■在登記發(fā)證過(guò)程中發(fā)生權(quán)屬爭(zhēng)議的，土地登記部門(mén)應(yīng)當(dāng)暫緩登記。

　　■土地權(quán)屬爭(zhēng)議發(fā)生在登記發(fā)證后，異議人只能在法定期限內(nèi)對(duì)頒證行為提起行政訴訟。

　　■行政機(jī)關(guān)對(duì)于異議有核實(shí)的義務(wù)，只要能夠證明爭(zhēng)議土地權(quán)屬清楚、產(chǎn)權(quán)來(lái)源資料齊全，就可以繼續(xù)頒證。

　　厘清土地權(quán)屬爭(zhēng)議的三種情形

　　根據(jù)土地權(quán)屬爭(zhēng)議產(chǎn)生時(shí)間和土地權(quán)利證書(shū)發(fā)放時(shí)間的不同，可以將土地權(quán)屬爭(zhēng)議劃分為以下三種情形：

　　一是爭(zhēng)議產(chǎn)生時(shí)當(dāng)事人均無(wú)有效的土地權(quán)利證書(shū)，二是爭(zhēng)議產(chǎn)生時(shí)一方當(dāng)事人已取得土地權(quán)利證書(shū)，三是爭(zhēng)議產(chǎn)生時(shí)當(dāng)事人各方均持有有效的土地權(quán)利證書(shū)。因此，在審理土地確權(quán)引發(fā)的案件時(shí)，就應(yīng)當(dāng)正確認(rèn)識(shí)土地權(quán)屬爭(zhēng)議與土地權(quán)利證書(shū)爭(zhēng)議、土地權(quán)利證書(shū)與土地權(quán)屬之間的區(qū)別。

　　一般而言，當(dāng)事人取得爭(zhēng)議土地的權(quán)利證書(shū)后，土地的權(quán)屬就應(yīng)當(dāng)已經(jīng)清楚、明確。因?yàn)檎C發(fā)土地權(quán)利證書(shū)應(yīng)遵循“權(quán)屬合法、界址清楚、面積準(zhǔn)確”原則，頒證也必須經(jīng)過(guò)當(dāng)事人申請(qǐng)、國(guó)土資源部門(mén)地籍調(diào)查、權(quán)屬審核、注冊(cè)登記、頒發(fā)證書(shū)等法定程序。在登記發(fā)證過(guò)程中，發(fā)生權(quán)屬爭(zhēng)議的，就應(yīng)當(dāng)暫緩登記。

　　法院能否中止審理頒證訴訟

　　如果土地權(quán)屬爭(zhēng)議發(fā)生在登記發(fā)證后，那么異議人只能在法定期限內(nèi)對(duì)頒證行為提起行政訴訟。人民法院在對(duì)頒證行為合法性審查時(shí)，一并對(duì)權(quán)屬問(wèn)題作出認(rèn)定。人民法院既可能作出維持原頒證行為判決，也可能作出駁回原告訴訟請(qǐng)求判決，還可能以權(quán)屬存在不確定狀態(tài)或者頒證程序不合法為由，撤銷政府的頒證行為。傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，人民法院審查后認(rèn)為權(quán)屬不清或者權(quán)屬存在爭(zhēng)議的，只能撤銷政府的頒證行為，不能直接責(zé)令政府對(duì)爭(zhēng)議土地作出權(quán)屬處理決定。

　　我們認(rèn)為，雖然通常情況下，人民政府機(jī)關(guān)作出權(quán)屬處理決定必須以當(dāng)事人提出土地權(quán)屬申請(qǐng)為前提，但由于人民法院判決已經(jīng)認(rèn)定爭(zhēng)議土地權(quán)屬處于不確定狀態(tài)，土地權(quán)屬爭(zhēng)議客觀存在，因此，為了及時(shí)解決權(quán)屬糾紛、有效化解土地爭(zhēng)議，提高權(quán)屬爭(zhēng)議處理的效率，并減少當(dāng)事人的訴累，人民法院以權(quán)屬不清或者權(quán)屬存在爭(zhēng)議為由判決撤銷頒證行為的，也可直接判決責(zé)令政府機(jī)關(guān)重新對(duì)權(quán)屬爭(zhēng)議作出處理決定。

　　異議人對(duì)土地權(quán)屬有異議，對(duì)頒證行為提起行政訴訟，人民法院在訴訟過(guò)程中，能否中止審理，要求當(dāng)事人申請(qǐng)土地權(quán)屬處理，存有一定爭(zhēng)議。傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，由于政府頒發(fā)的土地權(quán)利證書(shū)仍然存在，在該證未被撤銷、仍然有效的情況下，當(dāng)事人只能針對(duì)頒證行為起訴，政府也不能再另作權(quán)屬處理決定。筆者認(rèn)為，對(duì)此問(wèn)題，不能一概而論，現(xiàn)行的法律規(guī)范和法學(xué)理論并沒(méi)有排除人民法院可以先行中止對(duì)頒證行為引發(fā)的行政案件的審理，并責(zé)令或者要求當(dāng)事人申請(qǐng)作權(quán)屬處理決定。人民法院在頒證行為引發(fā)的行政訴訟案件中，完全可以根據(jù)案情，基于訴訟經(jīng)濟(jì)和對(duì)權(quán)利人最小侵害原則，中止案件審理。主要理由如下：

　　第一，政府的頒證行為本身只是對(duì)當(dāng)事人土地權(quán)利的一種確認(rèn)和登記。土地權(quán)利證書(shū)雖然是土地權(quán)利的一種有效憑證，但嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，土地權(quán)利證書(shū)本身只是土地權(quán)利的證明，而不是土地權(quán)利的來(lái)源憑證。土地的劃撥、出讓、轉(zhuǎn)讓、承包、繼承等法律行為才是導(dǎo)致權(quán)利人取得土地權(quán)利的唯一來(lái)源。政府的登記發(fā)證只是從法律上確認(rèn)和宣告權(quán)利人的權(quán)利，從而防止任何單位和個(gè)人侵犯土地權(quán)利，并且對(duì)抗善意第三人。從法律層面來(lái)看，政府的頒證行為不會(huì)增加土地權(quán)利人權(quán)利，也不應(yīng)減損權(quán)利人的權(quán)利，它只是代表國(guó)家行使一種確認(rèn)的權(quán)力。這種確認(rèn)甚至可以不認(rèn)為是一種許可。當(dāng)事人持有的土地權(quán)利證書(shū)，并非土地權(quán)屬的唯一憑證，也并不意味著其后的土地權(quán)屬處理決定就必須與其完全一致。在權(quán)屬爭(zhēng)議產(chǎn)生后，爭(zhēng)議土地的土地權(quán)利證書(shū)就僅僅是《土地登記規(guī)則》第五十九條第一款第(三)項(xiàng)所指的“土地權(quán)屬證明文件”以及《土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)查處理辦法》第二十條第(一)項(xiàng)所指稱的“人民政府頒發(fā)的確定土地權(quán)屬的憑證”的一種。與其他證據(jù)相比，土地權(quán)利證書(shū)作為國(guó)家機(jī)關(guān)制作的公文書(shū)證，具有很高的證明力，權(quán)利證書(shū)所記載的內(nèi)容無(wú)相反證據(jù)也不得推翻，但土地權(quán)利證書(shū)顯然并不是確定權(quán)屬的唯一憑證。

　　第二，政府的頒證行為通常是對(duì)整個(gè)宗地進(jìn)行的登記發(fā)證，而異議人提出的異議，可能并不針對(duì)整個(gè)宗地，而可能只針對(duì)其中的一部分，甚至是很小的界址不清的部分。如果因局部宗地權(quán)屬不清，動(dòng)輒撤銷整個(gè)宗地的權(quán)利證書(shū)，可能嚴(yán)重不符合比例原則，會(huì)對(duì)權(quán)利證書(shū)的持有人造成較大的侵害。因此，人民法院在此類案件中，完全可以中止對(duì)整個(gè)頒證行為的審理，要求當(dāng)事人先行對(duì)爭(zhēng)議的界址糾紛或少部分宗地的權(quán)屬申請(qǐng)?zhí)幚怼?

　　第三，按現(xiàn)行行政訴訟法所確立的司法審查原則，人民法院對(duì)被訴的頒證行為的合法性進(jìn)行審查，行政機(jī)關(guān)只能提供其在頒證時(shí)已經(jīng)取得的證據(jù)，也不能收集和補(bǔ)充證據(jù)；而異議人在行政登記發(fā)證程序中未提出異議，在訴訟過(guò)程中才出示新的證據(jù)和抗辯理由的，政府的頒證行為就可能存在權(quán)屬不清的可能性，人民法院在審理中也會(huì)得出事實(shí)不明、真?zhèn)尾磺宓那闆r，難以判斷登記發(fā)證究竟是對(duì)還是錯(cuò)。由于法官又不能拒絕裁判，而一個(gè)較為現(xiàn)實(shí)的選擇就是法官在難以形成心證，對(duì)權(quán)屬歸屬不明的情況下，一律判決撤銷頒證行為。而在經(jīng)過(guò)一系列確權(quán)和訴訟程序后，仍然可能按原被訴的頒證內(nèi)容進(jìn)行登記發(fā)證。這一方面增加了訴訟成本，另一方面也會(huì)因簡(jiǎn)單撤銷頒證行為而給真正的權(quán)利人帶來(lái)較大的影響。

　　判明爭(zhēng)議不成立即可以繼續(xù)頒證

　　在土地權(quán)屬爭(zhēng)議案件中，當(dāng)事人之間雖然對(duì)權(quán)屬存在爭(zhēng)執(zhí)，但此種爭(zhēng)執(zhí)是否能夠成立，是否存在可“議”之處，則另當(dāng)別論。因此不能認(rèn)為只要有人提出權(quán)屬異議，就不能頒發(fā)證書(shū)，關(guān)鍵是要看這種“爭(zhēng)議”能否成立、在多大程度上可能成立。人民政府及其國(guó)土資源管理部門(mén)只要能夠證明爭(zhēng)議土地“權(quán)屬清楚、產(chǎn)權(quán)來(lái)源資料齊全”，就可以繼續(xù)頒證。

　　因此，在登記頒證過(guò)程中，一旦有對(duì)方當(dāng)事人提出權(quán)屬爭(zhēng)議，根據(jù)《土地登記規(guī)則》第六十七條第(一)項(xiàng)的規(guī)定，在土地權(quán)屬爭(zhēng)議尚未解決前，土地管理部門(mén)可以作出暫緩登記的決定。此時(shí)，存在兩種可能性：一是提出異議的當(dāng)事人提供的權(quán)屬證明材料與申請(qǐng)人提供的權(quán)屬證明材料兩者無(wú)法讓土地管理部門(mén)得出權(quán)屬應(yīng)當(dāng)歸誰(shuí)所有的結(jié)論，則土地管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)雙方當(dāng)事人作土地權(quán)屬爭(zhēng)議案件處理，然后根據(jù)生效的土地權(quán)屬爭(zhēng)議案件行政決定書(shū)，進(jìn)行土地登記；另一種情形是，土地管理部門(mén)根據(jù)異議人的權(quán)屬證明材料和申請(qǐng)人的權(quán)屬證明材料，已經(jīng)能夠作出十分清晰的判斷，能夠作出土地權(quán)屬應(yīng)當(dāng)歸誰(shuí)所有的結(jié)論，則直接給權(quán)利人頒發(fā)土地權(quán)利證書(shū)。如對(duì)方當(dāng)事人仍然有異議，一般就應(yīng)在法定期限內(nèi)對(duì)政府頒發(fā)土地權(quán)利證書(shū)的行為提起訴訟，人民法院在審查政府的頒證行為是否合法時(shí)，要結(jié)合原告的訴訟請(qǐng)求，重點(diǎn)審查權(quán)利證書(shū)的權(quán)屬是否合法，界址是否清楚，面積是否準(zhǔn)確，頒證行為是否符合法定程序。

　　因此，對(duì)于異議人提出的權(quán)屬異議明顯不能成立、所提供的證據(jù)明顯無(wú)法證明其主張的，人民政府可以不受理其權(quán)屬爭(zhēng)議處理申請(qǐng)，依法進(jìn)行登記發(fā)證。在土地總登記中，《土地登記辦法》第二十四條規(guī)定，公告期滿，當(dāng)事人對(duì)土地總登記審核結(jié)果異議不成立的，國(guó)土資源行政主管部門(mén)可以報(bào)經(jīng)人民政府批準(zhǔn)后辦理登記?！锻恋氐怯浺?guī)則》第十六條規(guī)定，土地登記申請(qǐng)者及其他土地權(quán)益有關(guān)者在公告規(guī)定的期限內(nèi)，可以向土地管理部門(mén)申請(qǐng)復(fù)查，并按規(guī)定繳納復(fù)查費(fèi)。經(jīng)復(fù)查無(wú)誤的，復(fù)查費(fèi)不予退還；經(jīng)復(fù)查確有差錯(cuò)的，復(fù)查費(fèi)由造成差錯(cuò)者承擔(dān)。這一規(guī)定也說(shuō)明，對(duì)于異議，行政機(jī)關(guān)有核實(shí)的義務(wù)，而非有異議即不能發(fā)證。而在土地的變更登記、注銷登記、更正登記、異議登記、預(yù)告登記和查封登記中更是如此。