一、2030年目標的內(nèi)容及后續(xù)法律程序

　　歐盟委員會建議的歐盟2030年氣候和能源政策目標以打捆的方式提出。首先，以碳減排為核心，要求歐盟成員國在2030年之前將溫室氣體排放量削減至比1990年水平減少40%。其次，捆綁可再生能源、碳交易和節(jié)能目標：要求可再生能源在歐盟能源結(jié)構(gòu)中所占比例不低于27%；要求重組歐盟的碳排放權(quán)交易制度(EU-ETS)，使之成為碳減排的主要手段；在對進展緩慢的現(xiàn)行指令實施情況進行審查后研究節(jié)能目標，于2014年末前提出。

　　歐盟委員會主席巴羅佐表示，應(yīng)對氣候變化的行動關(guān)乎地球未來，而能源政策是競爭力的關(guān)鍵所在，兩者并不矛盾，而是相輔相成。歐盟可以在采取恰當(dāng)行動應(yīng)對氣候變化的同時，促進經(jīng)濟的發(fā)展。制定2030年氣候和能源目標展示了歐盟在全球氣候行動中毋庸置疑的領(lǐng)導(dǎo)地位，并表明歐盟可以以一種有利于經(jīng)濟發(fā)展的方式實現(xiàn)這一點。2030年目標會讓歐洲落實在全球氣候行動中的份額，同時還會幫助其減少對進口昂貴天然氣和石油的依賴，促進綠色科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和可持續(xù)增長，為企業(yè)提供長期穩(wěn)定的投資前景預(yù)期。

　　需要說明的是，歐盟委員會提出的上述目標還需要經(jīng)過歐盟立法程序予以確認。歐盟的立法必須通過三個主要機構(gòu)的程序：歐盟委員會、歐洲議會、歐盟理事會。歐盟委員會負責(zé)提出新的立法建議，提交給歐洲議會和歐盟理事會。后兩者分別進行審議并舉行兩次討論（一讀、二讀程序），如都通過就直接形成法律。如果后兩者對某一項立法建議不能達成一致意見，該建議會被提交到調(diào)解委員會(由數(shù)量相等的理事會和議會代表組成，歐盟委員會代表也參加)。一旦調(diào)解委員會對該建議達成一致意見，該建議文本會被再次送回歐洲議會和歐盟理事會（三讀程序），最終通過形成法律。

　　歐盟委員會于2014年1月22日向歐洲議會和歐盟理事會提交目標文件后，歐洲議會在2月已就此提案進行投票，3月舉行的歐盟峰會對提案作了進一步商討和審議，但均未對外公布結(jié)果。今年9月，聯(lián)合國秘書處將舉辦世界首腦峰會，將氣候變化作為重要議題。歐盟委員會希望，歐洲議會和歐盟理事會能在此之前最終達成一致意見，對這次聯(lián)合國峰會施加影響，并進一步影響已進入實質(zhì)談判階段的氣候變化國際談判“德班平臺”進程，引導(dǎo)關(guān)于2020年后國際氣候制度的構(gòu)建。

　　二、2030年目標的背景

　　歐盟的2030年氣候和能源政策目標是一個中期目標，它介于歐盟面向2020年的近期目標和面向2050年的長期目標之間。

　　（一）面向2020年的近期目標

　　歐盟于2008年開始實施首個“能源氣候一攬子計劃”——到2020年實現(xiàn)“三個20%”的目標，即：可再生能源電力占比提高到20%、能效提高20%、碳排放量相比1990年水平減少20%。歐盟委員會于今年1月向歐洲議會和歐盟理事會提交的報告 顯示，歐盟2012年的碳排放相比1990年減少了大約18%，歐盟有強制減排義務(wù)的15個成員國已經(jīng)完成了12.2%的減排量，超出了8%的原定減排目標。同時，該報告認為：利用現(xiàn)有政策和措施，歐盟有望在1990年基礎(chǔ)上，在2020年和2030年分別實現(xiàn)24%和32%的碳減排目標；可再生能源占比在2012年增加到13%，預(yù)計在2020年有望實現(xiàn)21%；歐盟經(jīng)濟的能源強度從1995年至2011年已經(jīng)減少了24%，其中工業(yè)中的節(jié)能改進貢獻了約30%。該報告進一步提出，如果歐盟在現(xiàn)有政策和措施基礎(chǔ)上加大行動力度，就有可能在2030年實現(xiàn)40%的碳減排目標。

　　（二）面向2050年的遠期目標

　　2014年1月8日，歐盟委員會下設(shè)的能源、交通和氣候變化三個總司聯(lián)合發(fā)布了《2050年歐盟能源、交通及溫室氣體排放趨勢》研究報告，就歐盟碳減排、清潔能源發(fā)展和非常規(guī)能源發(fā)展提出預(yù)測：

　　關(guān)于碳減排長期目標，科學(xué)家及歐盟領(lǐng)導(dǎo)層一致認為，要避免發(fā)生災(zāi)難性氣候變化，確保到2050年全球平均氣溫比工業(yè)革命前水平上升不超過2攝氏度，歐盟需在1990年排放量基礎(chǔ)上減少80%-95%。

　　關(guān)于清潔能源發(fā)展，報告預(yù)測，到2050年，天然氣、風(fēng)能、核能將各自占歐洲能源供應(yīng)量的1/4。盡管歐洲經(jīng)濟總量將在2010年基礎(chǔ)上增長78%，但能源消費將降低8%。

　　關(guān)于非常規(guī)能源發(fā)展，報告認為，頁巖氣革命及非常規(guī)能源開采將長期影響燃料價格，到2035年，由于歐洲本土化石燃料資源貧乏、更多依賴進口，整體能源價格將呈上升趨勢。

　　（三）中期目標的提出

　　歐盟在預(yù)期2020年目標有望實現(xiàn)的基礎(chǔ)上，提出2030年氣候和能源政策的中期行動部署，促進以成本有效的方式實現(xiàn)2050年遠景路線圖。

　　從2012年開始，歐盟就已在進行有關(guān)設(shè)立2030年碳減排及可再生能源目標的討論。據(jù)路透社新聞報道，2013年12月，德國、法國等八國部長向歐盟委員會氣候行動委員康妮·赫澤高提交了聯(lián)名信，稱歐盟必須盡早制定清晰且有建設(shè)性的2030年減排目標，嚴格的減排目標不但可以刺激低碳行業(yè)數(shù)十億歐元的投資，而且對增加就業(yè)、減少對進口燃料的依賴、促進經(jīng)濟增長至關(guān)重要。如果2020年后不采取新的能源和氣候政策，歐盟到2030年在1990年排放量基礎(chǔ)上將僅能減排約1/3，到2050年減排只能實現(xiàn)約44%。這封信還提出了一個雄心勃勃的可再生能源目標，將可再生能源電力占比提升至30%，并鼓勵向風(fēng)電、太陽能、能效和智能電網(wǎng)領(lǐng)域投資。

　　歐盟統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，歐盟成員國正穩(wěn)步行進在實現(xiàn)可再生能源目標的道路上，但還需要出臺新政策以保持前進步伐，2020年之后如果沒有合適的框架，可再生能源增長將陷入低迷。英國可再生能源貿(mào)易組織負責(zé)人表示，歐盟需要把設(shè)立2030年可再生能源目標作為頭等大事，爭取早日在歐洲境內(nèi)實現(xiàn)從化石燃料向清潔能源的過渡。

　　有分析認為，面向2020年的“三個20%”目標促進了溫室氣體減排、可再生能源發(fā)展和能源節(jié)約，并且在經(jīng)濟危機背景下解決了420萬人的就業(yè)問題，功不可沒。但是，2008年以來，很多情況發(fā)生了變化，歐盟內(nèi)部壓力與外部壓力共存：經(jīng)濟危機影響了成員國的投資能力，不斷高漲的化石能源價格極大地增加了能源支出；同時，在氣候變化國際談判中一直以領(lǐng)導(dǎo)者自居的歐盟雖然希望繼續(xù)主宰談判進程，但是受經(jīng)濟滑坡、碳交易市場低迷、美國重新重視氣候外交、新興經(jīng)濟體崛起等因素的影響，歐盟的領(lǐng)導(dǎo)力大打折扣。

　　內(nèi)外壓力之下，歐盟急需進一步向低碳經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，以保障能源供給、減少能源進口依賴、創(chuàng)造新的就業(yè)機會。根據(jù)2050年遠景路線圖，并考慮到各成員國的經(jīng)濟承受能力、競爭性、能源安全等因素，歐盟提出了2030年目標。

　　歐盟面向2020、2030及2050年三個階段主要量化目標的比較請見表1。

　　表1. 歐盟2020、2030及2050年氣候變化與能源主要量化目標

　　三、歐盟內(nèi)部和國際社會的反應(yīng)與評價

　　歐盟內(nèi)部和國際社會各方對2030年目標的態(tài)度褒貶不一，主要觀點有：

　　（一）歐盟外部普遍認為減排目標過于保守

　　歐盟委員會氣候行動委員赫澤高表示，歐盟現(xiàn)有的影響評估和分析報告都表明，如果想要在2050年實現(xiàn)減排80%至95%的目標，那么到2030年，最合理的目標就是減排40%，這樣才可以沿著一條比較平滑的曲線逐步實現(xiàn)減排目標。

　　但是，國際上有相當(dāng)一部分機構(gòu)、專家和媒體認為40%的目標太過保守，認為這個數(shù)字應(yīng)只對應(yīng)歐盟境內(nèi)的措施，如果加上通過清潔發(fā)展機制（即CDM，購買發(fā)展中國家的碳減排量來抵扣本國碳排放量)等可以獲得的境外減排量，設(shè)定的目標還應(yīng)更高。許多環(huán)境組織和科學(xué)家認為，想要實現(xiàn)控制溫升不超過2℃的全球目標，歐盟應(yīng)實現(xiàn)50%的減排量?！都~約時報》也認為這是歐盟應(yīng)對氣候變化的倒退，建議歐盟不應(yīng)因個別國家或大型能源企業(yè)對經(jīng)濟效益的考慮而阻礙推進2030年目標的進程。

　　（二）歐盟內(nèi)部存在明顯分歧

　　歐盟內(nèi)部各國亦對2030年氣候與能源目標存在明顯分歧。對氣候變化問題比較積極的國家政府，如英國、德國等，建議歐盟委員會將2030年的減排目標定得更高，比如減排50%。許多環(huán)保非政府組織主張減排50～60%。主張55%的綠色和平組織表示，減排40%只能勉強使升溫幅度控制在2℃以內(nèi)。英國E3G組織認為新目標疲軟，未能體現(xiàn)歐盟在氣候變化國際談判中一貫的領(lǐng)導(dǎo)者姿態(tài)。

　　對氣候變化問題持相對保守態(tài)度的一些國家和人士則希望2030年目標不必那么雄心勃勃。歐盟能源專員岡瑟·厄廷格此前曾提出35%的減排指標，他認為當(dāng)前歐盟只占全球排放總量的10.6%，到2030年這一比例將下降至4.5%，僅靠歐盟減排拯救世界不現(xiàn)實，需要全球的行動承諾。波蘭作為歐洲最大的煤炭消費國之一，減排態(tài)度消極，曾三次否決歐盟減排目標。2013年11月，在華沙召開的聯(lián)合國氣候變化大會期間，波蘭政府還舉辦了一場高級別的煤炭行業(yè)大會，被認為是一種“無聲的抗議”。大型能源企業(yè)和傳統(tǒng)的高耗能行業(yè)對于碳減排目標的看法非常復(fù)雜，真實想法是不希望目標值限制企業(yè)活動，但認為與提高可再生能源比例、節(jié)能相比，只需完成碳減排目標實施起來更加靈活。他們雖然更傾向于35%，但以單純碳減排為條件，最終還是接受了40%的目標。

　　（三）可再生能源目標偏低

　　多年來，歐洲對碳排放量實施嚴厲管制、強制擴大可再生能源的使用，甚至不惜犧牲經(jīng)濟增長?？墒牵扔谀茉闯杀靖邼q、工業(yè)競爭力下滑、經(jīng)濟短期內(nèi)難以復(fù)蘇的壓力，歐洲決策者的強硬立場開始松動。開發(fā)利用可再生能源應(yīng)是達成40%減排目標必不可少的措施，但是這次定下的27%的目標卻并不高，這使得可再生能源領(lǐng)域的相關(guān)人士極為不滿?，F(xiàn)行目標是“在2020年之前可再生能源占比達到20%”，根據(jù)歐盟委員會的預(yù)測，利用現(xiàn)行政策和措施，該比例在2020年和2030年可分別達到21%和24%，如加強行動力度，在2030年可以達到27%的目標。德國、比利時、葡萄牙、意大利等國要求制定更高的目標，而英國、波蘭等國則反對制定國家目標。英國在能源政策上遭遇失敗，波蘭緊抓著煤炭不放，二者的態(tài)度十分強硬。

　　另外，輔助“可再生能源占比”指標、共同表現(xiàn)可再生能源普及程度的指標是可再生能源在電力中的比例?，F(xiàn)行目標為“在2020年之前可再生能源在電力中占比達到20%”，根據(jù)歐盟委員會報告，該比例在2013年已達21%。雖然可再生能源在熱、燃料領(lǐng)域的普及進展遲緩，但在固定價格收購制度的推動下，可再生能源在電力中的比例越來越高，在2030年目標中，該比例為45%。支持提高這一比例的分析認為，設(shè)定較高的目標可以促進就業(yè)、向全世界推廣新技術(shù)。歐洲風(fēng)能協(xié)會估算，如果目標設(shè)定在30%，就可以創(chuàng)造56萬個就業(yè)崗位。

　　（四）重振碳市場前景不明朗

　　目前EU-ETS狀況不佳，碳排放權(quán)配額過剩達20億噸，價格則驟跌到每噸5歐元。而在頂峰的2008年，碳排放權(quán)配額的交易價格曾一度達到每噸30歐元。造成價格驟跌有許多原因，如分配的碳排放權(quán)配額過多、能源消費低迷、通過CDM等機制從歐盟以外流入了大量低價格碳減排量等。因為擔(dān)心境內(nèi)產(chǎn)業(yè)競爭力下降，歐盟議會曾一度否決歐盟委員會提出的EU-ETS第三階段（2013-2020年）配額拍賣延期的方案。原設(shè)想EU-ETS的碳交易應(yīng)成為低成本促進減排的有效措施，但實際上未能有效驅(qū)動低碳技術(shù)投資。作為改革方案，歐盟委員會在EU-ETS設(shè)立了“市場穩(wěn)定儲備機制”，即把一定量的過剩碳排放權(quán)在儲備（積累額度）中進出，起到穩(wěn)定碳交易價格的作用。

　　歐盟仍意圖主要依靠碳交易來實現(xiàn)碳減排。但有分析認為，應(yīng)著重通過可再生能源、提高能效等低碳技術(shù)的逐步普及應(yīng)用和升級換代實現(xiàn)碳減排。單純通過碳交易進行減排的措施缺乏實效性。這引發(fā)了一個疑問：人為設(shè)計的碳交易制度是否可靠，是否可以從根本上促進實質(zhì)性的碳減排？

　　（五）目標降溫、提振經(jīng)濟成現(xiàn)實考慮

　　在美國媒體對歐盟出臺2030年指標多做積極評價時，英國《金融時報》撰文指出，能源價格堅挺使歐盟競爭力大幅下降，頁巖氣革命中的美國對歐盟優(yōu)勢明顯，因此歐盟更需注重經(jīng)濟發(fā)展。

　　歐盟官員表示，爭取28個歐盟成員國共同支持一項政策需要非常艱難的努力， 2030年氣候與能源目標的提案來之不易。巴羅佐認為這個折中方案證明了“工業(yè)與氣候行動是可以相結(jié)合的”。

　　即便這樣，對于歐盟最大的經(jīng)濟體德國而言，可再生能源的使用也迫使其開始“哭窮”。就在該2030年目標發(fā)布之前，德國經(jīng)濟部長加布里爾在德國《商報》組織的能源會議上稱，德國轉(zhuǎn)向新能源會使其自身走向所能承受的極限，因為德國公司和消費者每年要負擔(dān)240億歐元（約合1971億人民幣）的可再生能源補貼，這一負擔(dān)對德國而言頗重。而且，加布里爾還強調(diào)，能源轉(zhuǎn)型有可能會使德國在經(jīng)濟上取得成功，但同時也會導(dǎo)致德國顯著地去工業(yè)化。因此，不排除默克爾第三任政府時期會收緊對新能源的補貼支出。

　　長期以來，歐盟努力嘗試引領(lǐng)全球應(yīng)對氣候變化，但是經(jīng)濟下滑、進口能源價格上漲、失業(yè)率增加等負面環(huán)境使2030年的目標與預(yù)期相比大打折扣，提振經(jīng)濟成為最現(xiàn)實的考慮。