持續(xù)深化稅收征管改革與“瞎折騰”（二）

二、這些年我國稅收管理變革中“折騰”了啥？

改革開放以來，我國征管改革大體上分為以下幾個階段，每一個階段都根據(jù)當(dāng)時的內(nèi)外部環(huán)境以及稅收管理中的突出矛盾和問題，對稅收管理的不同層面進(jìn)行改革，總體來看，基本上是必要的。

1、起步階段，上個世紀(jì)八十年代后期到九十年代中期。這一階段以征管、檢查“兩分離”或“征收、管理、檢查”三分離為重點(diǎn)。

這段時期，“折騰”的重點(diǎn)——解決建國以來一直沿用的“一員進(jìn)廠、各稅統(tǒng)管、各事統(tǒng)管”模式下權(quán)力職責(zé)過于集中、缺乏制約機(jī)制等弊端。這種“一員統(tǒng)管”的模式是稅收管理中最初級、最原始、最簡單的分工方式。通過這次改革，稅收管理開始體現(xiàn)專業(yè)化分工和權(quán)力監(jiān)督制約等要求。

2、上世紀(jì)九十年代中期到后期。這個階段以建立“以申報納稅和優(yōu)化服務(wù)為基礎(chǔ)，以計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)為依托，集中征收、重點(diǎn)稽查”的稅收征管模式。1997年的稅收征管改革，初步實(shí)現(xiàn)了納稅人自行申報，初步形成了相對獨(dú)立的稅務(wù)稽查體系，計算機(jī)技術(shù)在稅收征管工作得到應(yīng)用，并初步形成稅務(wù)代理中介服務(wù)體系。

這次改革在中國稅收管理變革中具有重要標(biāo)志意義，一是開始引入納稅人自我評定制度，改變了納稅人稅收義務(wù)由稅務(wù)機(jī)關(guān)“查定征收”或“查賬征收”等傳統(tǒng)做法，也就是納稅人申報納稅義務(wù)由納稅人自主履行，即改變了原來的納稅人稅收義務(wù)由稅務(wù)機(jī)關(guān)通過調(diào)查核定或查賬后再履行的傳統(tǒng)做法。二是開始運(yùn)用信息技術(shù)轉(zhuǎn)變稅收管理方式。三是開始形成相對獨(dú)立的稅務(wù)稽查體系。

這段時期，“折騰”的重點(diǎn)——開始梳理征納雙方權(quán)利義務(wù)關(guān)系，運(yùn)用計算機(jī)技術(shù)改進(jìn)稅收管理方式，建立比較獨(dú)立的稅務(wù)稽查體系。

3、2001年，全國部分省按照征、管、查外分離的思路，啟動了信息化加專業(yè)化的新一輪征管改革，取消全職能征管分局，市、縣所屬分局，按征、管、查職能外分離設(shè)置，精簡基層征管機(jī)構(gòu)。新的專業(yè)化征管運(yùn)行機(jī)制，強(qiáng)化了征管查三個職能系列之間的分權(quán)制約，使征管資源得到更趨合理的配置。

這段時期，“折騰”的重點(diǎn)——推進(jìn)稅收服務(wù)（稅收征收）、稅源管理、稅收稽查職能的專業(yè)分工。

4、2004年后，征管工作按照“科學(xué)化、精細(xì)化管理”的方針，重點(diǎn)是“強(qiáng)化管理”，并把“強(qiáng)化管理”增加到97年的30字征管模式中，成為34字征管模式。

這段時期，“折騰”的重點(diǎn)——如何落實(shí)管理責(zé)任，強(qiáng)化稅源管理，也就是在97年確立的“集中征收、重點(diǎn)稽查”模式中，嵌入“強(qiáng)化管理”，形成“集中征收、強(qiáng)化管理、重點(diǎn)稽查”的稅收管理分工格局。

5、上世紀(jì)80年代后期開始使用計算機(jī)至今，稅收信息化建設(shè)發(fā)揮技術(shù)引領(lǐng)、驅(qū)動和支撐作用，不斷推進(jìn)稅收管理方式向著專業(yè)化、集約化、現(xiàn)代化目標(biāo)邁進(jìn)，上世紀(jì)90年代后的稅收管理變革都是基于信息化發(fā)展的強(qiáng)大驅(qū)動，納稅人客戶導(dǎo)向、集中征收、流程管理、風(fēng)險管理、專業(yè)化管理、組織管理的扁平化以及信息管稅等，都是基于信息技術(shù)的先導(dǎo)、引領(lǐng)而引發(fā)。

這段時期，“折騰”的重點(diǎn)——從數(shù)據(jù)集中的角度看，信息化發(fā)展經(jīng)歷了單機(jī)開票、報表處理，到90年代后期，實(shí)現(xiàn)征管數(shù)據(jù)基于縣域網(wǎng)的縣級集中，到了世紀(jì)初的省轄市級集中，2005-2006年實(shí)現(xiàn)征管數(shù)據(jù)的省級集中。從應(yīng)用的角度看，信息化建設(shè)經(jīng)歷了模擬手工，到征管基礎(chǔ)管理，到征管的流程管理，網(wǎng)上辦稅，到數(shù)據(jù)共享和數(shù)據(jù)分析應(yīng)用等幾個階段。

6、近年來，推進(jìn)稅源管理專業(yè)化、信息化，借鑒國際通行做法，大力轉(zhuǎn)變稅收征管方式，重點(diǎn)是進(jìn)一步建立健全以納稅人需求為導(dǎo)向的納稅服務(wù)體系，以風(fēng)險管理為導(dǎo)向的稅源專業(yè)化管理體系，包括以大企業(yè)管理為著力點(diǎn)，推進(jìn)稅源的分級分類管理，實(shí)施信息管稅。

這段時期，“折騰”的重點(diǎn)——

用一句話說就是完善稅收服務(wù)，細(xì)化稅源管理。具體內(nèi)容至少包括以下一些基本點(diǎn)：

（1）進(jìn)一步完善納稅服務(wù)體系，實(shí)施稅收征管業(yè)務(wù)流程再造，改變過去服務(wù)、執(zhí)法職責(zé)不清，稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部職能導(dǎo)向，納稅人辦稅多頭跑、多次跑，辦稅過程流程斷裂等問題，整合納稅服務(wù)資源，按照“集中受理、流程驅(qū)動、限時辦結(jié)、窗口出件”的閉環(huán)運(yùn)行要求，推進(jìn)納稅服務(wù)專業(yè)化、集約化；

（2）  轉(zhuǎn)變原來屬地+劃片+管戶+包干的稅源管理方式，實(shí)施以風(fēng)險管理為導(dǎo)向的稅源管理方式，逐步把稅收信息作為稅收管理的戰(zhàn)略資源，實(shí)施信息管稅，改變過去“地毯式”的逐戶管理方式，實(shí)現(xiàn)“管理所有納稅人”向“管理高風(fēng)險納稅人”轉(zhuǎn)變，努力通過占有信息資源，透過稅收情報掃描稅收管理中的風(fēng)險點(diǎn)，定位管理對象，實(shí)施有針對性的管理。 

（3）  推進(jìn)各級管理層的實(shí)體化，改變“四級”管理層（總局、省局、市局、縣局）上傳下達(dá)，稅源管理職責(zé)只是由屬地分局片區(qū)管理員承擔(dān)的管理格局，通過上收或增加部分稅源管理職能，把管理層擁有的近40%的人力資源逐步轉(zhuǎn)化為直接的征管資源；

（4）  推進(jìn)以大企業(yè)管理為重點(diǎn)的稅源分類管理，改變過去不論大小納稅人、不論什么行業(yè)，一律由屬地片區(qū)管理員包干管理的做法。

回顧以往，我國的稅收管理變革歷程，“折騰”的重點(diǎn)概括起來說——

1、由“管理員按戶統(tǒng)管”向“由屬地稅收管理人員按照征、管、查分工管理”轉(zhuǎn)變；

2、由“集中征收、重點(diǎn)稽查”的管理模式，向“集中征收、強(qiáng)化管理、重點(diǎn)稽查” 的管理模式轉(zhuǎn)變；

3、由“一般的強(qiáng)化管理”，向更加具體的信息化+專業(yè)化的稅源管理轉(zhuǎn)變——

（1）由“注重所有納稅人稅收征管基礎(chǔ)管理”，向“注重不同納稅人的不同遵從風(fēng)險的稅源管理”轉(zhuǎn)變；

（2）由“注重到戶實(shí)地管理”，向“注重信息情報管理”轉(zhuǎn)變；

（3）由“注重基層管理員包干管理”，向“動員各級管理資源實(shí)施分工協(xié)作管理”轉(zhuǎn)變。

……

是的，我國的稅收管理體系正是在對稅收管理內(nèi)在規(guī)律不斷認(rèn)識，不斷深化認(rèn)識的過程中積累起來，成長起來的。通過一次改革達(dá)成圓滿是不現(xiàn)實(shí)，也是不可能的。不僅如此，當(dāng)代主要發(fā)達(dá)國家和一些發(fā)展中國家的稅收管理當(dāng)局，以及OECD等國際組織也都在致力于稅收管理創(chuàng)新變革的研究和探索。

事實(shí)上，管理的持續(xù)改進(jìn)是組織管理的固有特性，世界上沒有哪一個組織的管理創(chuàng)新變革有終點(diǎn)。

應(yīng)該看到，我國稅收管理的改革任務(wù)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有結(jié)束，進(jìn)一步完善稅收征管核心程序，進(jìn)一步落實(shí)稅收管理的核心職能，進(jìn)一步完善我國稅收管理法律制度，進(jìn)一步調(diào)整稅收管理的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置，進(jìn)一步優(yōu)化稅收管理資源配置，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變稅收管理方式，進(jìn)一步改進(jìn)稅收管理手段等，任重而道遠(yuǎn)，稅收管理現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程剛剛開啟。

持續(xù)深化稅收征管改革與“瞎折騰”（二）

二、這些年我國稅收管理變革中“折騰”了啥？

改革開放以來，我國征管改革大體上分為以下幾個階段，每一個階段都根據(jù)當(dāng)時的內(nèi)外部環(huán)境以及稅收管理中的突出矛盾和問題，對稅收管理的不同層面進(jìn)行改革，總體來看，基本上是必要的。

1、起步階段，上個世紀(jì)八十年代后期到九十年代中期。這一階段以征管、檢查“兩分離”或“征收、管理、檢查”三分離為重點(diǎn)。

這段時期，“折騰”的重點(diǎn)——解決建國以來一直沿用的“一員進(jìn)廠、各稅統(tǒng)管、各事統(tǒng)管”模式下權(quán)力職責(zé)過于集中、缺乏制約機(jī)制等弊端。這種“一員統(tǒng)管”的模式是稅收管理中最初級、最原始、最簡單的分工方式。通過這次改革，稅收管理開始體現(xiàn)專業(yè)化分工和權(quán)力監(jiān)督制約等要求。

2、上世紀(jì)九十年代中期到后期。這個階段以建立“以申報納稅和優(yōu)化服務(wù)為基礎(chǔ)，以計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)為依托，集中征收、重點(diǎn)稽查”的稅收征管模式。1997年的稅收征管改革，初步實(shí)現(xiàn)了納稅人自行申報，初步形成了相對獨(dú)立的稅務(wù)稽查體系，計算機(jī)技術(shù)在稅收征管工作得到應(yīng)用，并初步形成稅務(wù)代理中介服務(wù)體系。

這次改革在中國稅收管理變革中具有重要標(biāo)志意義，一是開始引入納稅人自我評定制度，改變了納稅人稅收義務(wù)由稅務(wù)機(jī)關(guān)“查定征收”或“查賬征收”等傳統(tǒng)做法，也就是納稅人申報納稅義務(wù)由納稅人自主履行，即改變了原來的納稅人稅收義務(wù)由稅務(wù)機(jī)關(guān)通過調(diào)查核定或查賬后再履行的傳統(tǒng)做法。二是開始運(yùn)用信息技術(shù)轉(zhuǎn)變稅收管理方式。三是開始形成相對獨(dú)立的稅務(wù)稽查體系。

這段時期，“折騰”的重點(diǎn)——開始梳理征納雙方權(quán)利義務(wù)關(guān)系，運(yùn)用計算機(jī)技術(shù)改進(jìn)稅收管理方式，建立比較獨(dú)立的稅務(wù)稽查體系。

3、2001年，全國部分省按照征、管、查外分離的思路，啟動了信息化加專業(yè)化的新一輪征管改革，取消全職能征管分局，市、縣所屬分局，按征、管、查職能外分離設(shè)置，精簡基層征管機(jī)構(gòu)。新的專業(yè)化征管運(yùn)行機(jī)制，強(qiáng)化了征管查三個職能系列之間的分權(quán)制約，使征管資源得到更趨合理的配置。

這段時期，“折騰”的重點(diǎn)——推進(jìn)稅收服務(wù)（稅收征收）、稅源管理、稅收稽查職能的專業(yè)分工。

4、2004年后，征管工作按照“科學(xué)化、精細(xì)化管理”的方針，重點(diǎn)是“強(qiáng)化管理”，并把“強(qiáng)化管理”增加到97年的30字征管模式中，成為34字征管模式。

這段時期，“折騰”的重點(diǎn)——如何落實(shí)管理責(zé)任，強(qiáng)化稅源管理，也就是在97年確立的“集中征收、重點(diǎn)稽查”模式中，嵌入“強(qiáng)化管理”，形成“集中征收、強(qiáng)化管理、重點(diǎn)稽查”的稅收管理分工格局。

5、上世紀(jì)80年代后期開始使用計算機(jī)至今，稅收信息化建設(shè)發(fā)揮技術(shù)引領(lǐng)、驅(qū)動和支撐作用，不斷推進(jìn)稅收管理方式向著專業(yè)化、集約化、現(xiàn)代化目標(biāo)邁進(jìn)，上世紀(jì)90年代后的稅收管理變革都是基于信息化發(fā)展的強(qiáng)大驅(qū)動，納稅人客戶導(dǎo)向、集中征收、流程管理、風(fēng)險管理、專業(yè)化管理、組織管理的扁平化以及信息管稅等，都是基于信息技術(shù)的先導(dǎo)、引領(lǐng)而引發(fā)。

這段時期，“折騰”的重點(diǎn)——從數(shù)據(jù)集中的角度看，信息化發(fā)展經(jīng)歷了單機(jī)開票、報表處理，到90年代后期，實(shí)現(xiàn)征管數(shù)據(jù)基于縣域網(wǎng)的縣級集中，到了世紀(jì)初的省轄市級集中，2005-2006年實(shí)現(xiàn)征管數(shù)據(jù)的省級集中。從應(yīng)用的角度看，信息化建設(shè)經(jīng)歷了模擬手工，到征管基礎(chǔ)管理，到征管的流程管理，網(wǎng)上辦稅，到數(shù)據(jù)共享和數(shù)據(jù)分析應(yīng)用等幾個階段。

6、近年來，推進(jìn)稅源管理專業(yè)化、信息化，借鑒國際通行做法，大力轉(zhuǎn)變稅收征管方式，重點(diǎn)是進(jìn)一步建立健全以納稅人需求為導(dǎo)向的納稅服務(wù)體系，以風(fēng)險管理為導(dǎo)向的稅源專業(yè)化管理體系，包括以大企業(yè)管理為著力點(diǎn)，推進(jìn)稅源的分級分類管理，實(shí)施信息管稅。

這段時期，“折騰”的重點(diǎn)——

用一句話說就是完善稅收服務(wù)，細(xì)化稅源管理。具體內(nèi)容至少包括以下一些基本點(diǎn)：

（1）進(jìn)一步完善納稅服務(wù)體系，實(shí)施稅收征管業(yè)務(wù)流程再造，改變過去服務(wù)、執(zhí)法職責(zé)不清，稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部職能導(dǎo)向，納稅人辦稅多頭跑、多次跑，辦稅過程流程斷裂等問題，整合納稅服務(wù)資源，按照“集中受理、流程驅(qū)動、限時辦結(jié)、窗口出件”的閉環(huán)運(yùn)行要求，推進(jìn)納稅服務(wù)專業(yè)化、集約化；

（2）  轉(zhuǎn)變原來屬地+劃片+管戶+包干的稅源管理方式，實(shí)施以風(fēng)險管理為導(dǎo)向的稅源管理方式，逐步把稅收信息作為稅收管理的戰(zhàn)略資源，實(shí)施信息管稅，改變過去“地毯式”的逐戶管理方式，實(shí)現(xiàn)“管理所有納稅人”向“管理高風(fēng)險納稅人”轉(zhuǎn)變，努力通過占有信息資源，透過稅收情報掃描稅收管理中的風(fēng)險點(diǎn)，定位管理對象，實(shí)施有針對性的管理。 

（3）  推進(jìn)各級管理層的實(shí)體化，改變“四級”管理層（總局、省局、市局、縣局）上傳下達(dá)，稅源管理職責(zé)只是由屬地分局片區(qū)管理員承擔(dān)的管理格局，通過上收或增加部分稅源管理職能，把管理層擁有的近40%的人力資源逐步轉(zhuǎn)化為直接的征管資源；

（4）  推進(jìn)以大企業(yè)管理為重點(diǎn)的稅源分類管理，改變過去不論大小納稅人、不論什么行業(yè)，一律由屬地片區(qū)管理員包干管理的做法。

回顧以往，我國的稅收管理變革歷程，“折騰”的重點(diǎn)概括起來說——

1、由“管理員按戶統(tǒng)管”向“由屬地稅收管理人員按照征、管、查分工管理”轉(zhuǎn)變；

2、由“集中征收、重點(diǎn)稽查”的管理模式，向“集中征收、強(qiáng)化管理、重點(diǎn)稽查” 的管理模式轉(zhuǎn)變；

3、由“一般的強(qiáng)化管理”，向更加具體的信息化+專業(yè)化的稅源管理轉(zhuǎn)變——

（1）由“注重所有納稅人稅收征管基礎(chǔ)管理”，向“注重不同納稅人的不同遵從風(fēng)險的稅源管理”轉(zhuǎn)變；

（2）由“注重到戶實(shí)地管理”，向“注重信息情報管理”轉(zhuǎn)變；

（3）由“注重基層管理員包干管理”，向“動員各級管理資源實(shí)施分工協(xié)作管理”轉(zhuǎn)變。

……

是的，我國的稅收管理體系正是在對稅收管理內(nèi)在規(guī)律不斷認(rèn)識，不斷深化認(rèn)識的過程中積累起來，成長起來的。通過一次改革達(dá)成圓滿是不現(xiàn)實(shí)，也是不可能的。不僅如此，當(dāng)代主要發(fā)達(dá)國家和一些發(fā)展中國家的稅收管理當(dāng)局，以及OECD等國際組織也都在致力于稅收管理創(chuàng)新變革的研究和探索。

事實(shí)上，管理的持續(xù)改進(jìn)是組織管理的固有特性，世界上沒有哪一個組織的管理創(chuàng)新變革有終點(diǎn)。

應(yīng)該看到，我國稅收管理的改革任務(wù)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有結(jié)束，進(jìn)一步完善稅收征管核心程序，進(jìn)一步落實(shí)稅收管理的核心職能，進(jìn)一步完善我國稅收管理法律制度，進(jìn)一步調(diào)整稅收管理的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置，進(jìn)一步優(yōu)化稅收管理資源配置，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變稅收管理方式，進(jìn)一步改進(jìn)稅收管理手段等，任重而道遠(yuǎn)，稅收管理現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程剛剛開啟。