。

(三）建設用地使用權人出資比例結構、項目公司股權結構改變的，應事先經出讓人同意。

(四）土地房屋整體轉讓的，需經出讓人同意，并納入全市統(tǒng)一土地交易市場實施。

經批準同意轉型為綜合用地的，土地權利人應按照市場評估價補繳土地價款，關于綜合用地地價管理參照第九條內容執(zhí)行。

第十二條（登記管理）

綜合用地及其上房屋屬于下列情形的，應記載在同一房屋土地登記薄上，并發(fā)放一本房地產權證書，不得分證辦理：

(一）主導用途為工業(yè)用地（產業(yè)項目類、標準廠房類）、 研發(fā)總部用地產業(yè)項目類和倉儲物流用地（產業(yè)項目類、通用類） 的綜合用地及其上房屋。

(二）主導用途為研發(fā)總部通用類的綜合用地的自持部分房屋，以及全部附屬用途部分的房屋。

(三）主導用途為商業(yè)、辦公等用途的綜合用地，出讓合同中明確主導用途及其附屬用途部分應自持部分的房屋。

(四)存量轉型綜合用地及其上房屋。 按土地出讓合同約定，部分房屋產權應移交相關部門的，該部分房屋可分證辦理。

綜合用地中土地出讓合同約定的土地使用條件、轉型升級條 件、轉讓約束條件、土地使用權人出資比例、項目公司股權結構 等內容應在房屋土地登記簿和房地產權證書附記欄中予以注記。 土地使用權人辦理轉移登記或變更重要注記約定內容時，應提供出讓人審核同意的意見。

第十三條（建筑規(guī)劃管理）

建設工程設計方案應嚴格按照出讓合同中約定的主導用途 和附屬用途進行設計和審批。主導用途為工業(yè)用地和倉儲物流用 地的建筑平面布局應嚴格按照國家和地方有關建筑設計標準和規(guī)定進行設計，自貿試驗區(qū)管委會規(guī)劃土地管理部門在審批時應嚴格把關。

第十四條（土地全生命周期管理）

綜合用地出讓以及存量建設用地轉型為綜合用地的，按照其主導用途，參照本市相關建設用地出讓管理的有關規(guī)定，將項目建設、功能實現(xiàn)、運營管理、節(jié)能、環(huán)保等經濟、社會、環(huán)境各要素納入合同，實現(xiàn)項目開竣工、土地利用綜合評估、土地使用 權退出等全生命周期管理。

第十五條（監(jiān)督管理）

自貿試驗區(qū)管委會應組織開展規(guī)劃土地、產業(yè)、招商、登記 等部門參與的綜合監(jiān)管工作。

自貿試驗區(qū)管委會規(guī)劃土地管理部門進一步加強綜合用地 的土地用途管制。綜合用地必須按照土地出讓合同或劃撥決定書 約定的用途、規(guī)劃條件使用，不得擅自改變。

自貿試驗區(qū)管委會執(zhí)法部門對土地權利人違反土地出讓合同約定使用土地的，按照相關法律法規(guī)處理，相關處置情況納入 上海市公共信用信息服務平臺試驗區(qū)子平臺。違法情節(jié)嚴重，在規(guī)定期限內未完成整改的，出讓人可按約定解除土地出讓合同， 無償收回土地使用權。

第十六條（實施日期）

本意見自2014年8月1日起施行，有效期至2016年7月31日。