貴州省湄潭縣是我國(guó)農(nóng)村土地制度改革的先驅(qū)，最早實(shí)行了“增人不增地、減人不減地”的做法。2010年開(kāi)始，該縣在湄江鎮(zhèn)核桃壩村和黃家壩鎮(zhèn)官堰村開(kāi)始第四輪農(nóng)村改革試驗(yàn)，目標(biāo)是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化。為此，湄潭縣農(nóng)村改革試驗(yàn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組出臺(tái)了《湄潭試驗(yàn)區(qū)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)施辦法（試行）》和《湄潭試驗(yàn)區(qū)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理實(shí)施方案》。按照“大膽探索、封閉運(yùn)行、風(fēng)險(xiǎn)可控”的原則，開(kāi)始了對(duì)農(nóng)村土地使用制度的新一輪探索，進(jìn)行了集體商住綜合用地拍賣、宅基地流轉(zhuǎn)等試驗(yàn)。

集體商住綜合用地拍賣：試驗(yàn)區(qū)打破競(jìng)買人限制

黃家壩鎮(zhèn)位于湄潭縣西南，交通便利，三次產(chǎn)業(yè)比重分別為21%、47%、32%。官堰村地處十里桃花江鄉(xiāng)村旅游景區(qū)，緊鄰縣城，全村面積12平方公里，1412戶5647人，農(nóng)民主要收入來(lái)源為傳統(tǒng)的種養(yǎng)殖業(yè)和外出務(wù)工。農(nóng)民富裕之后，集中在公路兩旁建房，部分農(nóng)民建新房后，舊宅基地依舊占用，出現(xiàn)一戶兩宅和超占宅基地的現(xiàn)象。

近年來(lái)，通過(guò)實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)政策，該村引導(dǎo)村民集中居住。2011年，湄潭縣將增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)135畝中的23畝留給該村自用。村委會(huì)將其規(guī)劃為商住綜合用地，以村委會(huì)為主體，開(kāi)展集體建設(shè)用地使用權(quán)公開(kāi)拍賣。按照當(dāng)?shù)氐恼厥褂脴?biāo)準(zhǔn)，每宗占地120平方米，統(tǒng)一建設(shè)三層樓，用途為商住綜合，底層可以作商鋪，上層可居住。競(jìng)買人獲得土地使用權(quán)后，按照統(tǒng)一的設(shè)計(jì)模式共同出資聯(lián)建。23畝地分為3期拍賣出讓：

第一期推出土地2760平方米，切割為23宗，競(jìng)買人限定為本村無(wú)房戶或達(dá)到分戶條件的村民。由于地塊臨街位置優(yōu)越，50余人報(bào)名參加競(jìng)買，23戶最終獲得50年的土地使用權(quán)。第二期推出46宗地，有53戶報(bào)名，不再限定競(jìng)買人資格，從第一期的本村村民擴(kuò)大到所有自然人。最終獲得土地使用權(quán)的人員中，本鎮(zhèn)域村民20余戶，外來(lái)經(jīng)商戶14戶，其余為老家在此但已在外工作的人員，還有我國(guó)香港和臺(tái)灣地區(qū)人員各一戶。第三期拍賣地塊位置比前兩次更加優(yōu)越，未來(lái)規(guī)劃建設(shè)火車站、鎮(zhèn)街辦公樓等，共拍賣11宗土地，獲得土地使用權(quán)者幾乎都是外來(lái)經(jīng)商人員。

從官堰村集體綜合用地拍賣的實(shí)踐來(lái)看，后兩次競(jìng)買人逐漸擴(kuò)大到所有自然人，不再區(qū)分是否為本集體經(jīng)濟(jì)組織、是否為農(nóng)業(yè)戶口。城里人也可買農(nóng)村建設(shè)用地，打破了城鄉(xiāng)間人才、資金、土地的流動(dòng)界限。而且，通過(guò)第一次拍賣掌握了市場(chǎng)脈搏，后兩次拍賣都在《遵義日?qǐng)?bào)》等媒體上發(fā)布了拍賣信息，廣泛吸納有意向的市場(chǎng)參與者，使土地成交價(jià)格基本上與國(guó)有商住綜合性用地持平，實(shí)現(xiàn)了集體土地與國(guó)有土地同地同價(jià)。比如：在湄潭縣工業(yè)用地出讓最低價(jià)約84元/平方米（5.59萬(wàn)元/畝）～200元/平方米（133萬(wàn)元/畝）之間，而官堰村商住綜合用地招拍掛價(jià)格750元/平方米（50萬(wàn)元/畝）～6306元/平方米（420萬(wàn)元/畝）之間。

不僅如此，官堰村這種將騰退出的集體土地歸集后統(tǒng)一收回、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一出讓的做法，既滿足了村民向村鎮(zhèn)、平壩、公路沿線梯次遷移對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地的需要，又節(jié)約了1/3以上的集體建設(shè)用地，有效保護(hù)了耕地。官堰村前后分三期，將增減掛鉤試點(diǎn)留用的新增建設(shè)用地指標(biāo)和舊村改造結(jié)余的12480平方米集體建設(shè)用地掛牌出讓，獲得收益1400余萬(wàn)元，全部用于村環(huán)線建設(shè)、電力設(shè)施、供水、污水處理、休閑廣場(chǎng)和步行街建設(shè)等村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，改善生產(chǎn)生活條件，促進(jìn)了村莊城鎮(zhèn)化建設(shè)。

宅基地使用和交易：無(wú)償分配與有償流轉(zhuǎn)并行

湄江鎮(zhèn)核桃壩村地處湄潭縣城10公里的湄江河上游東北部，面積12平方公里，轄8個(gè)組，人口3468。2012年人均純收入11480元，茶園面積10350畝，人均3畝，茶青總產(chǎn)值1.233億元，從民國(guó)時(shí)代起就是我國(guó)著名的茶鄉(xiāng)，是一個(gè)典型以茶產(chǎn)業(yè)支撐的新農(nóng)村建設(shè)示范村。整村具有“綠水青山、林茶相間、收入穩(wěn)定、就業(yè)不愁、四季進(jìn)錢、空氣清新”的六大優(yōu)勢(shì)，號(hào)稱“中國(guó)西部生態(tài)茶葉第一村”。

該村宅基地有償使用的探索始于2006年。村集體對(duì)舊村改造整理騰退出的集體建設(shè)用地，按照約800元/平方米的價(jià)格有償提供給有需要的農(nóng)民作宅基地，購(gòu)買人不受本村集體經(jīng)濟(jì)組織的限制。每戶占地面積為120平方米，可建設(shè)3層樓房，共推出300宗土地，其中60%由本村人取得，40%為外村人獲得。

另外，《湄潭縣農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理實(shí)施辦法（試行）》中規(guī)定，集體土地流轉(zhuǎn)后用于住宅的對(duì)象包含4類人：一是本村無(wú)房戶；二是本村將原宅退出的農(nóng)戶；三是本村常住5年以上的外村人口，又愿意將戶口經(jīng)村民委員會(huì)同意后遷入本村的農(nóng)戶；四是流轉(zhuǎn)承包本村農(nóng)用地具有適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)5年以上的外村村民。據(jù)此規(guī)定，核桃壩村允許非本集體成員到本村購(gòu)買宅基地，解決外來(lái)農(nóng)戶居住問(wèn)題。由于茶產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)，交通便利，該村吸引了約3000多名外來(lái)農(nóng)民在本村打工，辦茶葉加工廠。除本地的868個(gè)農(nóng)戶，還有100多個(gè)外來(lái)農(nóng)戶也在此從事與茶葉生產(chǎn)加工相關(guān)的產(chǎn)業(yè)，多來(lái)自銅仁地區(qū)。根據(jù)《湄潭試驗(yàn)區(qū)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理實(shí)施方案》規(guī)定，鼓勵(lì)、引導(dǎo)和支持已搬遷入城鎮(zhèn)的農(nóng)民自愿有償退出原農(nóng)村宅基地。農(nóng)民自愿退出原宅基地進(jìn)入城鎮(zhèn)購(gòu)買住房的，可享受城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)適用房?jī)?yōu)惠政策。這種情況下，本村一部分在鎮(zhèn)上購(gòu)買了住房的人員，就將村里的老房以約18萬(wàn)元左右的價(jià)格賣給外來(lái)打工的農(nóng)民，解決了這100多個(gè)外來(lái)農(nóng)戶的居住問(wèn)題。

總體來(lái)看，核桃壩村有償分配宅基地的做法，是在堅(jiān)持農(nóng)民無(wú)償取得宅基地、保障農(nóng)民居住權(quán)的同時(shí)，允許一些對(duì)區(qū)位有特殊要求的人，通過(guò)有償?shù)姆绞将@得宅基地，探索出了一條宅基地?zé)o償分配與有償使用并行的道路。

湄潭模式的現(xiàn)實(shí)意義：西部典型農(nóng)業(yè)縣的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)之路

通過(guò)對(duì)上述兩個(gè)案例的深入分析，調(diào)研組從中發(fā)現(xiàn)了一些較為普遍現(xiàn)象：一方面，部分宅基地尤其是區(qū)位比較好的，被自行改為商鋪、鄉(xiāng)村旅館、農(nóng)家樂(lè)等綜合用地，與城鎮(zhèn)綜合性用地類似。《國(guó)土資源部關(guān)于進(jìn)一步完善農(nóng)村宅基地管理制度切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的通知》明確規(guī)定，宅基地是指農(nóng)民依法取得的用于建造住宅及其生活附屬設(shè)施的集體建設(shè)用地。一般僅具有居住功能及輔助功能。另一方面，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用在集體建設(shè)用地總量中的占比較少。湄潭縣的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地共計(jì)107.0129公頃，僅占集體建設(shè)用地總面積的1.97%。其中，集體經(jīng)營(yíng)性企業(yè)用地64.8792公頃，集體經(jīng)營(yíng)性商住綜合用地42.1337公頃。此外，農(nóng)民抵押貸款的相關(guān)政策急需完善。比如：農(nóng)民建設(shè)一間茶葉加工廠需要二三十萬(wàn)元資金，以及100萬(wàn)元流動(dòng)資金滾動(dòng)發(fā)展。銀行在發(fā)放流動(dòng)資金時(shí)，必須要提供抵押物擔(dān)保。而農(nóng)民值錢的抵押物只有房屋，對(duì)房屋抵押貸款需求非常大，急需完善相關(guān)政策。盡管如此，湄潭案例對(duì)推動(dòng)農(nóng)村土地制度改革仍有很多方面的現(xiàn)實(shí)意義，值得我們總結(jié)和思考。

首先，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，有著強(qiáng)烈的政策需求。通常認(rèn)為，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市在發(fā)達(dá)地區(qū)具備條件和優(yōu)勢(shì)，而偏遠(yuǎn)落后地區(qū)稍差。通過(guò)貴州湄潭的案例，我們看到，像貴州這樣的西部省份，對(duì)土地制度改革的期待更加強(qiáng)烈。該省已完成了全省層面的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地摸底，對(duì)總量、分布、類型進(jìn)行了詳細(xì)研究，為下一步改革做好了充分準(zhǔn)備。建議將類似于湄潭這樣農(nóng)村土地制度改革的發(fā)源地，有改革積極性并已經(jīng)先行探索的，納入國(guó)土資源部改革試點(diǎn)地區(qū)。

其次，典型農(nóng)業(yè)縣的集體建設(shè)用地入市，可與宅基地流轉(zhuǎn)結(jié)合進(jìn)行。沿海發(fā)達(dá)地區(qū)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的成功經(jīng)驗(yàn)，需要有較好的工業(yè)基礎(chǔ)或資源基礎(chǔ)，先實(shí)現(xiàn)工業(yè)化，積累資金后再投入農(nóng)業(yè)，拉近城市和農(nóng)村的差距。但實(shí)踐證明，這些經(jīng)驗(yàn)對(duì)湄潭并不適用。湄潭作為“缺乏傳統(tǒng)工業(yè)化發(fā)展支撐、沒(méi)有大城市依托、缺乏地下資源”的典型農(nóng)業(yè)縣，摸索了先做大做強(qiáng)農(nóng)業(yè)，再發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，即依托農(nóng)業(yè)發(fā)展工業(yè)，走農(nóng)業(yè)工業(yè)化之路。這類地方集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的形式，單純的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、私人企業(yè)、股份企業(yè)很少，往往表現(xiàn)為商住混合、綜合性用地。即，農(nóng)民在滿足自己需要后，對(duì)在符合規(guī)劃的前提下因集中居住、適當(dāng)提高容積率而增加的超過(guò)自身使用部分房屋進(jìn)行出讓或轉(zhuǎn)讓。對(duì)這類地區(qū)的集體經(jīng)營(yíng)性用地入市，政策設(shè)計(jì)時(shí)，可以增加商住綜合性用地入市的考慮。

再次，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，既可以指標(biāo)形式異地入市，也可以就地入市。指標(biāo)入市就是通過(guò)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)的方式，是一種比較普遍的做法。就地入市可采取集體統(tǒng)一對(duì)外和個(gè)人自發(fā)交易兩種方式。對(duì)具有區(qū)位優(yōu)勢(shì)的地方，增減掛鉤試點(diǎn)結(jié)余指標(biāo)部分由集體統(tǒng)一操作，統(tǒng)一對(duì)外直接入市，拍賣收益全部用于村莊內(nèi)部基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)建設(shè)。與此同時(shí)，允許農(nóng)戶之間的宅基地買賣，把閑置不用的、進(jìn)城買房后多余的宅基地賣給來(lái)務(wù)工務(wù)農(nóng)的外來(lái)農(nóng)民，其實(shí)質(zhì)是實(shí)行宅基地的有償使用和有償退出。

最后，集體經(jīng)濟(jì)組織在集體建設(shè)用地管理中的作用不容忽視。農(nóng)村改革和發(fā)展既不可缺少政府的主導(dǎo)作用，也離不開(kāi)農(nóng)村社會(huì)的自主性力量。湄潭縣重視農(nóng)村基層組織建設(shè)，建立了干部下派駐村、調(diào)整村組建制、增加基層干部報(bào)酬等機(jī)制，提高了基層干部隊(duì)伍的素質(zhì)和執(zhí)政能力。同時(shí)，該縣將基層黨政組織建設(shè)與服務(wù)民生有機(jī)結(jié)合，夯實(shí)了各項(xiàng)建設(shè)任務(wù)高效快速推進(jìn)的基礎(chǔ)，激發(fā)了廣大干群的建設(shè)活力和創(chuàng)造精神，切實(shí)保障了黨員和群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，有效化解了各類矛盾，推動(dòng)了鄉(xiāng)風(fēng)文明和社會(huì)和諧。

（作者單位：中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院，貴州省國(guó)土資源廳、規(guī)劃院，湄潭縣國(guó)土資源局）