預(yù)算法被稱為“經(jīng)濟(jì)憲法”,8月31日，預(yù)算法修正案草案在第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十次會議上161票贊成、2票反對、7票棄權(quán)通過。修改后的預(yù)算法將于2015年1月1日起施行。預(yù)算法由過去的政府管理法，變成了規(guī)范政府、管理政府的法?？缭绞?、歷經(jīng)三屆人大、備受關(guān)注的預(yù)算法修改終于完成。中國現(xiàn)行預(yù)算法于1995年1月1日正式實(shí)施，迄今已20年。隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，預(yù)算法暴露出一些問題，如預(yù)算編制不細(xì)化、預(yù)算透明度不足、地方政府舉借債務(wù)存爭議等。2004年中國啟動預(yù)算法修訂。修改后的預(yù)算法在明確立法宗旨、細(xì)化全口徑預(yù)算管理制度、預(yù)算公開制度、賦予地方政府有限發(fā)債權(quán)，以及完善預(yù)算審查、監(jiān)督、強(qiáng)化預(yù)算責(zé)任等方面做了進(jìn)一步規(guī)定，凸顯全面規(guī)范、透明預(yù)算、提高效率的預(yù)算制度改革方向。從立法宗旨看，預(yù)算法以前是一部“幫助政府管錢袋子”的法律，現(xiàn)在則是一部“規(guī)范政府錢袋子”的法律。
        近年來，隨著預(yù)算管理制度改革的不斷深化，我國已經(jīng)取消了預(yù)算外資金，所有財(cái)政收支全部納入政府預(yù)算，接受人大審查監(jiān)督。新預(yù)算法也刪除了有關(guān)預(yù)算外資金的內(nèi)容，并明確規(guī)定：政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算,從法律層面確立全口徑預(yù)算。預(yù)算法修改后，政府的支出以已經(jīng)人大批準(zhǔn)的預(yù)算為依據(jù)，沒依據(jù)的不得支出。地方政府在預(yù)算執(zhí)行過程中，經(jīng)常只花錢不問效、不追責(zé)。此次新預(yù)算法明確了違規(guī)執(zhí)行預(yù)算的處罰措施。近年來，全國人大常委會沒有組織過對預(yù)算法的執(zhí)法檢查；實(shí)踐中，也沒有遇到過一起因違反預(yù)算法而被處理的案件。新修訂的預(yù)算法完善、新增、細(xì)化了具體追責(zé)的近20條具體的違法情形，逐一明確追責(zé)和處罰辦法。第九十二條提到各級政府出現(xiàn)“未按照本法規(guī)定對有關(guān)預(yù)算事項(xiàng)進(jìn)行公開和說明的”等六項(xiàng)行為之一，將對相關(guān)責(zé)任人追究行政責(zé)任；第九十三條對各級政府出現(xiàn) “違反法律、行政法規(guī)的規(guī)定，多征、提前征收或者減征、免征、緩征應(yīng)征預(yù)算收入的”等六項(xiàng)行為之一的相關(guān)責(zé)任人將依法給予降級、撤職、開除的處分。目前我國每年轉(zhuǎn)移支付資金龐大，但資金管理一直缺少法律規(guī)范。近年來一系列套取、挪用資金的違規(guī)現(xiàn)象與制度不健全有直接關(guān)系。新修訂的預(yù)算法第十六條明確指出：國家實(shí)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)規(guī)范、公平、公開，以推進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化為主要目標(biāo)。今年6月，審計(jì)署審計(jì)長劉家義在審計(jì)報(bào)告中指出，去年對專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目清理力度不夠大。新修訂的預(yù)算法明確規(guī)定，建立健全專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付定期評估和退出機(jī)制。黨中央提出全口徑預(yù)算，但是修改后的預(yù)算法并沒有在法律中完全落實(shí)全口徑預(yù)算精神。目前預(yù)算體系只體現(xiàn)了“收”和“支”，沒有體現(xiàn)資產(chǎn)負(fù)債。預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險(xiǎn)基金預(yù)算。
         修改后的預(yù)算法規(guī)定“各級預(yù)算的編制、執(zhí)行應(yīng)當(dāng)建立健全相互制約、相互協(xié)調(diào)的機(jī)制”，但是，如何在具體方案上落實(shí)相互制約和相互協(xié)調(diào)的運(yùn)行機(jī)制，還有待未來根據(jù)客觀條件變化而逐步完善與明確?，F(xiàn)階段的這種表述隱含了對探索過程的準(zhǔn)許與鼓勵。此次預(yù)算法修改的一大亮點(diǎn)是地方發(fā)債的合法化。關(guān)于地方發(fā)債，現(xiàn)行預(yù)算法規(guī)定：“地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。”而新預(yù)算法對發(fā)債權(quán)的規(guī)定是：“經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措?！蓖瑫r(shí)，新預(yù)算法規(guī)定：“舉借債務(wù)的規(guī)模，由國務(wù)院報(bào)全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)?！痹试S地方舉債實(shí)質(zhì)上是為地方政府負(fù)債融資開了“正門”， 但還需要“堵后門”、“修圍墻”，要防止開了地方政府舉債“前門”，新預(yù)算法中規(guī)定除在國務(wù)院限額內(nèi)發(fā)行地方政府債券之外，“地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)”。按照財(cái)政部要求，今年全國各地已經(jīng)啟動省級政府資產(chǎn)負(fù)債表的試編工作，包括上海、北京、安徽、湖南在內(nèi)的多個(gè)省份已經(jīng)開始試編多個(gè)市本級和縣區(qū)本級的政府資產(chǎn)負(fù)債表.北京市2013年10個(gè)區(qū)縣完成資產(chǎn)負(fù)債表的試編；湖南省14個(gè)市州本級都開始試編政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告，并選擇19個(gè)縣市區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)；安徽省今年將試編范圍擴(kuò)大到省本級及14個(gè)市和部分縣，其中馬鞍山審計(jì)局今年還首次開展了開發(fā)區(qū)政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告試編的審計(jì)工作。事實(shí)上，政府資產(chǎn)負(fù)債表的試編工作早已于2011年啟動。2011年，財(cái)政部國庫司印發(fā)了政府資產(chǎn)負(fù)債表試編指南，文件不對外公開，僅限于全國財(cái)政系統(tǒng)，試編工作開展多年一直相當(dāng)“低調(diào)”。“2011年上半年財(cái)政部國庫司牽頭，選定包括北京、浙江、江蘇、天津等在內(nèi)的12個(gè)省級政府，2012年從12個(gè)擴(kuò)大到23個(gè)省級政府，到今年要求全部省級政府啟動試編政府資產(chǎn)負(fù)債表”。政府的資產(chǎn)負(fù)債表是權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的重要內(nèi)容，政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告包括政府資產(chǎn)負(fù)債表、收入費(fèi)用表等財(cái)務(wù)報(bào)表及其解釋、財(cái)政經(jīng)濟(jì)狀況分析等內(nèi)容。這項(xiàng)制度能夠完整反映各級政府所擁有的各類資產(chǎn)和承擔(dān)的各類負(fù)債，全面反映政府財(cái)務(wù)“家底”，編制政府資產(chǎn)負(fù)債表對于規(guī)范債務(wù)是非常有力的。政府債務(wù)信息在資產(chǎn)負(fù)債表中有一個(gè)全面的反映，政府管理者、地方發(fā)債的評級機(jī)構(gòu)、老百姓都能看到，對于政府進(jìn)一步舉債也是一個(gè)約束,地方債未來將被關(guān)進(jìn)“政府財(cái)報(bào)”的籠子。我國尚未建立健全權(quán)責(zé)發(fā)生制會計(jì)制度，這成為編制政府資產(chǎn)負(fù)債表的技術(shù)難點(diǎn)。目前各級政府只是'試編’，用的是整合報(bào)表的概念，把涉及權(quán)責(zé)發(fā)生制信息的，比如一般預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、財(cái)政專戶、部門決算報(bào)表等，該合并的合并，該低效的抵消。從改革的路徑看，和我們最終要設(shè)立的綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的制度是有一定距離的。政府資產(chǎn)負(fù)債表從試編走向正式編制并向社會公布，應(yīng)該還有較長的一段路要走。我國很多資產(chǎn)，比如公路、鐵路、航道等都應(yīng)該放進(jìn)資產(chǎn)負(fù)債表，但是因?yàn)檫@些資產(chǎn)長期沒有數(shù)據(jù)，想放進(jìn)去很難。因?yàn)槿绻骄幹瀑Y產(chǎn)負(fù)債表的話，需要數(shù)據(jù)可以客觀反映真實(shí)情況;對于債務(wù)部分的編制也是一個(gè)逐步完善的過程。現(xiàn)在政府認(rèn)賬的債務(wù)可以反映到資產(chǎn)負(fù)債表中，但是政府融資平臺、地方國有企業(yè)替政府融資形成的債務(wù)并沒有體現(xiàn)。所以目前試編的資產(chǎn)負(fù)債表無論是資產(chǎn)還是負(fù)債都不全面。
        千里之堤，潰于蟻穴，中紀(jì)委反腐是動外科手術(shù)保命，財(cái)政改革是建立強(qiáng)身之基。預(yù)算改革是突破口，改變預(yù)算的碎片化管理，把所有的收入統(tǒng)一納入預(yù)算司。即將于明年1月1日實(shí)施的新 《預(yù)算法》，沒人指望財(cái)政一步到位，也做不到把地方所有的收入直接納入國庫管理，重要的是，財(cái)政預(yù)算能否走上公開、均衡的軌道，主要財(cái)政預(yù)算是否得到了監(jiān)管。建立現(xiàn)代財(cái)政制度從頂層設(shè)計(jì)開始，從地方財(cái)政收入透明開始。預(yù)算司職能得到加強(qiáng)，成為財(cái)政部第一大司局，人員編制71名，處級機(jī)構(gòu)達(dá)到11個(gè)。在全口徑預(yù)算原則下，政府每年需要編制的預(yù)算賬本，從原來的1個(gè)，變成了4個(gè)，即從原來的“一般公共預(yù)算”1個(gè)賬本，增加了 “政府性基金預(yù)算”、“國有資本經(jīng)營預(yù)算”、“社會保險(xiǎn)基金預(yù)算”3個(gè)賬本。民眾關(guān)心的土地出讓金、國有資本經(jīng)營盈虧、社保金等，都可以從公開的預(yù)算中得到體現(xiàn)。為統(tǒng)籌預(yù)算管理，財(cái)政部將綜合司承擔(dān)的政府性基金預(yù)算管理職責(zé)劃轉(zhuǎn)預(yù)算司；農(nóng)業(yè)司的一個(gè)處室也被劃入預(yù)算司。
        改革是否有誠意，能否在短期內(nèi)見效，只要觀察一個(gè)細(xì)節(jié)就可得出結(jié)論，看預(yù)決算公開到什么程度。按照新《預(yù)算法》，預(yù)算公開內(nèi)容包括經(jīng)本級人大或者常委會批準(zhǔn)的預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算、預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告及報(bào)表，經(jīng)本級政府財(cái)政部門批復(fù)的預(yù)算、決算及報(bào)表，各級政府、各部門、各單位進(jìn)行政府采購的情況，以及對預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告。經(jīng)常察看各市縣預(yù)算報(bào)告、各部委公開預(yù)算的人都清楚，那些功能性預(yù)算有大數(shù)目如離退休人員多少錢、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼多少錢等，公布了等于沒公布，他們沒有人數(shù)、也沒有補(bǔ)貼落實(shí)情況，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可以更專業(yè)地造假，大而統(tǒng)之的預(yù)算報(bào)告可以更專業(yè)地掩蓋低效、腐敗。財(cái)政改革第一步是預(yù)算改革，其次是難度更大的稅費(fèi)改革，五花八門的費(fèi)用必須得到清理與規(guī)范，但這是三年后的任務(wù)，目前稅費(fèi)改革還在路徑規(guī)劃過程中。
        浙江溫嶺市持續(xù)了十年的預(yù)算民主試驗(yàn)，大到千萬元的改造工程，小到千把塊錢的退休工資，甚至改建一個(gè)小學(xué)廁所要花多少錢，各項(xiàng)收支明細(xì)、“三公”經(jīng)費(fèi)、為民工程項(xiàng)目等一覽無余。所有這些預(yù)算，必須經(jīng)由社會各方和群眾代表一項(xiàng)項(xiàng)協(xié)商、討論，人大代表多番審查、監(jiān)督，最后才能通過。2013年，溫嶺市16個(gè)鎮(zhèn)(街道)、71個(gè)一級部門預(yù)算單位及下屬單位的整年預(yù)算和“三公”經(jīng)費(fèi)，在網(wǎng)上首次全公開，涉及資金88.68億元。如果改革的結(jié)果是中國財(cái)政都如溫嶺一樣公開透明，何愁改革不成，何愁改革沒有民意支持？從歷史上看，中國歷朝歷代從未學(xué)會數(shù)目管理?，F(xiàn)在我們試圖搬開利益頑石，向現(xiàn)代管理、法治管理邁出一步，改革者將遭遇考驗(yàn)。