用地指標不足與用地需求旺盛的矛盾在各地經(jīng)濟發(fā)展中都普遍存在，山西省運城市也不例外。為破解用地矛盾、解決項目落地難的問題，運城近幾年大力在轉(zhuǎn)變用地觀念、創(chuàng)新用地機制、節(jié)約集約用地等方面下功夫，進一步擴展了用地空間。

做好內(nèi)涵挖潛大文章

為突破土地資源瓶頸，運城市國土資源部門利用現(xiàn)有土地資源，狠抓存量挖潛，創(chuàng)新土地利用方式，既節(jié)約了土地又保障了用地需求。

摸清總量。在市、縣兩級全部成立“重點項目用地辦公室”，組織各級政府、用地單位、職能部門參加項目用地對接座談會、土地服務(wù)項目建設(shè)推進會和現(xiàn)場辦公會等，逐縣市、逐項目對用地性質(zhì)、結(jié)構(gòu)、時序等情況進行統(tǒng)計分析。同時，國土、規(guī)劃、環(huán)保、住建等部門對全市各類項目建設(shè)用地的現(xiàn)狀、需求、問題、發(fā)展布局等情況進行分析和研判，摸清用地需求、分析用地形勢、統(tǒng)籌安排指標、保障用地需求。

差別化管理。打破以往“平分蛋糕”的指標分配模式，堅持“有保有壓、區(qū)別對待”的原則。一方面嚴格土地供應(yīng)管理，禁止向不符合產(chǎn)業(yè)政策、“兩高一資”、產(chǎn)能過剩、重復(fù)性建設(shè)等項目供地；另一方面對符合當(dāng)前產(chǎn)業(yè)用地政策的優(yōu)質(zhì)高效項目，做好報批、服務(wù)等各項工作，有效保障其用地需求。

盤活存量。制定了《運城市單位GDP和固定資產(chǎn)投資規(guī)模增長的新增建設(shè)用地消耗考核辦法》等制度，對土地投資和利用強度等指標進行全面考核，倡導(dǎo)“以畝產(chǎn)論英雄”，最大限度發(fā)揮土地效益。同時，對中心城區(qū)閑置、低效利用土地進行了拉網(wǎng)式排查，并加大清理處置力度。2011年以來，運城市中心城區(qū)累計依法收購存量土地84.34畝；督促閑置土地動工20宗；對全市2007年～2010年批而未供的建設(shè)用地進行了全面調(diào)查清理，供地率由56.3%上升到85.6%。

創(chuàng)新機制。一方面，推行城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛試點。2011年運城市13個縣（市、區(qū)）均已列入全省城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點范圍。截至目前，芮城、臨猗、聞喜、萬榮、平陸、夏縣、永濟、稷山、絳縣、新絳等10個縣的2011年度增減掛鉤拆舊區(qū)土地復(fù)墾已經(jīng)市局組織的專家驗收通過。根據(jù)實地調(diào)查，全市農(nóng)村建設(shè)用地可用于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的復(fù)墾潛力總面積9984.83公頃，可復(fù)墾增加耕地8416.98公頃。

另一方面，積極爭取工礦廢棄地復(fù)墾調(diào)整利用試點。運城市僅鹽湖區(qū)灘涂就有約2萬畝，礦業(yè)廢棄土地數(shù)量眾多，土地開發(fā)復(fù)墾的潛力巨大。目前，運城在有條件的縣（市、區(qū)）已經(jīng)加緊編制工礦廢棄地復(fù)墾調(diào)整利用專項規(guī)劃，統(tǒng)籌安排整合建新區(qū)的規(guī)模、布局和地塊，進一步拓展用地空間，優(yōu)化建設(shè)用地空間格局。

將節(jié)約集約進行到底

從運城市國土資源部門在破解用地矛盾方面的探索試點情況看，還有一些問題不容忽視。比如：工業(yè)項目用地還存在規(guī)模大、布局散、土地利用效率偏低，不少企業(yè)畝均投資強度不足100萬元且產(chǎn)出率偏低等問題，造成了土地資源的浪費。事實上，這些問題在其他不少地方也普遍存在。因此，在土地供需矛盾的大背景下，各方節(jié)約集約用地意識還有待進一步加強。

完善節(jié)約集約考核體系。新型城鎮(zhèn)化的過程就是城市功能完善、產(chǎn)業(yè)空間拓展、土地集約利用的過程。因此，各地在推進園區(qū)化發(fā)展、集群化招商工作中，要平衡和處理好土地集約利用的關(guān)系，切實提高土地投資效率和產(chǎn)出效益。一要完善和實施節(jié)約集約考核評價體系。2012年，運城市出臺了《運城市單位GDP和固定資產(chǎn)投資規(guī)模增長的新增建設(shè)用地消耗考核辦法》，確定了單位土地投資強度、GDP產(chǎn)出率等指標控制方面的用地定量機制，大力倡導(dǎo)“以畝產(chǎn)論英雄”，對達不到規(guī)定要求的，要逐步“騰籠換鳥”。在指標控制方面，要求全市單位GDP建設(shè)用地消耗量要力爭下降8%，單位面積土地投資強度要增長20%，工業(yè)用地固定資產(chǎn)投資畝均低于150萬元的項目，原則上不予審批供地，借以提升資源節(jié)約集約利用水平。二要充分發(fā)揮開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)的產(chǎn)業(yè)集聚作用。鼓勵開發(fā)利用地下地上空間，積極探索由地方政府或開發(fā)商投資建設(shè)多層標準化廠房進行出租，避免所有項目都要履行用地手續(xù)，提高土地利用效益。三要探索分期、分批供地機制。各縣（市、區(qū)）應(yīng)積極探索實行大型投資項目分期、分批供地機制，在保障首批項目用地的同時，進一步加強對建設(shè)用地的供后監(jiān)管和效益考核，以此作為后續(xù)供地的重要依據(jù)，有效杜絕項目“跑馬圈地”行為。

盤活存量建設(shè)用地。解決建設(shè)用地數(shù)量矛盾，激活存量建設(shè)用地潛力。這主要集中在3個方面：一是城市挖潛。城鎮(zhèn)化進程既產(chǎn)生大量新增土地需求，也產(chǎn)生大量存量供給。舊城改造、平房改樓房、低層改高層、機關(guān)單位拆遷等都可以置換出相當(dāng)數(shù)量的建設(shè)用地和公共用地。二是舊廠房改造。受市場經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、經(jīng)營管理等因素影響，運城市不少企業(yè)都面臨改制、重組和破產(chǎn)，通過市場化運作，可直接在原址上布局新的工業(yè)或其他項目，減少新增用地消耗。三是舊村改造。通過對“城中村”、“空心村”進行綜合整治，盤活存量集體建設(shè)用地。

引導(dǎo)合理開發(fā)未利用地。根據(jù)統(tǒng)計，2011年~2013年，運城市共有未利用地432.57公頃，占全市建設(shè)用地總額的9.6%，可供開發(fā)潛力巨大。在確保不破壞生態(tài)的前提下，合理開發(fā)使用未利用地也是破解建設(shè)用地指標不足難題的有效辦法。

加快處置利用閑置土地。目前，運城市各縣（市、區(qū)）均存在一定數(shù)量的批而未供土地，在用地指標十分緊缺的同時，批回土地卻遲遲不能供出，難以產(chǎn)生社會經(jīng)濟價值。2011年至今，全市批而未供建設(shè)用地占批準用地總量的40%，個別縣市供地率遠低于平均水平。除部分是已經(jīng)利用但未備案、或因土地補償存在糾紛未能完成土地征收外，有相當(dāng)數(shù)量的建設(shè)用地短期或長期未供。主要是項目選址不當(dāng)、城市規(guī)劃變更、業(yè)主資金不到位、產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整、少數(shù)開發(fā)商囤地等原因。各地應(yīng)認真清理這些項目，積極引導(dǎo)鼓勵企業(yè)開發(fā)利用閑置土地，能繼續(xù)實施的要加快實施，實施不了的要盡快收回或置換，促進土地有效利用。

（作者分別供職于山西省測繪地理信息局、運城市國土資源局）