開門立法助推立法民主化進(jìn)程

    全國人大及其常委會(huì)公布法律草案征求意見已形成制度,立法機(jī)關(guān)通過調(diào)研、座談等方式傾聽各方意見,立法聽證會(huì)成為不同利益群體理性表達(dá)訴求的平臺(tái)——

    □法制日?qǐng)?bào)記者朱磊

    8月25日至31日,十二屆全國人大常委會(huì)第十次會(huì)議在北京舉行。在此次會(huì)議上,立法法修正案草案、廣告法修訂草案、反間諜法草案、行政訴訟法修正案草案二次審議稿被提請(qǐng)審議。會(huì)議閉幕不久,這四部法律草案便齊刷刷亮相中國人大網(wǎng),向社會(huì)廣泛征求意見。

    如今,對(duì)于在網(wǎng)上公布法律草案并征求意見這種形式,人們?cè)缫巡挥X得陌生,越來越多的民眾正在通過立法機(jī)關(guān)敞開的大門積極有序地參與到我國的立法活動(dòng)中。透過法律草案公布這扇窗口也可以清晰地看到60年來我國民主立法一步步走過的堅(jiān)實(shí)足跡。

    公布法律草案——
    更多群眾成為立法參與者

    互聯(lián)網(wǎng)的飛速發(fā)展,讓法律草案可以通過更便捷的方式迅速走進(jìn)人們的視野。但其實(shí),向社會(huì)公布法律草案的做法由來已久。

    “向社會(huì)公布法律草案征求意見,最早可以追溯到1954年制定憲法?！比珖舜蟪Ｎ瘯?huì)辦公廳研究室二局局長艾志鴻說。

    據(jù)艾志鴻介紹,在制定憲法過程中,憲法草案初稿曾下發(fā)到各大行政區(qū)、各省市區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和各民主黨派、各人民團(tuán)體組織討論,共有8000多人、歷時(shí)81天對(duì)憲法草案進(jìn)行大討論,提出了5900條修改意見。在此基礎(chǔ)上,1954年6月14日,中央人民政府委員會(huì)舉行第三十次會(huì)議,通過了憲法草案和關(guān)于公布憲法草案的決議,要求全國地方各級(jí)人民政府立即在人民群眾中普遍地組織對(duì)于憲法草案的討論,向人民群眾廣泛地進(jìn)行對(duì)憲法草案內(nèi)容的說明,發(fā)動(dòng)人民群眾積極提出自己對(duì)于憲法草案的修改意見。當(dāng)年6月15日憲法草案公布,在隨后的兩個(gè)多月時(shí)間里,全國共有1.5億人參加討論。據(jù)統(tǒng)計(jì),在全民討論中共提出了118萬條修改和補(bǔ)充意見。根據(jù)這些意見,憲法起草委員會(huì)對(duì)原草案再次進(jìn)行了修改。1954年9月20日,一屆全國人大一次會(huì)議通過了《中華人民共和國憲法》。

    “1954年憲法草案向社會(huì)全文公布征求意見,是新中國立法史上的一大創(chuàng)舉,開創(chuàng)了法律草案公布工作的先河?！卑绝櫿f。

    1982年4月召開的五屆全國人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議通過了關(guān)于公布憲法修改草案的決議,決定公布憲法修改草案,交付全國各族人民討論。當(dāng)年4月28日,憲法修改草案全文發(fā)布。

    從1983年到1997年,全國人大常委會(huì)公布了全民所有制工業(yè)企業(yè)法草案、行政訴訟法草案、香港特別行政區(qū)基本法草案、澳門特別行政區(qū)基本法草案和集會(huì)游行示威法草案等5部法律草案。

    隨著時(shí)代的發(fā)展和進(jìn)步,更多的立法走進(jìn)民眾的生活中。

    1998年,全國人大常委會(huì)工作要點(diǎn)提出:重要的法律草案可以在報(bào)刊公布,廣泛征求意見。一年內(nèi),全國人大常委會(huì)先后將土地管理法修訂草案、村民委員會(huì)組織法修訂草案和合同法草案向社會(huì)公布征求意見,人民群眾反響強(qiáng)烈。

    2000年3月15日,九屆全國人大三次會(huì)議通過的立法法規(guī)定,列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程的重要的法律案,經(jīng)委員長會(huì)議決定,可以將法律草案公布,征求意見。各機(jī)關(guān)、組織和公民提出的意見送常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)。從此,全國人大常委會(huì)法律草案公布工作有了法律依據(jù)。

    2005年1月,全國人大常委會(huì)辦公廳主辦的中國人大網(wǎng)正式開通。當(dāng)年7月全國人大常委會(huì)向社會(huì)公布物權(quán)法草案,這是全國人大常委會(huì)首次通過官方網(wǎng)站公布草案和征求意見。

    勞動(dòng)合同法的制定與勞動(dòng)者的切身利益密切相關(guān),這部法律從制定之初就引起了人們的極大關(guān)注。2006年,全國人大常委會(huì)公布勞動(dòng)合同法草案征求意見。細(xì)心的人們發(fā)現(xiàn),這次公布的法律草案與以往有所不同:為便于廣大人民群眾廣泛開展討論、充分發(fā)表意見,常委會(huì)在全文公布勞動(dòng)合同法草案的同時(shí),還公布了草案的說明。對(duì)于勞動(dòng)合同法,人們表現(xiàn)出空前熱情。據(jù)統(tǒng)計(jì),這次征求意見共收到通過網(wǎng)絡(luò)、報(bào)刊、信件提出的意見近20萬件,65%來自基層勞動(dòng)者,創(chuàng)造了常委會(huì)公布法律草案工作正式啟動(dòng)以來的第一個(gè)新高。隨后,全國人大常委會(huì)對(duì)勞動(dòng)合同法草案作了大幅度修改,吸納了許多公眾提出的意見和建議。

    “在十一屆全國人大任期內(nèi),全國人大常委會(huì)法律草案公布機(jī)制得到健全,法律草案公布工作實(shí)現(xiàn)了常態(tài)化?！卑绝櫿f。

    2008年4月15日召開的十一屆全國人大常委會(huì)第二次委員長會(huì)議決定,為進(jìn)一步推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法,以后全國人大常委會(huì)審議的法律草案,一般都予以公開,向社會(huì)廣泛征求意見。

    2013年3月,十二屆全國人大換屆以來,全國人大常委會(huì)對(duì)公布法律草案工作作了進(jìn)一步改進(jìn),改變只向社會(huì)公布一次法律草案的做法,除公布法律草案初審稿征求意見外,還向社會(huì)公布法律草案二審稿,繼續(xù)廣泛征求各方面意見和建議。這使得公眾有了更多的機(jī)會(huì)對(duì)法律草案發(fā)表自己的看法。

    立法信息的公開透明,為公眾參與立法創(chuàng)造了條件,各階層、各利益群體的訴求都在立法過程中得到充分表達(dá)。

    艾志鴻介紹,從2003年3月至今,經(jīng)過十多年的發(fā)展,全國人大常委會(huì)公布草案數(shù)量大幅增長,公布程序日益規(guī)范,征求意見數(shù)量也屢創(chuàng)新高。

    舉行立法聽證——
    公眾代表面對(duì)面闡述意見

    立法聽證制度是立法機(jī)關(guān)在立法過程中,為了收集、獲取與立法有關(guān)的資料、信息,邀請(qǐng)有關(guān)政府部門、專家、學(xué)者以及與法律法規(guī)有利害關(guān)系的公民等到會(huì)陳述意見,為立法機(jī)關(guān)審議法律法規(guī)提供依據(jù)與參考的一種制度。

    2000年通過的立法法規(guī)定,列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程的法律案,法律委員會(huì)、有關(guān)的專門委員會(huì)和常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)聽取各方面的意見。聽取意見可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等多種形式。

    5年后,在一個(gè)秋高氣爽的時(shí)節(jié),一次立法聽證會(huì)讓億萬民眾了解了聽證會(huì)的真正涵義。

    2005年8月,十屆全國人大常委會(huì)第十七次會(huì)議對(duì)個(gè)人所得稅法修正案草案進(jìn)行了初次審議。草案將原個(gè)人所得稅法關(guān)于“工資、薪金所得,以每月收入額減除費(fèi)用八百元后的余額,為應(yīng)納稅所得額”的規(guī)定,修改為“工資、薪金所得,以每月收入額減除費(fèi)用一千五百元后的余額,為應(yīng)納稅所得額”。

    鑒于該減除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)涉及廣大工薪收入者的切身利益,全社會(huì)普遍關(guān)注,全國人大法律委員會(huì)、財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)和全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)決定就修正案草案有關(guān)工薪所得減除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)舉行聽證會(huì)。

    在聽證會(huì)召開前,立法機(jī)關(guān)向社會(huì)發(fā)布了關(guān)于舉行個(gè)人所得稅工薪所得減除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)聽證會(huì)的公告,征求聽證陳述人和旁聽人人選,到公告規(guī)定的報(bào)名期限截止時(shí),共收到公眾報(bào)名申請(qǐng)4982件。

    按照公告載明的“東、中、西部地區(qū)都有適當(dāng)名額,工薪收入較高、較低的行業(yè)、職業(yè)都有適當(dāng)名額,代表不同觀點(diǎn)的各方都有適當(dāng)名額”的原則,對(duì)報(bào)名參加聽證會(huì)的公眾陳述人進(jìn)行了遴選。有40人成為了公眾陳述人的候選人。在聽證會(huì)召開前,最終確定其中20人為公眾陳述人,其余為旁聽人。這20名公眾陳述人來自東、中、西部不同地區(qū)；有工人、企事業(yè)單位的技術(shù)人員和管理人員、教師、研究員、法學(xué)教授、律師、公務(wù)員、農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員等；有月工薪收入1500元以下的,也有1500元以上、3000元以上、5000以上、10000元以上的。

    除公眾陳述人外,聽證陳述人中還有來自草案起草部門財(cái)政部、國家稅務(wù)總局和國務(wù)院法制辦公室的代表各1人；全國總工會(huì)的代表1人；上海、廣東、安徽、內(nèi)蒙古4個(gè)省、自治區(qū)、直轄市財(cái)政或稅務(wù)部門的代表各1人。

    2005年9月27日,個(gè)人所得稅工薪所得減除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)聽證會(huì)在北京舉行。這是全國人大常委會(huì)立法史上首次舉行立法聽證會(huì)。

    聽證會(huì)上,個(gè)人所得稅法修正案草案起草部門的代表首先對(duì)個(gè)人所得稅工薪所得減除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整為1500元作了說明。隨后,對(duì)減除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)持不同觀點(diǎn)的陳述人都在聽證會(huì)上表達(dá)了各自的意見。其中多數(shù)陳述人主張,對(duì)1500元的減除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)再作適當(dāng)提高,更有利于滿足一部分實(shí)際負(fù)擔(dān)較重的中低工薪收入者本人及其扶養(yǎng)人口的基本生活需要,可以更好地解決對(duì)這部分人的基本生活費(fèi)用稅前扣除不足問題；也可以更好地與改革發(fā)展和物價(jià)變動(dòng)引起的基本生活費(fèi)用增長趨勢(shì)相適應(yīng),使法定標(biāo)準(zhǔn)更有適當(dāng)?shù)那罢靶?有利于保持法律的相對(duì)穩(wěn)定。

    十屆全國人大常委會(huì)第十七次會(huì)議初次審議個(gè)人所得稅法修正案草案時(shí),就這個(gè)問題發(fā)言的多數(shù)常委委員也提出,建議將草案規(guī)定的減除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)再提高一些。

    2005年10月,十屆全國人大常委會(huì)第十八次會(huì)議再次審議個(gè)人所得稅法修正案草案,聽證報(bào)告作為會(huì)議參閱資料印發(fā)給所有常委會(huì)組成人員。經(jīng)此次常委會(huì)會(huì)議審議通過的個(gè)人所得稅法修改決定,將草案規(guī)定的工資、薪金所得每月1500元的減除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)提高為1600元。

    此后,個(gè)人所得稅法又歷經(jīng)幾次修改,個(gè)人所得稅起征點(diǎn)也再作調(diào)整,但那次聽證會(huì)的場(chǎng)景卻留在了許多人的記憶里。這次聽證會(huì)在我國立法史上無疑具有里程碑的意義,標(biāo)志著我國的民主立法進(jìn)程在實(shí)踐中又向前邁進(jìn)了一大步。

    “立法的過程就是不同利益的表達(dá)過程、協(xié)調(diào)過程。通過立法聽證制度,可以使不同利益訴求用理性化方式加以表達(dá),再通過法定程序轉(zhuǎn)化成有關(guān)法律制度。這樣形成的法律制度有利于得到各方利害相關(guān)人的理解,執(zhí)行起來也會(huì)比較順利?！睍r(shí)任全國人大常委會(huì)法工委經(jīng)濟(jì)法室主任的黃建初在評(píng)價(jià)首次立法聽證會(huì)的作用時(shí)如是說。

    傾聽各方聲音——
    集思廣益促立法質(zhì)量提高

    立法需要集思廣益才能有效保障立法質(zhì)量。

    全國人大常委會(huì)辦公廳研究室原主任程湘清當(dāng)年參與了監(jiān)督法起草工作。他回憶,為了制定好監(jiān)督法,研究室專門組織了起草班子到各地主要是到地方人大調(diào)研。監(jiān)督法里的很多條文、內(nèi)容和形式都是吸取了地方人大行之有效的經(jīng)驗(yàn)和做法。監(jiān)督法出臺(tái)前,地方各級(jí)人大主要是省級(jí)人大和部分市級(jí)人大,差不多都制定了監(jiān)督條例。另外,在起草過程中,還注意聽取方方面面的意見,專門開了三天專家座談會(huì),座談會(huì)上專家們發(fā)言很踴躍。他還和同事一起專門拜訪了法學(xué)前輩張友漁,征求張老對(duì)制定監(jiān)督法的意見。

    隨著我國立法步伐的不斷加快,立法機(jī)關(guān)愈加重視傾聽各方意見,一次次調(diào)研,一場(chǎng)場(chǎng)座談會(huì),都是為了讓法律制定得更加完善。

    2011年2月15日下午,全國人大常委會(huì)法工委在北京舉行新春專家座談會(huì),邀請(qǐng)66位法學(xué)專家,圍繞“形成并不斷完善中國特色社會(huì)主義法律體系”這一主題進(jìn)行座談。座談會(huì)上,全國人大常委會(huì)法工委有關(guān)負(fù)責(zé)人向與會(huì)專家學(xué)者介紹了2010年立法工作情況和2011年立法工作計(jì)劃。與會(huì)專家學(xué)者也暢談了對(duì)立法工作的建議。

    民事訴訟法的修改,與人民群眾的切身利益密切相關(guān),為了做好這部法律的修改工作,全國人大常委會(huì)法工委多次召開專家座談會(huì),廣泛聽取專家意見和建議。

    食品安全法是一部預(yù)防和控制食源性疾病發(fā)生,消除和減少食品有害因素造成的危害,保證食品安全,保障公眾生命安全和身體健康的重要法律。2008年7月25日,全國人大法律委員會(huì)、全國人大常委會(huì)法工委在北京舉行了食品安全法草案立法論證會(huì),就食品安全法是否應(yīng)當(dāng)規(guī)定對(duì)食品、食品添加劑和食品相關(guān)產(chǎn)品實(shí)行電子監(jiān)管碼制度進(jìn)行論證。

    全國人大代表是由人民選舉產(chǎn)生的,擔(dān)負(fù)著建言獻(xiàn)策、反映民意的職責(zé)。充分發(fā)揮人大代表在立法工作中的作用也是拓展民主立法渠道的重要內(nèi)容。

    “應(yīng)進(jìn)一步完善食品安全責(zé)任約談制度?！?/P>

    “建議加強(qiáng)食品安全信用體系的制度建設(shè)?！?/P>

    “要加大對(duì)食品安全違法行為處罰力度?！?/P>

    ……

    在2014年6月舉行的十二屆全國人大常委會(huì)第九次會(huì)議上,多位列席會(huì)議的全國人大代表踴躍發(fā)言,對(duì)會(huì)議審議的食品安全法修訂案草案提出修改建議。

    從六屆全國人大常委會(huì)第二十一次會(huì)議開始,每次全國人大常委會(huì)會(huì)議都邀請(qǐng)部分全國人大代表列席會(huì)議,這一做法逐漸形成制度并不斷完善。列席常委會(huì)會(huì)議為代表們建言獻(xiàn)策提供了一個(gè)新的平臺(tái),代表們經(jīng)常就審議的法律草案提出建議,其中不少建議被吸納到立法中。

    此外,立法機(jī)關(guān)還注重積極發(fā)揮代表議案在立法工作中的作用。來自全國人大常委會(huì)辦公廳研究室的資料表明,十屆全國人大共有2177件議案涉及的92個(gè)立法項(xiàng)目列入全國人大及其常委會(huì)五年立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃；十一屆時(shí)共有603件代表議案涉及的149個(gè)立法項(xiàng)目列入了立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃。與此同時(shí),常委會(huì)在起草、審議法律案時(shí),認(rèn)真研究并充分吸納代表議案的內(nèi)容。比如,2011年職業(yè)病防治法的修改,就吸收了代表議案提出的明確用人單位責(zé)任、進(jìn)一步發(fā)揮工會(huì)組織作用、加強(qiáng)工作場(chǎng)所環(huán)境檢測(cè)等意見。對(duì)一些立法條件成熟、質(zhì)量較高的議案,經(jīng)有關(guān)專門委員會(huì)和工作委員會(huì)審議修改,直接提請(qǐng)常委會(huì)審議。此外,還積極邀請(qǐng)?zhí)岢鱿嚓P(guān)議案的代表參加立法座談會(huì)、論證會(huì)等活動(dòng),充分聽取代表的意見。

    匯聚民意民智,廣開立法言路。60年來,全國人大及其常委會(huì)在推動(dòng)開門立法的道路上奮力探索前行,立法質(zhì)量不斷提高。與此同時(shí),通過親身參與立法實(shí)踐活動(dòng),也讓更多的人感受到法律不再是高高在上冷冰冰的條文,而是真切地存在于我們生活的點(diǎn)滴中。