由于PPP模式的復(fù)雜性，國(guó)際上有不少PPP項(xiàng)目在運(yùn)營(yíng)中出現(xiàn)巨大財(cái)務(wù)虧損，導(dǎo)致項(xiàng)目公司破產(chǎn)，最終仍由政府提供公共服務(wù)，造成公共資金浪費(fèi)和項(xiàng)目延期。項(xiàng)目設(shè)計(jì)中風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)結(jié)構(gòu)不合理是許多PPP項(xiàng)目失敗的根本原因。此外，政府能力不足、私營(yíng)合作方選擇失當(dāng)、融資方案不合理等也可能導(dǎo)致PPP項(xiàng)目的失敗。本文介紹了英法海峽隧道、墨西哥收費(fèi)公路工程及菲律賓電力供應(yīng)三個(gè)國(guó)際上PPP項(xiàng)目的失敗案例，并對(duì)其失敗原因進(jìn)行了分析，旨在為完善PPP項(xiàng)目設(shè)計(jì)與實(shí)施提供借鑒。

案例一：英法海峽隧道項(xiàng)目

英法海峽隧道(ChannelTun鄄nel)橫穿多佛爾海峽，連接英國(guó)多佛爾和法國(guó)桑加特，全長(zhǎng)約50km（其中37.2km在海底，12.8km在陸地下面），堪稱(chēng)20世紀(jì)最大的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程。1981年9月11日，英法兩國(guó)首腦宣布英法海峽隧道必須由私營(yíng)部門(mén)出資建設(shè)經(jīng)營(yíng)。1986年經(jīng)過(guò)公開(kāi)競(jìng)標(biāo)，英法政府與英國(guó)的海峽隧道集團(tuán)和法國(guó)法蘭西曼徹公司組成的聯(lián)合體簽署特許權(quán)協(xié)議，授權(quán)建設(shè)經(jīng)營(yíng)海峽隧道55年（含建設(shè)期7年）。兩國(guó)還承諾在2020年前不會(huì)修建具有競(jìng)爭(zhēng)性的第二條海峽隧道。項(xiàng)目最初投資預(yù)算為60.23億英鎊，其中10.23億為股權(quán)資金，由英國(guó)的海峽隧道集團(tuán)和法國(guó)法蘭西曼徹公司各出資79%和21%。由海峽隧道集團(tuán)和法蘭西曼徹公司股東組成的TransMancheLink（TML）聯(lián)合體是項(xiàng)目的總承包商，負(fù)責(zé)施工、安裝、測(cè)試等。1986年8月13日，上述兩家公司聯(lián)合成立合伙制公司——?dú)W洲隧道公司作為項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)主體，并與TML簽訂施工合同。隧道于1987年12月15日正式動(dòng)工，1994年5月6日正式投入運(yùn)營(yíng)。

英法兩國(guó)在推出海峽隧道項(xiàng)目時(shí)主要出于推進(jìn)歐洲一體化的政治考量，但在建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過(guò)程中對(duì)項(xiàng)目缺乏足夠的監(jiān)督管理和必要支持。兩國(guó)雖承諾在2020年前不會(huì)修建具有競(jìng)爭(zhēng)性的第二條海峽隧道，但由于項(xiàng)目建成后輪渡、航空等傳統(tǒng)跨越海峽方式的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)影響了歐洲隧道公司的收入，因而無(wú)法保證隧道經(jīng)營(yíng)者因“項(xiàng)目唯一性”而獲得穩(wěn)定的投資回報(bào)。此外，英法政府在建設(shè)期間要求增加安全管理和環(huán)保措施導(dǎo)致了施工成本的增加和工期的延遲，在施工結(jié)束后又延遲發(fā)放歐洲隧道公司的營(yíng)運(yùn)許可證書(shū)，使得隧道正式開(kāi)通時(shí)間一拖再拖，項(xiàng)目現(xiàn)金流進(jìn)一步惡化。在項(xiàng)目公司要求下，兩國(guó)政府最終于1997年同意將特許期限由55年延長(zhǎng)至99年，但是項(xiàng)目公司在運(yùn)營(yíng)的前十幾年背負(fù)了巨大的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)，苦苦經(jīng)營(yíng)，最終于2006年不得不申請(qǐng)破產(chǎn)保護(hù)。2007年7月2日，債務(wù)重組后的歐洲隧道集團(tuán)在倫敦和巴黎交易所上市，接替歐洲隧道公司負(fù)責(zé)隧道的經(jīng)營(yíng)。

案例二：墨西哥收費(fèi)公路工程項(xiàng)目

為彌補(bǔ)政府交通投資的不足，墨西哥政府在1989-1994年間實(shí)行“收費(fèi)公路工程”，共計(jì)授予私營(yíng)部門(mén)55條收費(fèi)路的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，吸引私營(yíng)資本超過(guò)100億美元，將該國(guó)收費(fèi)高速公路網(wǎng)由1989年的4500公里延長(zhǎng)到1994年的9900公里。但由于項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)方案設(shè)計(jì)不合理、建設(shè)成本增加、交通流量估算失實(shí)以及1994年12月爆發(fā)的墨西哥“龍舌蘭危機(jī)”引發(fā)的比索大幅貶值，導(dǎo)致私營(yíng)項(xiàng)目公司運(yùn)營(yíng)困難，紛紛倒閉。墨政府被迫成立專(zhuān)門(mén)的政府信托基金來(lái)接收23條收費(fèi)路爛攤子，代破產(chǎn)公司向銀行和道路建設(shè)公司清付未償債務(wù)總計(jì)76億美元，占當(dāng)時(shí)該國(guó)GDP的1%以上。與此同時(shí)，墨政府將仍由私營(yíng)部門(mén)營(yíng)運(yùn)的32條收費(fèi)路的特許經(jīng)營(yíng)期限延長(zhǎng)至20年以上，以增強(qiáng)項(xiàng)目的投資回報(bào)能力。

分析認(rèn)為，私營(yíng)項(xiàng)目公司在墨西哥收費(fèi)公路工程中的失敗與項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案和招投標(biāo)制度的不合理有很大關(guān)系。一是項(xiàng)目“最短特許經(jīng)營(yíng)期方案獲勝”的中標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)直接導(dǎo)致特許經(jīng)營(yíng)期限過(guò)短（最初中標(biāo)項(xiàng)目的最長(zhǎng)期限僅為15年），收費(fèi)過(guò)高。二是過(guò)于寬松的競(jìng)標(biāo)人資格初選條件使得許多中標(biāo)人對(duì)前期工程設(shè)計(jì)投入不夠，導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)開(kāi)始后投資遠(yuǎn)超預(yù)算，造成項(xiàng)目完工滯后。三是項(xiàng)目收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整不夠靈活以及對(duì)交通流量預(yù)測(cè)過(guò)于樂(lè)觀(guān)又加重了項(xiàng)目公司的財(cái)務(wù)困難，導(dǎo)致項(xiàng)目最終失敗。這是一個(gè)由于政府機(jī)構(gòu)能力不足、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和招投標(biāo)制度設(shè)計(jì)不合理而導(dǎo)致PPP項(xiàng)目失敗的典型案例。此后，墨西哥政府吸取教訓(xùn)，進(jìn)一步完善和改進(jìn)了高速公路領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目運(yùn)作制度。

案例三：菲律賓電力供應(yīng)項(xiàng)目

上世紀(jì)80年代，菲律賓面臨嚴(yán)重的電力短缺，情況嚴(yán)重時(shí)全國(guó)每天平均停電8-10小時(shí)。當(dāng)時(shí)居于行業(yè)壟斷地位的菲國(guó)家電力公司無(wú)力在短期內(nèi)增加發(fā)電裝機(jī)容量彌補(bǔ)供應(yīng)缺口。在此背景下，菲律賓政府于1987年7月發(fā)布第215號(hào)政府令，向私營(yíng)部門(mén)開(kāi)放電力市場(chǎng)，允許私營(yíng)投資者以BOT（建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交）方式建設(shè)獨(dú)立電廠(chǎng)，向國(guó)家電力公司售電。1991-1993年短短三年間，國(guó)家電力公司就完成25個(gè)BOT合同談判，涉及新增發(fā)電裝機(jī)300萬(wàn)千瓦以上。與此同時(shí)，其他的電網(wǎng)公司也向私營(yíng)部門(mén)投資的電廠(chǎng)購(gòu)電，用電大戶(hù)則紛紛籌建自備電廠(chǎng)。1993年，菲政府宣布度過(guò)電力短缺危機(jī)，但之后國(guó)家電力公司仍在向私營(yíng)部門(mén)購(gòu)買(mǎi)發(fā)電裝機(jī)以建立“保險(xiǎn)容量”。當(dāng)時(shí)菲國(guó)內(nèi)普遍認(rèn)為電力危機(jī)后經(jīng)濟(jì)將快速增長(zhǎng)，電力需求也將同步增長(zhǎng)?；谝陨鲜袌?chǎng)預(yù)測(cè)，菲政府制訂了電力部門(mén)繼續(xù)大發(fā)展的規(guī)劃。國(guó)家電力公司也按照這個(gè)規(guī)劃繼續(xù)與私營(yíng)部門(mén)合作通過(guò)BOT模式擴(kuò)大發(fā)電裝機(jī)容量。截至1997年，國(guó)家電力系統(tǒng)共簽署了37個(gè)BOT合同，涉及發(fā)電裝機(jī)600萬(wàn)千瓦。

1997年亞洲金融危機(jī)爆發(fā)后，國(guó)家電力公司出于種種原因，仍與私營(yíng)部門(mén)簽訂了總裝機(jī)為284.1萬(wàn)千瓦的BOT協(xié)議。隨著危機(jī)的深化，菲電力系統(tǒng)供給過(guò)剩問(wèn)題凸現(xiàn)。2002年，菲電力需求峰值僅為749.7萬(wàn)千瓦，相當(dāng)于電力系統(tǒng)從私營(yíng)部門(mén)購(gòu)買(mǎi)發(fā)電總裝機(jī)的三分之二。與此同時(shí)，國(guó)家電力公司PPP項(xiàng)目運(yùn)作能力和經(jīng)驗(yàn)不足以及BOT合同風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)設(shè)計(jì)不合理帶來(lái)的嚴(yán)重后果也開(kāi)始顯現(xiàn)。當(dāng)初電力公司和獨(dú)立電廠(chǎng)BOT合同中的購(gòu)電協(xié)議均采取了“take-or-pay”條款，即電力公司按照電廠(chǎng)發(fā)電量而不是實(shí)際調(diào)度上網(wǎng)電量支付費(fèi)用，承擔(dān)全部市場(chǎng)需求變化風(fēng)險(xiǎn)。這導(dǎo)致電力公司最終又將此部分額外電力的購(gòu)買(mǎi)費(fèi)用轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者，造成電價(jià)高漲。由于國(guó)家電力公司與私營(yíng)投資者簽訂的都是長(zhǎng)期合同，消費(fèi)者一直支付著本地區(qū)僅次于日本的第二高電價(jià)（目前零售電價(jià)約合2元人民幣/度）。電價(jià)的居高不下也削弱了菲制造業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，對(duì)該國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的不利影響。

通過(guò)以上三個(gè)國(guó)際上PPP項(xiàng)目的失敗案例，可以看出合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是PPP項(xiàng)目成功的關(guān)鍵，政府承擔(dān)過(guò)多或過(guò)少項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)都可能導(dǎo)致項(xiàng)目失敗。由于在行業(yè)知識(shí)和專(zhuān)業(yè)技能方面相對(duì)不足，政府在與私營(yíng)部門(mén)進(jìn)行合同談判時(shí)往往處于不利地位，應(yīng)通過(guò)吸納外部人才和加強(qiáng)內(nèi)部機(jī)構(gòu)能力來(lái)逐步彌補(bǔ)。此外，對(duì)已完成項(xiàng)目的總結(jié)分析也是政府積累PPP項(xiàng)目運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)的重要途徑。(財(cái)政部國(guó)際司供稿)